京津冀一体化的结构分析与治理构想_京津冀一体化论文

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      中图分类号：F292 文献标识码：A 文章编号：1008-2700(2015)06-0054-10

      京津冀一体化问题，可追溯到1982年提出的“首都圈”，而后演进脉络是“首都经济圈”—“京津冀经济一体化”—“京津冀都市圈”—“京津冀一体化”。这些表述在不同时期内容虽有不同，但强调“区域一体”的内涵基本相通。“京津冀一体化”概念不断发生演化，然而实际进程不仅没取得实质进展，反而因各种原因京津冀不均衡持续加剧，分化趋势大于一体化。2014年，习近平总书记首次提出“京津冀协同发展”，京津冀一体化问题30多年来首次破题并上升为国家战略[1]。2015年4月30日，中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，这一顶层设计为京津冀一体化实践进程奠定了制度基础。同时，京津冀一体化各相关领域制度建设与实践探索也成为京津冀地方政府“十三五”规划重点。

      中央从国家战略层面对京津冀一体化问题的高度重视，使之再度成为社会各界广泛关注的热点。从新近文献研究看，有关京津冀一体化的研究主要集中在三个方面：第一，对京津冀一体化上升为国家战略的政策解读与宏观预见[2]；第二，从交通、金融、产业等领域破题京津冀一体化问题[3-5]；第三，从功能定位、空间布局、区域承载力等角度探讨京津冀一体化问题[6-9]等。

      这些研究成果，对促进京津冀一体化理论突破与实践创新起到积极作用，但也存在一些不足。研究新近文献发现，约九成作者从事的是经济学领域的研究，且以区域经济理论、产业经济理论、区域发展理论等经济学理论为研究视角切入京津冀一体化问题研究。经济固然重要，它是京津冀一体化一翼，但区域发展并不唯一表现在经济层面，在社会方面同样有显著呈现，而且在某些领域甚至更为突出。换言之，对京津冀一体化问题的研究与探讨，需要经济层面的呈现，更需要社会层面的体现，而且还需对经济、社会做比较分析，从而全面挖掘阻碍京津冀一体化的症结。

      一、理论基础与研究思路

      本文探讨的京津冀一体化问题是主要基于社会学的社会结构理论[10]，其关注资源(如象征政治资源的权力、经济资源的财富等)的不平等如何产生、如何持续下去以及社会关系怎样被建构起来维持这种不平等，尤其是形成不平等的“再生产”。具体化到“京津冀一体化”问题上，是指“京津冀”作为行动者，在经济的、社会的发展过程中动用各自资源，再生产了经济的、社会的结构和随之而来的资源分配以及维持这种发展和资源分配的关系。也就是说，京津冀作为行动者在其境遇中所拥有的经济资源、政治资源、文化资源以及社会资源的情况，当使用这些资源谋求自身发展的时候，由于它们独自保持着各自那一部分资源，必然再生产它们之间关系的不平等。例如，北京在资源领域占有绝对优势，天津次之，河北末位，这就决定它们先天的不平等以及再生产不平等的方式，而再生产不平等方式最为显性的表现是经济、社会的不平等或不均衡，并最终导致京津冀的发展差距和结构脱节愈演愈烈。

      这样来看，一个国家或地区的区域结构实际上就是这种“结构论”思想在地理空间上的直接表现。为此，借助“结构论”思想，研究发现结构性问题是阻碍京津冀一体化进程的主要根源，而“区域结构均衡”思想对破解这一阻碍具有重要战略意义。社会结构与经济结构是一个国家或地区的基本结构，二者共同构成一个国家或地区的基本结构骨架，是观察和认识一个国家或地区发展情况的最重要的两个基本维度[11]。京津冀作为一个完整的地理区域，主要是通过经济结构、社会结构来反映“结构性问题”。这些经济的、社会的结构发展变化，是京津冀区域经济、社会现代化取得进展的重要表现。

      需要强调的是，本文所阐述的结构性问题，是京津冀区域间以及京津冀各自区域内部经济结构与社会结构的不均衡问题。当然，这里所指的“均衡”只是相对的，因为现代化的推进必然是非均衡性的，一个国家或一个区域发展也很难是同步或者均衡的。有些区域发展快一些、有些区域发展慢一些。不过，需要注意的是，这种快与慢是否在一定合理的范围内？制定的政策是促进了区域均衡发展，还是扩大了区域的差距？对这些问题的反思是非常必要的，这也是当前提出“京津冀协同发展”的根本要义。

      本文针对京津冀一体化现状，引入“结构论”思想，详细分析了京津冀一体化所存在的结构性问题，以区域结构均衡战略思维为出发点，以国家治理为统筹，借助新型城镇化三步走战略和统筹区域协调发展战略为支点，破解京津冀一体化根源问题——结构性问题，以缩小结构差距，促进均衡发展实现京津冀一体化。

      二、京津冀一体化的结构性分析

      改革开放以来，京津冀经济社会发生了深刻变化，不仅在经济建设、经济结构调整方面取得了巨大成就，而且在社会建设、社会结构优化方面也取得了巨大成就。从统计数据分析，京津冀地区的国土面积占全国1.9%，2013年京津冀人口占全国人口的8.03%，从业人员占全国从业人员的8.02%，GDP占全国GDP的10.9%，人均GDP约合9197.7美元，约是全国人均GDP6770.3美元的1.4倍(按不变价格计算)。从这些数据看，京津冀作为一个区域，是继珠三角、长三角之后，最具活力的区域经济体之一。但是，由于京津冀各自拥有不同等级的资源，先天不平等，而在后续发展过程中，政策又没有很好地关照，进而又再生产了新的不平等，这种不平等的直接表现就是京津冀经济、社会的结构性不均衡，结构脱节愈演愈烈。

      (一)经济的结构性差距

      经济的结构性差距主要通过经济总量(发展实力)、人均GDP(发展基础)、产业结构(发展动力)、所有制结构(发展活力)几个代表性指标来反映京津冀经济结构方面的差距。

      1.经济总量差距

      从表1可以看出，2000-2012年，京津GDP占全国GDP比重均有增长，而河北GDP占全国GDP一直维持在5.1%的水平。从这一时间跨度看，京津两方增长，冀一方面没变，京津冀区域经济总量的增长主要是京津拉动，北京作用凸出。另外，从时点数据看，2013年，京冀GDP占全国GDP比重均有所下降，津GDP占全国GDP比重与2012年持平，但就面积、人口等综合因素而言，京津冀区域经济总量的增长主要是京津拉动，天津作用凸显。

      

      2.人均GDP差距

      从表2可以看出，2000年，北京、天津与河北人均GDP比值(河北=1)为2.93∶1，2.35∶1；2012年，北京、天津与河北人均GDP比值为2.39∶1，2.54∶1。从这一数据来看，北京与河北的人均GDP差距缩小了0.53，天津与河北的人均GDP扩大了0.19。但是，2013年与2012年相比，北京、天津与河北人均GDP比值有所扩大。总的来说，北京、天津与河北的人均GDP相差近2.5倍。而且，2013年，河北人均GDP低于全国人均GDP绝对值。

      

      3.产业结构差距

      从表3可以看出，2013年，北京三大产业占自身GDP比重为0.8∶22.3∶76.9；天津为1.3∶50.6∶48.1；河北为12.4∶52.1∶35.5。数据表明，北京已经进入工业化社会后期阶段的三、二、一的产业结构模式，且第一产业占GDP比重低于5%。而天津、河北处于工业化社会中期阶段的二、三、一的产业结构模式，但是，相比较而言，河北第一产业占GDP比重高于北京、天津十多个百分点，也高于全国的10.52%。从这可以看出，河北依附第一产业经济强度高。进一步可以说明，河北产业结构转化比较缓慢，还处于比较低的产业“业态”，经济建设水平比较低。

      

      4.所有制结构差距

      所有制结构说明一个地区的经济活力与经济动力情况，直接影响经济结构。从表4可以看出，2012年北京国有企业、集体企业、私营企业数量占有绝对优势，其次是河北，天津稍微少一些。但是，这里还需要分析这些类型企业的内部结构，其中，国际性、全国性、垄断性、利润丰厚的企业主要集中在北京、天津，尤其是集中在北京。此外，港、澳、台商投资企业和外商投资企业北京、天津占有绝对优势，这与地区的投资环境直接相关，与人口流动趋向一样。从所有制结构“内外”两方面说明，北京、天津能够带来丰厚利益的所有制结构优于河北。因此，所有制结构上，河北也是处于滞后状态的。

      

      (二)社会的结构性差距

      社会的结构性差距，主要通过社会结构的社会阶层结构、城乡结构、就业结构、收入分配结构、消费结构等几个子结构来体现京津冀社会结构方面的差距。

      1.社会阶层结构差距

      社会阶层结构是社会结构的内核，从中可以窥见资源和机会在社会成员间配置的走向。在社会阶层结构研究中，学术界通常采用职业结构表示社会分层结构[12]，为此，本文也以职业结构作为社会阶层划分标准。从表5中可以看出，河北应该增长起来的国家管理者阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、商业服务业从业人员阶层都没有显著增加，该减少下去的产业工人阶层、农业劳动者阶层没有减下去，与北京、天津有很大的差距，与全国值也有一定差距。从中产阶层比例来看，够得上中产阶层的国家管理者阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层三个阶层占比[13]，北京为38.83%、天津为25.15%、河北10.53%、全国12.93%，河北低于全国值。此外，从图1—图4可以看出，北京已经形成“橄榄型”的社会阶层结构，天津的社会阶层结构是非标准“金字塔型”，全国的社会阶层结构型态类似于“土字型”[14]，而河北的社会阶层结构则是一个“倒丁字型”[15]。由此得出，河北及全国处于社会结构紧张状态，走向宽松需要加速扭转“倒丁字型”的社会结构。

      

      

      图1 2010年北京社会阶层结构型态

      

      图2 2010年天津社会阶层结构型态

      

      图3 2010年河北社会阶层结构型态

      

      图4 2010年国家社会阶层结构型态

      2.城乡结构差距

      代表城乡结构的主要指标是城镇化率，它是反映一个国家或地区现代化水平的重要标志。根据美国地理学家诺瑟姆1975年通过对各个国家城市人口占总人口比重的变化研究发现，城市化进程全过程呈一条S型曲线，具有阶段性规律：当城市人口超过10%以后，进入城市化的初期阶段，城市人口增长缓慢；当城市人口超过30%以后，进入城市化加速阶段，城市化进程逐渐加快，城市人口迅猛增长；当城市人口超过70%以后，进入城市化后期阶段，城市化进程停滞或略有下降。2013年，北京城镇化率为86.4%，天津为83%，河北为49.33%。按照城镇化阶段性规律，北京、天津已经进入城市化后期阶段，而河北则处于城市化加速期。同期，全国城镇化率为54.77%，河北城镇化率低于全国水平，更低于北京近37个百分点、天津近34个百分点，如果按城镇化率每年提高2个百分点计算，北京、天津城镇化率不变的情况下，如果河北要赶上来，至少需17～19年(见表6)。

      

      3.人口结构差距

      人口结构决定一个国家或一个地区人力资源丰裕程度以及经济社会发展综合水平。从表7可以看出，人口自然增长率、人口抚养比、文盲比例三项指标，河北的数值都远远高于北京、天津，特别是人口抚养比，河北100名劳动力要负担约37名非劳动力。因经济、民生等差距，人均预期寿命方面，河北人均预期寿命74.97岁，与北京、天津分别相差5.21岁、3.92岁；人口素质方面，河北15岁以上人口中每100人就有3个文盲。这里还需要强调的是，在北京、天津外地流动人口中，河北流动人口占据第一位，这说明，河北适龄劳动力为北京、天津补充人力资源方面起到至关重要的作用，正处于人口红利高峰期，但对河北而言，受北京、天津人口“虹吸效应”影响优质人口流失严重。

      

      4.就业结构差距

      一定的经济或产业结构决定一定的就业结构。2013年北京三大产业就业结构为4.8∶18.5∶76.7，天津为8.14∶41.75∶50.10，河北为33.57∶34.37∶32.06，同期全国为31.4∶30.1∶38.5。通过比较，河北第一产业就业人员在三大产业中所占比重不仅远远高于北京、天津，而且高于全国水平。根据钱纳里的就业结构标准[16]，工业化社会中期阶段的就业结构依次应为15.6∶36.8∶47.6，与此对照，河北的就业结构还处在工业化社会的初期阶段。而且，河北第一产业就业人口比重与GDP中第一产业占12.4%，有21.17个百分点的结构差，即33.57%的劳动力人口创造了12.4%的产值，说明劳动生产率比较低。

      5.收入分配结构差距

      城乡收入比是衡量一个国家或地区收入分配差距的重要指标，也是反映社会贫富差距以及社会不平等的重要指标。从表8可以看出，通过京津冀城乡收入比、现金消费比情况看，京津冀呈现梯度化格局，而且，农村收入比、消费比差距大于城镇收入比、消费比。一方面说明，河北城乡差距比较大(河北城乡收入比2.48∶1、天津2.04∶1、北京2.19∶1)；另一方面说明，河北农村比较落后，农民增收困难，农民生活负担很重。2013年，河北农村居民家庭人均纯收入9 102元，其中工资性收入占57.5%，这与北京(65.6%)、天津(57.4%)农村居民家庭人均收入构成基本一致，三地农村居民家庭纯收入主要来源于工资性收入(打工赚钱)，而不是种地。但与北京、天津不同的是，河北第一产业产值高，农民本应在农村居民家庭纯收入中的家庭经营纯收入比例中占大头，但由于农民太多，劳动生产率低，只靠家庭经营获取收入已不能维持生活。

      

      (三)经济与社会的结构性差距

      以上分析了京津冀区域间经济的、社会的结构性差距问题，以下简要分析京津冀各自区域内部的结构性差距问题。京津冀各自区域内部的发展不均衡，导致各自内部存在社会结构滞后于经济结构的结构性偏差，这也是阻碍京津冀一体化的主要障碍。例如，京津冀社会阶层结构，北京虽然形成了“橄榄型”社会，但是却不是中产社会，处于中间的商业服务人员阶层占有较大比例(占33.820%)。这一阶层群体的突出特征是，他们几乎都是白领阶层，但是，大都由流动人口中的农民工组成，处于产业链低端，收入也比较低。天津是非标准“金字塔型”社会阶层结构，但是却不是标准型的，产业工人阶层、农业劳动者阶层比重过大。河北是“倒丁字型”的社会阶层结构，不及全国社会阶层结构的优化程度。

      又如，“京津冀”的城镇化率指标，是把本地和外地农业户口在本市/本省居住半年以上的人口确定为常住人口，而且计算入城镇人口。这类人口到底有多少？统计局没有说明，但现在各个城市里都有相当数量的这类常住人口，他们被称为“只是半城市化的人”[17]。如果将这部分群体，特别是流动到京、津的农民工群体去除，两市的城市化率将下降20个百分点。河北，即便不考虑“半城市化”问题，其2013年的城镇化率也只有49.33%，这与工业化中期阶段城镇化率需达到60%的标准[16]差了约10个百分点。

      从形式看似乎京津冀的社会结构型态与之相对应所处的经济结构型态相适应，但内容或实质还存在比较大的差距，滞后于经济结构型态。

      通过以上分析，京津冀区域间不仅存在经济结构差距、社会结构差距，而且各自区域内的经济结构与社会结构也存在结构性偏差，社会结构相对于经济结构处于滞后状态。毛泽东同志曾分析中国革命的形势时，说到中国革命战争的特点，其中第一个特点是中国是一个政治经济发展不平衡的半殖民地的大国[18]。那么，新世纪、新阶段，整个中国发展，乃至区域的发展的特点是什么呢？仍然是不平衡问题(尽管历史背景不同)。如果不解决京津冀区域间、京津冀各自区域内部两个结构性不均衡问题，京津冀一体协同发展很难顺利实现。这两个结构性不均衡问题，也是产生诸多经济、社会问题和矛盾的主要根源。

      三、京津冀一体化治理构想

      结构性问题而导致的区域结构不均衡是阻碍京津冀一体化的根源，医治它，需要以区域均衡思维为出发点，以国家治理战略为统领，借助新型城镇化三步走战略和统筹区域协调发展战略为支点加以破解。

      (一)国家治理战略统领

      党的十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”《决定》提出全面深化改革的总目标，一个是完善和发展中国特色社会主义制度，一个是推进国家治理体系和治理能力现代化。完善和发展中国特色社会主义制度是全面深化改革的总目标很好理解，因为我们党始终领导全国各族人民不懈努力奋斗，不断深化改革，最终目的就是为了完善和发展中国特色社会主义制度。但是，将推进国家治理体系和治理能力现代化也作为全面深化改革的总目标的表述是前所未有的。由此可见，国家治理在未来的全面深化改革中、在完善和发展中国特色社会主义制度中将具有举足轻重的地位。

      改革开放30多年来，京津冀结构性问题的顽疾一直未得到有效解决，最为根本的问题是京津冀存在等级差，处于不平等地位。当前改革处于深水区，问题复杂，利益固化，需要从国家层面统领，制定治理方略，否则京津冀各自不仅无法解决问题，三者之间协作也很难(三者很难达成利益共识)。因此，统筹京津冀协同发展，关键要以国家治理战略为统领。实践证明，在国家治理战略框架下，京津冀一体化才得以破题，京津冀一体化才能取得实质性进展(2015年4月中共中央政治局通过《京津冀协同发展规划纲要》)。这也是国家治理能力的充分体现。在未来，国家治理在改革中所发挥的作用将成为常态。

      (二)新型城镇化三步走战略

      人类发展的高级文明阶段的一切经济活动和社会活动基本负载于城市之中，同时，城市文明也标志着人类社会的进步。新型城镇化的最终目的是依环境需要满足人民福祉，实现城市现代化。新型城镇化三步走战略实际上也是“五个统筹”之首的“统筹城乡发展”内涵的进一步丰富。

      1.着力解决城乡二元结构问题

      贯穿于中国新型城镇化的改革主线是户籍制度。由于现代化推进的非均衡性，尤其是建国以后形成以户籍制度为根基的城乡二元壁垒，“一国两策”[19]，导致城乡发展不均衡。改革开放后，户籍制度在一些城市中经过多次渐进性改革，但计划经济时期形成的城乡二元分割的后遗症影响仍较为深远。2014年，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，取消农业户口与非农业户口，实行城乡统一的居民户口登记制度，城乡二元分割的根基首先在“身份”上瓦解。但是，附着在户籍制度上的社会权利、社会保障以及社会福利等制度还没有得到根本改革。需要进一步加快城乡社会体制改革，均衡配置资源和机会，以控制特大城市人口规模为导向，以自愿有序转移农业人口为城镇人口为推力，以保障土地和粮食安全为前提，切实提高农民家庭经营性收入为基础动力，逐渐填平城乡二元鸿沟，最终实现农业现代化。破除城乡二元结构，实现城乡一体化是新型城镇化三步走战略的第一步。北京、天津的经济发展水平已经到了彻底解决各自区域内部城乡二元结构问题的时候了，河北还是“小马拉大车”的格局，依靠自身还不能够彻底解决城乡二元结构问题，需要在京津冀一体化框架内得到有效治理。

      2.着力解决城市内部二元结构问题

      随着中国城市化进程加快，原有户籍制度衍生出的诸多不平等、不合理的体制嫁接到城市内部，由此导致城市内部出现城市经济社会的二元结构困境，主要表现在“人”和“物”的二元性问题。例如，在“人”的二元性问题上，形成进城务工的农民工与城里工人之间的二元结构；形成外地人与本地人之间的二元结构；形成因城镇化进城刚由农民转变为新市民与久居城市的老市民之间的二元结构。在“物”的二元性问题上，形成街道与乡镇、居委会与村委会并存的二元结构问题；在城市的户籍制度中，既存在户籍存量(人才集体户等)，又存在户籍增量(居住证积分落户政策)；既存在很多高收入的高级白领，也存在大量的低收入的白领等。破解城市内部二元结构，实现城市内部结构一体化，是新型城镇化三步走战略的第二步。北京、天津已经基本达到城市化成熟期，有条件全面进入深度调整期，提高城市化质量，有计划、有步骤地加快改革城市内部二元结构。河北后发地区，要借鉴北京、天津城镇化进程中的经验教训，根源治理，避免为城市后续发展带来更大的治理困境。

      3.人的城市化或现代化问题

      城市化的最终目标是实现城市现代化，而城市现代化的核心是人的现代化。随着经济社会发展，城镇化进程不断加快，城镇化质量不断提高，以及城乡二元结构和城市内部二元结构的逐步破解，为实现人的城市化奠定了基础。实现城市的全面现代化是这一阶段应该着力解决的问题。体现到人的自身发展问题上，就是在生存权已经解决，发展权和参与权是需要解决的重中之重。同时，在城市建设与发展方面，城市安全、城市环境、城市治理的现代化也是城市现代化的重要内容。实现人的城市化是新型城镇化三步走战略的第三步。人的城市化应是北京、天津、河北共同追求的目标，相比较而言，北京、天津应早日提上日程，河北也要朝这一目标努力。

      新型城镇化三步走战略，并不是固化、相互割裂的，而是根据不同地区、不同发展条件、不同时期发展战略重点不同，可以相继推进，也可叠加进行。我们构思的新型城镇化三步走战略，意在解决城乡以及由城乡衍生的差距问题。对照本文，即是主要解决京津冀各自区域内部的结构性不均衡问题。也就是说，较快地解决各自内部结构性不均衡问题，可以为解决区域间结构性不均衡问题奠定基础。这也是提出新型城镇化三步走战略的出发点之一。

      (三)统筹区域协调发展战略

      党的十六届三中全会提出“五个统筹”，“统筹区域发展”是其中之一。统筹区域协调发展战略不是局限于京津冀区域内部不均衡问题，而是针对于区域之间结构性不均衡问题的破解而提出。在统筹区域协调发展方面，我们认为，经济、社会协调发展是京津冀的一体两翼，是破解京津冀区域间结构性不均衡的根本策略。

      统筹京津冀协调发展，关键要以经济、社会协调发展为主线。在统筹京津冀区域经济协调发展方面，扭转梯度化格局的办法是，发挥各自区域产业优势的溢出效应，优化资源配置，填补各自区域弱势产业。比如，天津第三产业发展程度比较低，北京应将部分能够形成互补的第三产业外移或外溢，扶持、壮大天津第三产业发展。河北第一产业比重较高，可以将北京、天津农业现代化的模式移植河北，形成京津冀一体化的“大区农业”，提高河北农业劳动生产率，发挥河北农业基础优势。在统筹京津冀区域社会协调发展方面，扭转梯度化格局的办法是，在京津冀社会政策、公共政策一体化方面要尽快破题(公共服务均等化依赖强有力的社会政策或公共政策支持，所以，公共服务均等化的前提是社会政策一体化)，给予弱势地区的弱势领域更为优惠的政策，扶持其较快“填谷追峰”。例如，在公共服务方面，加快公共服务一体化政策制定进程，使京津冀卫生医疗、教育等公共服务率先一体化；在人才培养方面，河北的人力资源问题，决定其能否顺利承接京津产业转移，能否较快发展。为此，应重点扶持河北教育事业发展，提高高等教育毛入学率，加快职业教育发展，加大农民工培训力度，通过劳动力存量素质的提高重新释放人口红利，提升河北内生人力资源储备。

      京津冀具有不同的人文地理、观念等文化要素，代表后现代、现代以及传统不同的文化情境。当前，只能采取包容协同发展的政策，在国家治理框架下，实现区域资源的交织与融合，推动传统追赶现代，现代追赶后现代，最终形成均衡发展的格局。

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