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一 问题的提出
1912年2月13日（即清帝退位次日），袁世凯信誓旦旦地公开宣布说：“共和为最良国体，世界所公认，今由帝政一跃而跻及之，实诸公累年之心血，亦民国无疆之幸福。大清皇帝既明诏辞位——业经袁世凯署名——则宣布之日，为帝政之终局，即民国之始基。从此努力进行，务令达到圆满地位，永不使君主政体再行于中国。”〔1〕就在这一承诺的前提下，2月15日，这位清朝的总理大臣经南京临时参议院选举而当选中华民国临时大总统，并于3月10日正式就职。
在袁世凯就职的次日，孙中山公布了由南京参议院经过32天讨论后通过的《临时约法》。其中《附则》明确规定：“宪法未实行之前，本约法之效力与宪法等。”因此，这是一部具有国家宪法性质的文献。《临时约法》是旧民主主义革命理想和制度的代表，是辛亥革命的一个重要成果。它规定了国家政体实行责任内阁制，因此，国务总理为实际的行政首长，大总统只惯例地居于国家元首的地位，总统提出法律案、公布法律及发布命令，必须经国务员副署，方能生效。
中华民国成立后设置的最高立法机关是1912年1月28 日成立于南京、4月29日迁至北京的参议院，它具有临时国会的性质。袁世凯任临时大总统后，于1913年4月8日组成第一届国会。按《临时约法》规定，国会兼具立法、民意、制宪三种性质，而且除了立法权和制宪权之外，同时享有弹劾权和同意权，而且又规定国会在法律上是不被解散的。如果施行这些规定，那么对企图实行独裁的袁世凯来说，国会就如同一把悬在头上的正义之剑，如稍有越轨，就将受到被弹劾的惩罚。毫无疑问，袁世凯对此是十分清楚的。他对《临时约法》、国会和内阁的作用以及与己身的关系必然有所权衡。
《临时约法》在当时作为根本法是资产阶级民主共和政体的法律依据，反映了广大民众的民主要求，因而得到了普遍拥护，是难以轻易撼动的；责任内阁执掌实际权力，是袁世凯凯觎的主要目标；横亘在约法与内阁之间的则是国会，它上承《临时约法》的原则精神，下握立法大权，对袁世凯是直接的威胁和最大的障碍。但在民国初年的社会潮流之下，在刚刚诞生尚且有一定生命力的民主共和体制面前，袁世凯不得不运用他的政治机智，表面上作出顺应潮流的虚假姿态，暗中则从破坏国会入手，逐渐向内阁夺权。这样，在他实现独裁统治之日，《临时约法》便成为一纸空文。从袁世凯出任临时大总统至他亲手破坏、取消国会的过程可以看到，无论是手段还是实质，都足以说明袁氏的最终目的是践踏民主、走向独裁。
二 制造政党纷争 打击国会内的民主共和势力
袁世凯出任临时大总统以后，面临的政治形势是复杂而严峻的。袁世凯从国会的席位主要由几大政党所据这一现实出发而看到，政党组织是最可利用的工具。当时派系林立，鱼龙混杂。袁氏对于那些官僚政客、投机党派，早已深窥其心，自信能够将他们玩弄于股掌之上；对于据有多数席位而尚未能掌握内情的国民党等大党派，则运用其娴熟的政治权力，伪善的交往，窥伺时机来压倒他们。
国民党是被袁世凯视为头号劲敌的，但他仍然通过制造和平假象来拉拢其主要领导人。因为自1912年8月国民党组成以后，掌握实权的代理事长宋教仁是“政党政治”的主张者和活动家之一。宋教仁把实现政党内阁作为他的政治抱负和革命的最终目的。在这种思想的指导下，他靠着吸收立宪派分子和旧官僚组成一个庞杂的政党——国民党来积极进行政党活动。在宋教仁的“造党”和奔走之下，国民党在国会选举的政争中获得压倒多数的胜利，由其数字可见：在众议院，众议员596人， 其中国民党占269席，共和党占120席，统一党占18席，民主党16席，跨党者147席，无所属的26席。在参议院，参议员共274人，其中国民党占123席，共和党55席，统一党6席，民主党8席，跨党者38席，无所属的44席。这样，在全部870个席位中，除去跨党者及无所属者，国民党占392席，相当于这些代表总数的56.6%，也就是说国民党有相当优国会势可以影响参众两院。因此宋教仁满怀信心地认为：“国民党在全国的选举都已胜利，已占的绝大数，大局已定，政党责任内阁制一定可以成功。”〔2〕袁世凯对崭露头角的宋教仁所积极进行的合法斗争表示了极大的敌视，他说：“噫！宋教仁意欲组织政党内阁耶？抑何相逼之甚也！”〔3〕他曾使用收买拉拢等手段，使孙毓筠、胡瑛等人很快堕落为醉心利禄的政客，成为国民党内的拥袁派，但事实证明宋教仁则“非高官厚禄所能收买”〔4〕，于是就在第一届国会召开的前夕，指使杀手将宋教仁暗杀于血泊中。随后，又用武力镇压了革命党人的反抗。但是，袁世凯经过辛亥革命的冲击，对于民主潮流尚存戒心，并且他还想利用民主这一工具来适应自己，他认识到需要再利用国民党。因为他与国民党虽已在“二次革命”中交恶，但它毕竟是国会中的大党，若一时采取取缔手段，那将会造成国会不够法定人数的尴尬局面，从而影响正式大总统的产生，即使国民党不能为其出力，却因国民党在国会中的存在而使国会尚可发挥选举总统的职能，所以袁世凯必须表面上故作雍容大度的姿态，把“二次革命”的责任完全推到国民党领袖和独立省区的国民党系军人身上，仍表示容忍国民党人在国会中的存在，并让国民党议员照常出席国会，待其攫取了正式大总统职权之后，方露出狰狞面目。1913年10月10日举行正式大总统就职仪式后，他就无所顾忌地把矛头直指国民党，在其25日向各省军民长官的通电中，指斥国民党的理由竟是“干犯行政，欲图国会专制”〔5〕。11月4日，便下令解散国民党，并剥夺国民党议员资格凡350余人，使国民党在国会中的势力丧失殆尽。
与此同时，袁世凯为抵制和削弱国民党在国会中的势力，以“政党政治”还击“政党政治”。他支持在国会选举中失败的民主党、共和党、统一党合并组成的“进步党”，于1913年5月成立。其背后包含着一笔政治交易——由袁世凯提供经费而换取该党的支持〔6〕。该党所标举的政纲是：一、采取国家主义，建设强善政府；二、尊重人民公意，拥护法赋自由；三、顺应世界大势，增进和平实利。〔7〕这种徒托空言的政纲无大实际价值，而袁世凯本意也只不过为揭大党之名以凑国会人数，因而进步党成立后其领袖人物梁启超便向袁世凯献策说：“古之成大业者，挟天子以令诸侯。今欲勘乱图治，惟当挟国会以号召天下，名正言顺，然后所向莫与敌也。”〔8〕其交换条件就是“党费竭蹶……亦惟大总统速图之”〔9〕。二者之间关系不言而喻。当然，袁世凯以提名由进步党人熊希龄组织“第一流人才内阁”作为报答。在政争中，袁世凯还是嫌这些“名流”们太斯文，不能直截了当地满足他为建立独裁统治的各种需要，便人为地制造种种困难，使熊希龄不得不辞职下台。早在解散国民党之前，袁世凯还不惜重金，另组小党群，采取分化瓦解的办法削弱国民党的实力，如利用国民党议员孙毓筠、景耀月组织“政友会”，拉走两院国民党议员近30人；以50万元利用唐绍仪、刘揆一组织“相友会”，拉走两院国民党议员近20人；利用国民党华侨议员朱桂莘组织“集益社”，网罗粤籍国民党议员多人；利用国民党人郭人漳、夏同和组织号称第三党的“超然社”，拉走国民党议员20多人。尽管如此，袁还是觉得不如搞一个由他亲手操纵的“党”更为得心应手。因之便指使他的亲信、总统府秘书长梁士诒出面，在国会中收买一部分议员，于是年9月18日组成一个近百人的“公民党”。因系御用， 很多目光短浅的政客、官僚纷纷加入。且凡议员入其党者，即按月发给200百元津贴，使公民党一时大有与国民党、进步党三足鼎立之势。这个党是地地道道的袁世凯在国会中的打手党，它成立后立即议决：“以正式总统选举为本党政策之第一步”〔10〕，随后便在国会内外大肆活动。公民党按袁本意在国会中为实现先举总统、后定宪法的阴谋效尽犬马之劳，甚至在选举正式大总统的过程中更直接与便衣军警、侦探配合，包围会场，直至把袁世凯捧上正式大总统的宝座。
在袁世凯的利诱、威胁以至断然解散国民党的种种手段之下，国会中的政党处于一片混乱，不仅国民党的优势地位已经丧失，而且不少议员“朝进党而暮脱党，暮进党又朝脱党，朝秦暮楚，一人一日数变，恬不为怪，党德政德，荡然无存”〔11〕。而袁世凯则昂然高踞总统宝座，下瞰国会纷乱，或将捻须而笑曰：“民国诸子尽入我之彀中！”
三 操纵国会选举 获取正式大总统权位
袁世凯最大的政治欲望就是获取大总统职位，将中央大权集于一身。但民国政府成立之初，按《临时约法》的规定采行责任内阁制，大总统只是居于虚位的国家元首，而非实际的行政首长。在经过与责任内阁较量后的袁世凯已不满足于通过内阁控制政权的形式，而要成为握有实权的正式大总统。可是按《临时约法》规定，组织政府的程序应是先产生临时总统和临时政府，然后由临时总统根据参议院所制定的国会选举法和组织法，在十个月内召集和选举出正式国会，由正式国会制定出宪法后，再根据宪法，最后产生正式总统和政府。这样在袁氏看来，首先要在法理上否定《临时约法》，破坏其规定的程序。但是，先选总统，后制宪法，所关连的不仅是变更法律程序的问题，而更为严重的是独裁者在法律尚未产生之前，便随心所欲地玩弄国家大法。袁世凯利用所扶持的政党作为舆论工具，造成民众拥戴的假象。进步党以梁启超为代表，“主张仍推袁世凯”为大总统〔12〕但应先制宪而后选总统，后来在袁的压力下改变了论调。其间“二次革命”失败，国民党已成一片散沙，一些意志薄弱者纷纷退党，留在党内的为保全在国会的席位，也不得不作出让步。至于专为大总统选举而拼凑起来的公民党成立后，则即遵照袁的意旨在国会中主张先举总统，后定宪法。但是《临时约法》已有明确的程序规定，破坏宪法在当时必然会遭到舆论的谴责，于是袁世凯打出他的武力王牌——让全国19省区的军事长官发表联名通电，并以黎元洪领衔，胁迫参众两院“将一切议案概从缓议”，先“从选举总统入手”，〔13〕甚至限令“浃旬之间，期于竣事”〔14〕。这时的黎元洪因杀张振武一事已有把柄在袁之手，一切均按袁世凯的意旨照办。在袁的策划下，先选总统已为势所必然。另外当时一些议员也还存在幻想，认为正式宪法将比《临时约法》更有效力，会对袁有更大的约束力，可迫使其不得不走法治之路。在这样的情况下，便产生了一个折中方案，即把总统选举法从宪法中首先提出来，由国会中的宪法起草委员会予以制定并提交两院联席会议公布，以便选举总统。9月5日，参众两院通过了先选总统案。10月4日，由国会公布了一个由宪法起草委员会久拟未定的大总统选举法。因袁世凯急于在双十节前就任正式大总统，于是又决定于10月6日根据这个总统选举法选举总统。
其实，在通过“二次革命”打击了国民党势力之后的大总统选举，对袁世凯已不存在竞选的威胁，然而中国历史上第一次正式的总统选举是在几千名便衣军警、侦探和万余名自称“公民团”者的包围之下进行的，这些人甚至扬言“非选出属望之总统，不许议员出门”。当天两院议员实到759人，根据总统选举法，“总统选举以选举人总数三分之二以上之列席，用无记名投票行之。得票满投票人数四分之三者当选。但两次投票无人当选时，第二次投票得票较多者二人决选之，以得票过投票人半数者当选。”当时有部分议员愤于袁以武力威胁国会的行为，不肯投袁的票，使第一、二次投票都无法选出，到第三次袁世凯与黎元洪决选时，袁才以507票勉强当选。这次选举自早晨开始至夜10 时结束时，两院议员才获得自由。
四 干涉制宪 取消国会 实现个人独裁
国会既是立法机关，那么袁世凯就要利用它达到扩大总统权力，实现个人独裁的目的。因此早在1913年1月，袁即发布正式国会召集令。4月8日，当两院议员在众议院举行第一次国会开幕礼的时候，袁派秘书长梁士诒赍致颂词，宣称：“念我共和民国，由于四万万人民心理所缔造，正式国会，亦本于四万万人民心理所结合，则国家主权，当然归之国民全体。”〔15〕可是当袁作了正式大总统后，尤其在他急于上台而感到国会不能得心应手的时候，便置共和民主制度于不顾，开始向《临时约法》进攻了。
10月中旬，国会宪法起草委员会制定的宪法草稿脱稿（即“天坛宪法草案”），提交宪法会议审议，其中袁世凯最关注的有两点：一是大总统任免国务员有无得国会同意的必要；二是大总统对于国会有无解散权。“天坛宪法草案”没有直接达到这两点要求，于是他便在10月16日向国会提出“增修约法案”七条〔16〕：
1、总统得宣战媾和，与外国缔结条约，无庸经参议院之同意。2、总统得制官制官规，任用国务员及驻外使节，无庸经参议院之同意。3、实行总统制。4、宪法由国会以外之国民会议制定。5、关于公民权之褫夺与恢复，总统得自由行之。6、总统有紧急命令之权。7、总统有紧急处分财产之权。
同时攻击《临时约法》称：“本大总统一人一身受束缚于约法，直不啻胥吾四万万同胞之身命财产之重，同受束缚于约法！本大总统无状，尸位以至今日，万万不敢再博维持约法之虚名，致我国民之哀哀无告者，且身受施行约法之实祸。”〔17〕18日，袁世凯又向宪法会议争“宪法公布权”，提出“所有法令，均须经大总统公布，始能有效”〔18〕，实质上是要把国会内宪法起草委员会的制宪工作的最后决定权掌握到自己手中。为了达到目的，袁世凯出尔反尔，根据《临时约法》第三十条中临时大总统有“公布法律”之权的规定，竟指摘国会在10月4日颁布“大总统选举法”为违背约法。袁世凯既反对《临时约法》，却又以《临时约法》来攻击国会；袁世凯迫使国会先通过“大总统选举法”并据此而攫取正式大总统职位，却又以此来作为攻击国会的口实，这正是袁世凯所施展的两面政治手腕的一种最佳表演。
与此同时，袁氏再次拿出武力威胁的大棒，鼓动各省军阀向国会发出通电，攻击宪法起草委员会“仍系国民党人所主持”，如曲意优容，则“宪法永无完成之日，国家有倾覆之虞，亡国灭种，在于目前”〔19〕。随即以查获国民党议员曾与李烈钧“勾结谋乱”的电报为口实，下令解散国民党，取消国民党籍国会议员的资格。为使其所为合法化，这一命令特由国务总理副署。这样一来，因不能达到法定人数，致使国会陷于无法开会的窘境，〔20〕这便是袁氏“名为撤销国民党国会议员，实则无形销灭国会”的阴谋。国会虽然曾是袁世凯攫取权力的障碍，但没有国会，袁也就推动了民主招牌，因此他还要制造一个工具。11 月5日，袁世凯发布政治会议召集令。26日，又发表政治会议组织令，规定政治会议的任务是“以免内外隔阂，俾得共济时艰”，讨论国家的“根本大计”〔21〕，使政治会议俨然成为难以开会而暂行中止的国会的代理机关。1914年1月10日，袁世凯通过政治会议议决，以国会“组织不良，万不获已而求改善”为由，宣布停止两院现有议员职务，并每人以旅费400元饬令回原籍。就在同一天，袁世凯据此正式命令解散国会。
在国会解散的前一天——1月9日，政治会议根据袁世凯特交的“增修约法程序案”议决，成立袁世凯的造法机关——“约法会议”。3 月18日，约法会议在北海团城开幕。5月1日，袁世凯的新约法——《中华民国约法》颁布。5月12日，陆海军大元帅统率办事处成立。袁世凯又将全国军队的最高指挥权握于手中。至此，资产阶级民主制度遭到彻底破坏，袁世凯集军政大权于一身，成为彻头彻尾的独裁者。
五 简短的结语
国会是辛亥革命的主要成果之一。袁世凯看到辛亥革命后的变化，他要把国会掌握在手中，以消除夺取权力的障碍。虽然民初国会在袁世凯翻云覆雨的玩弄下已被扭曲，但它对袁世凯曾产生过的微弱的约束力。说明辛亥革命后资产阶级民主制尚有一定的作用，资产阶级民主思想已经深入人心，使袁世凯不敢完全丢掉国会这块招牌，不能不有所顾忌，直到洪宪帝制才完全抛弃，不再利用国会作手段，这是否也是袁世凯的最大败笔，从而导致彻底覆灭的命运，是值得深入探究的一个课题。
注释：
〔1〕〔20〕〔15〕白蕉《袁世凯与中华民国》，人文月刊社1936年版，第21—22页，第112页，第60页。
〔2〕仇鳌《辛亥革命前后杂忆》，中华书局1961年版，《辛亥革命回忆录》第一辑第451页。
〔3〕邹鲁《中国国民党史稿》，商务印书馆1938年版，第514页。
〔4〕温楚珩《辛亥革命实践记》，湖北人民出版社1957 年版，《辛亥首义回忆录》第一辑第58页。
〔5〕《东方杂志》第10卷第6号。
〔6〕《梁任公先生年谱长编初稿》第666—667页。
〔7〕〔8〕〔9〕参阅韩玉辰《民初国会生活散记》，《文史资料选辑》第53辑第34页，第685页，第686页。
〔10〕杨幼炯：《中国政党史》，商务印书馆，第75页。
〔11〕《潘怡如自述》，《辛亥革命回忆录》第三辑第41页。
〔12〕《梁启超年谱资料长编》，第671页。
〔13〕黎元洪“致参、众两院请速编宪法选举总统”，新中国图书局1928年版，《黎副总统书牍汇编》卷4，下同
〔14〕黎元洪“致两院议员请速行选举盛典”，同上。
〔16〕〔17〕〔18〕〔19〕参见马振东：《大中华民国史》中华书局1932年版，第354页，第22页，第69页，第318—320页。
〔21〕孙曜：《中华民国史料》，上海文明书局1929年版，第15—16页。
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