关于国有商业银行内部控制问题的思考，本文主要内容关键词为：内部控制论文,国有商业银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加强内部控制是商业银行稳健经营、强化管理、防范风险的重要举措，已引起多方面的高度重视。但是目前不少商业银行内部控制约束无力、事前控制缺乏、内审体制不顺、财务监督不足等深层问题仍然存在，不仅加剧了我国商业银行的经营风险，而且还制约着我国商业银行内部控制水平的提高，影响到我国商业银行的依法经营和稳健发展。因此，加强这方面的研究具有重要的现实意义。
——自我约束、自担风险机制尚未确立。一是对经营规模超负荷扩张缺乏有效约束。国有商业银行既存在自身的利益要求，又难以从根本上确立效益目标，既有信贷规模的计划限额，但对超负荷扩张信贷总量的内在冲动又缺乏自觉的有效控制。一些基层行为了增加资产总量，不惜违规经营，造成贷款规模的隐形扩大；二是经营自主性差，约束软化。由于行政干预，国有商业银行仍难以摆脱政策性业务，无法按市场取向营运资金。这种信贷投向投量上的软约束，不仅进一步打扰了本已超负荷经营的资产规模，而且为信贷资产的安全性埋下了极大的隐患：三是产权关系模糊，债权约束无力。长期以来，由于国有商业银行产权关系不清，权责关系不明，从而导致了银行对企业债权的软约束。一些企业在转制中随意欠债、逃债、废债、悬空银行债务，造成逾期、呆滞、呆帐贷款不断增加，大大加剧了银行资产质量的下降，致使许多基层行陷入经营困境；四是经营管理责任含糊。实践证明：只有自担风险，才能有真正的风险意识；有了真正的风险意识，才能有管理者发自内心的自我控制。然而，国有商业银行各级行政经营管理软约束，责任的主体不明，出现问题还是强调集体负责，而对决策制定者和执行者本人的责任无有效约束，对责任的划分也缺乏科学的界定和正确的度量。如对资产的损失没有明确的责任划分，反而可以从贷款扩张中得到各种好处，这种体制与商业银行的资产负债管理逆向操作，使各级经营行竟相超占规模，难以形成自我约束。权力与责任不对称，对经营管理的权力规定虽然笼统，但比较明确，而对其应负的责任，尤其是导致不良后果的责任则没有明确具体的实质内容，更无相应的制裁和处罚办法。
——缺乏事前控制，内部控制的质量不高。现代商业银行的管理就是以盈利为目的的风险管理，而风险管理的实质，就是要营造一种防止和将可能出现的经营损失减少到最低限度的内控机制。从这一角度来说，内部控制的实质属预防性的。其预防性的特征应当涵盖商业银行管理活动的各个环节，包括岗位责任控制，内部牵制组织及内部稽审组织等。但是，国有商业银行的内部控制大多属于以补救为主的控制，即事后控制。表现在：一是违规问题从少到多以至积累成堆才去处理。近几年商业银行违规问题，无论是违规拆借，还是假回购、假委托，以至假帐、假表、假数据甚至帐外经营，其违规机构已不是一、二家，而是上百家、近千家，违规金额也不只是几百万、几千万，而是几十亿甚至上百亿，以至形成了系统性和区域性风险。二是管理漏洞，分析近几年一些商业银行违规经营问题，恰恰在领导干部的权力方面缺乏应有的控制机制。经营管理者的个人决策、责任行为没有可操作的规章制度制约，由此导致发放贷款中的自批自贷，签发承兑汇票中的自批自签问题时有发生。二是制度建设有漏洞。一些制度的设立没有体现相互牵制的原则，如会计部门不能制约资金组织部门的资金成本，计划部门不能制约信贷部门的违规放款，会计部门无法制约计划部门的违规拆借等，程序控制在相当多的地方呈离散状态。三是大量贷款形成损失后才去治理。贷款损失的运行轨道是：正常——逾期——呆滞——呆帐，然而，一些商业银行的资产质量管理偏重于结果，忽视了过程，其结果是贷款规模越滚越大，资产质量越来越差，加罚利息成了一些行管理逾期、呆滞贷款的唯一手段，只有大量贷款出现损失，以至影响到开门营业了，“依法收贷”、“拆东补西”等措施才跚跚来迟。
——会计系统滞后，财务监督介入不足。国有商业银行财务管理与内部控制的要求不相适应，突出表现在“四性”：一是软弱性。由于自下而上对财务管理执行情况缺乏有效的监控，检查不力，查处不严，这就导致一部分行处“有胆越轨”。近几年“小金库”屡禁不止，固定资产购建急剧膨胀与此不无关系。二是被动性。“反映、监督”往往是事后，缺乏事前预测和事中监控，且着力点一般控制在一般费用支出等细枝末节问题上，主要精力未能投入对全部资产、负债进行系统、全面的分析、评估和监督，主动参与意识淡化。三是抽象性。财务只对全行业务经营成果作笼统的概括反映，缺乏分专业或部门成本、效益的系统分析与综合评价，由此导致有的专业部门在经营活动中忽视结构、成本和效益。四是依赖性。对外，依赖审计等职能部门的监督管理，系统管理薄弱，甚至当职能部门查出问题时，上级行不积极配合查处，而是出面说情，绕道“攻关”，这对于淡化财务管理起了潜移默化的影响，对内，片面理解财务管理内涵，认为财务管理只是“记记算算”，长期以来在内部控制上缺乏整体配合，形不成合力，削弱财务约束力，淡化了违纪违规行为的查处。
——稽审体制不顺，再监督效率不尽人意。在国有商业银行分级经营，分权管理的经营管理体制下，各级稽审机构归属本级经营领导者的直接领导和控制，这有利于本级经营管理者随时调配内部稽审力量，监督、检查和分析业务发展过程中的问题。但分权制下稽核体制，也使稽审工作依赖于同级经营管理者，缺乏独立性和权威性，内部稽审职能难以得到充分发挥。主要表现是：一是分权制稽审体制没有独立性。人员与机构不独立，不能自主地开展内审工作和发挥职能作用，不可避免地使稽审工作者要服从其直接领导者的要求。工作缺乏独立性和主动性，应付上级行的多，自主安排的少，报喜的多，报忧的少；报一般问题的多，报违规违法问题的少；报表面问题的多，报实质问题的少；提出的建议多，落实处理的少。稽审工作几乎是跟着各级行长的“指挥棒”转，不能做到寓监督于业务发生过程中。二是在分权制的稽审体制下，稽审机构的经济利益缺乏独立性，导致稽审乏力。一方面，少数本级单位经营管理者出于自身经济利益的考虑，害怕查出问题，更怕反映问题，因而处处有意无意地限制稽审工作，致使稽审工作力度，工作范围受到严重束缚。另一方面，稽审人员与本级行的经营利益一致，因而在具体工作中也往往出于局部利益的考虑，做表面文章，走形式、应付上级行。三是从国有商业银行全局管理的现状看，分权制的稽审体制使各级稽审机构工作缺乏协调性。下一级的稽核机构虽然在业务上接受上一级稽核机构的指导，但由于受本级行经营管理者的控制，首先服从本级行经营管理者的安排和需要，产生矛盾冲突时，这种协调性就很难实现。
从以上分析表明，内控机制薄弱是当前国有商业银行面临的一个普遍问题。因此，在推进商业化经营过程中，应当引起特别的关注。
1.以分级授权，决策失误责任制为核心，建立责权利相结合的权力监督制度。一是分级授权制度，明确总行、分行、支行的管理职责和经营职责，授予相应的机构设置权，人员管理权、业务经营权，贷款审批权，资金运作权，和其它对外授信权限。分级授权制度不是一个机构的制度，而是基于分支机构的经营环境，管理水平和其经营业绩。如果经营行的经营管理水平很高，对内部控制搞得很完善，经营效益很好，那么上级行可以扩大授权范围，反之，则要上收权限。另外，还要建立领导决策失误责任制，对决策权加以制衡。
2.以不相容业务相分离为基本要求，形成内部合理分工的业务操作规程。一是严格岗位分工，切实根据业务运作的实际要求，因事设岗，因岗定人；二是按照每项工作至少必须有两个岗位或两人以上参与记录、核算和管理的要求，明确各岗位或员工在业务操作中的责权划分，按各自的工作性质、权限承担相应的工作责任；三是加强业务操作的事后检查，每项业务要求的一名业务主管或专门岗位对该项业务处理的整个流程进行综合把关和全过程的检查，确保各岗位按职责要求正确处理每一业务，发现问题，及时纠正。
3.以责任会计为创新方向，加大会计系统介入程度。责任会计是一种重要的现代管理手段，它是以利润为追求目标，用利润倒逼收入成本、费用，把管理的触角伸到各个层次，各个角落。它可以通过量化全行的经营指标，改原有的行政指标管理为科学的责任指标管理，对资产、负债、成本、费用全面实施事先预测、事中控制、事后管理，使责任数量化、控制具体化。
4.以比例管理为核心，凝聚资金运用自控力。商业银行追求利润最大化的经营目标时，总希望将资金充分、高效运用。但是，盈利性与安全性、流动性是有矛盾的，高收益伴随高风险，盈利能力强的资产往往流动性弱。资金运用需要实行比例管理，自我约束。一是保持75%以下的存贷款比例，在经济环境差的地区，存贷比和贷款占总资产比例还应下降；二是保证贷款、联行、缴存准备金的前提下，要储足备付金。超额储备资金可以从事国债回购和拆放，但要确保在资金最紧张时，保持足够的备付力；三是保持资产与负债的期限大致对应，流动性比例、中长期贷款比例符合商业银行法的规定；四是投资和固定资产占比要控制在比例管理指标以内；五是在加强资产风险控制的同时，也要注重负债的风险管理。资金拆出时，对于拆借对象、金额、期限、利率、审批权限、印章管理、出帐手续等方面，用制度予以明确规定；资金进来时，在帐户管理、资金性质、利率政策和拆人比例等方面按章办事，防止“病从口入”。
5.以提高信贷资产质量为中心，浇铸信贷风险防范机制。国外商业银行一般通过严格分工，随时监控的办法将信贷风险御于贷前。我国商业银行的贷款管理也应是侧重于贷前。通过市场行业调查，对企业进行信用等级评估，主动营销，择优限劣。具体的工作程序和要领是：贷前调查，重点抓风险度量化管理，贷时审查，重点落实审贷分离制度；贷后检查，重点做好资产质量监控。贷前，以风险系数量化反映每项调查内容对该笔贷款风险的影响程度，使贷款决策由过去的定性分析转变为定量分析，为科学决策提供客观依据，贷时，建立贷款和审查两个平行的、互相制约的部门或岗位，改变过去贷款操作的“单线岗”，加强横向制约，贷后，通过一组简明的安全性监控指标，对有问题贷款的占压总量、变化情况进行监测。进而有针对性地采取措施，防范和减少风险损失。
6.以分级派驻为主要形式，理顺再监督体制。实行派驻制，形成内部稽核垂直领导的管理体制。一级法人的稽核机构，直接对法人代表负责。下级稽核机构为上级稽核机构的下层机构，形成分层特派关系。目前可以分两步走：第一步，即近期目标：一级法人机构的稽核机构，直接对行长负责，分级经营管理者，直接对上级稽核机构负责，稽核人员逐级形成特派关系，其工资、人身关系纳入上级行管理。第二步，即远期目标，一级法人内审机构仍然直接对法人代表负责，分级经营的稽审机构直接对总行一级法人代表负责，实行总行一级派驻制。与同级经营管理者形成银行业务政策执行与银行业务监督的关系。这两种派驻制形式，均不需改变现有稽核人员的地域工作性质，只需要改变其人事管理关系，因而在组织管理上简单易行，便于操作，也便于稽核工作独立开展，能够增强权威性，克服现行稽核制度的种种弊端，真正起到监督职能作用。
7.以健全制度为基点，夯实内部控制的基础。现代管理最显著的特征是法治而非人治。以简单的行政领导和个人经验来取代科学严密的制度规范，在市场经济条件下无法抵御各类风险。一家银行如果没有严密有效的内控制度条文，对权力没有规范的制度制衡，决策者没有明确的责任，业务处理没有合理的操作规程，其后果是难以想象的，随着业务的发展和经营形势的变化，制度又必须有一个逐步建立和完善的过程，每设立一个新的岗位，与开展一项新的业务，管理办法、操作规程，制约措施必须及时配套，经过一段时间实践，不断加以修改完善。
8.以提高行员素质为重要环节，强化内部控制的保障。制度是为了规范业务行为。组织行为和个人行为是人制定的，也是靠人来执行并补充完善的。银行业务在创新，手段在进步，经营形式在变化，制度制约和控制常常显得滞后。因此，必须正确运用行为科学，加强人员管理，培养人，造就人，选好人，用好人，端正经营思想，改进经营作风，树立好的职业道德，保证各项制度落实在经营工作中。要把“以人为本”的思想作为企业文化的一个重要方面贯穿于经营管理始终，制度建设和队伍建设两手抓，努力造就合格的员工队伍，加强思想政治工作和廉政教育，引导行员敬业爱行，自觉守纪守法。干部选拨，尤其是基层行一把手的选拨，以及重要岗位人员的配备，要注重全面素质，严格把关，形成既放权，又加强制约和监督的用人机制。