江西省地方财税体制改革追踪研究，本文主要内容关键词为：江西省论文,财税论文,体制改革论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（续第7期）
1.“因素计分分配法”。可按以下步骤进行测算：第一步，确定各地市财政支出占全省财政支出的比例和支出总额。第二步，找出影响各地市财政支出的主要因素，大体可归纳为五类：（1）一般因素，包括人口、土地面积、行政机构数量等三个子因素。（2）社会发展因素，包括教育（中、小学生数）[④]、卫生（病床数）和市镇建设（城镇人口）三个子因素。（3）经济发展因素，包括工业产值、农业产值、财政收入、人均财政收入四个子因素。（4）自然条件因素，包括人口密度、耕地面积二个子因素。（5）特殊因素，包括省会城市、开放城市、老区市县、试验开发区、特大企业五个因素另行加分。第三步，给每个因素确定计分标准。第四步，按标准分别计算出各地的得分，再以全省地市总支出除以全省总分，得出每一分的分值，以分值分别乘以各地市的得分，就得到各地市财政支出的标准需要。
现以江西省十一个地市为例进行“因素计分分配法”省级转移支付的测算：
因素计分分配法原理说明：
①先确定各计分因素评分标准值b[，j]。
②计算出各地市各子因素的计分值。
2.因素回归法。按此方法，均衡拨款应参照各地市的“标准收入”和“标准支出”确定。
（1）“标准收入”的确定。由于各税种税基的基本数据难以取得，大部分收入项目的“标准收入”测算比较困难，因此按照“财力”低于“标准支出”的差距作为确定转移支付的基础，同时适当考虑各地的收入努力程度。收入努力不足的地区，其“财力”低于“标准支出”差距，应通过多种途径增加收入予以弥补，仍有缺口的，其财力不足额则作为计算转移支付的依据。
表一 《因素计分分配法》核定支出基数方法说明简表（一九九四年）
资料来源：《’95江西统计年鉴》
表二 江西省十一地市支出因素核定表（一九九四年）
资料来源：《’95江西统计年鉴》
表三 江西省十一地市支出因素核定表（一九九四年）
全省各地区财政支出总数E＝680430万元 全省各地总计分值W＝6515分 每计分值财政支出数e＝E/W＝104.44万元／分
表四 江西省十一地市依据《因素计分分配法》核定的支出基数及误差比较表
资料来源：《95江西统计年鉴》。
收入努力不足额的计算方法如下：某地（市）收入努力不足额＝该地（市）增值税标准收入×25%+该地（市）营业税标准收入－该地（市）增值税实际收入（25%部分）－该地（市）营业税实际收入（不含金融保险营业税）。式中的增值税和营业税的“标准收入”采用回归法，分别建立模型。
（2）“标准支出”的确定。第一步：确定标准财政供养人口。将地方财政供养人员分为“行政部门”、“事业单位”和“集体”三类，分别根据不同因素，用经验数据进行回归，建立模型，并以此分别计算各地（市）的标准财政供养人口。凡财政供养人口实际数高于标准数的，按标准数计算，低于标准数的，按实际数计算。
第二步，确定标准支出。在现有数据和技术条件下，将财政支出分为“人员经费”、“公用经费”、“专项支出”、“建设性支出”四类，分别计算标准支出，基本公式是：某地区标准支出＝该地（市）人员经费标准支出+该地（市）公用经费标准支出+该地（市）专项标准支出+该地（市）建设性标准支出。
其中：①某地（市）人员经费标准支出总额＝该地（市）人均标准工资×该地（市）标准财政供养人口+该地（市）新增地区津贴。②某地（市）公用经费标准支出总额的计算拟首先将“公用经费”分为“行政公检法等部门”、“全额事业单位”、“差额事业单位”三类，然后选择影响较大的客观因素，用1994年有关数据进行回归，建立标准支出模型。③某地（市）标准专项支出总额＝该地（市）城市维护支出实际数+该地（市）价格补贴支出实际数+该地（市）列收列支支出实际数+该地（市）标准支农支出。④某地（市）标准建设性支出＝（该地（市）标准人员经费支出+该地（市）标准公用经费支出）×地方建设性支出系数。其中：
（五）关于完善地方税问题
通过对地税系统一年来运行情况的调查和分析，我们感到地方税收存在的问题可概括为：
（1）税种数量结构和收入结构呈错位状态。地方税税种数量多，尤以财产类和行为目的类税种为多，但从提供财政收入而言，流转类、收益类税收收入占绝大比例，尤其是营业税、企业所得税、农业税（含农林特产税）居多，这些反倒成了地方税的主干税种。
（2）总体呈增长趋势，但收入稳定、收入较固定、收入波动三类税种并存。江西省1995年1—9月地方各税总收入19.3亿元，而1994年同期只有13.5亿元，增长42.3%，地方财政收入增长很大因素是由于地方税增幅大。但就具体的各地方税种分析，则可分为三种情况：①收入稳定增长的税种。营业税、城建税、印花税、农业特产税、企业所得税、个人所得税的税基是销售收入或所得，或是流转额，因此，这些税种的收入能随经济的增长而增长。从理论上说，所得税应是增长弹性较大的税种，但从调查情况看，由于企业效益欠佳，个人所得税征管的社会环境和基础条件不理想，所得类税收的增长弹性较小（1994年全省企业收入比上年减少1343万元，下降3.8%）。②收入较固定的税种。车船使用税、房产税、土地使用税、农业税一般较为固定。③收入波动的税种。固定资产投资方向调节税、耕地占用税、契税、土地增值税的收入数量主要取决于宏观经济政策和经济形势，收入很不稳定。
（3）地方税收占地方财政收入的比例偏小。从满足地方财政需要和实施调节功能需要相比，与发达国家成熟的地方税体系相比，我国地方税收规模偏小。地方税体系建设的目标要求将地方税规模逐步扩大到占国家税收总收入的30—40%，占整个地方财政收入的70—80%。但江西省1995年下达的地方税收任务为21亿元，而同期江西省地方财政收入为41亿元，仅占51.2%。[⑤]
（4）征管难度大，征收成本高。由于地方税的征收中存在税种多、税源分散、易流失、税额零星等特点，所以地方税收较之中央税收征收难度大得多，征税成本也高。
针对以上情况，我们认为在完善地方税体系的建设中要加强以下两项工作：
第一项，进一步完善地方税制。此项工作的基本目的在于扩大地方税收规模，提高地方税收收入在地方财政收入中的比例。其解决的途径有二：一是适时调整现有部分税种的税负。调整现有部分税种的税负是增加地方税收的立竿见影之策。我们认为，若实行此策，对流转税和所得税不宜动，重点应是放在收入稳定的财产类税收。我国的财产类税收（房产税、土地使用税、车船使用税）是依据1984年工商税收改革时颁布的条例征收的，现在看来税额过低，不能发挥组织收入、调节财产水平、促进节约使用土地的作用，而且，这类税收因征收对象易查，数额稳定，提高税率后能稳定增加收入，我们建议国家在近年内推出新的财产类税收条例。另外，拟议中的遗产与赠与税、证券交易税也应尽早出台。二是赋予地方政府部分税收立法权。这不仅是治理费、金过滥，实行税费分流的需要，而且是各地方因地制宜集中财政收入的需要。为此，可以考虑：第一，将这一权限仅下放到省一级。第二，地方立法须报中央备案。以上二点可规范地方政府税收立法的行为。
对于完善地方税制，我们提出以下建议：
（1）应改变固定资产投资方向税、个人所得税、企业所得税的归属。对此前已论及。（2）改城建税附加征收为独立征收。城建税计税依据是增、消、营三税税额，但如企业增值税的进项税额大于销项税额时，则因增值税额为负数而导致城建税也为负数，这是不合理的。另外，增、消二税由国税局征收，而营业税由地税局征收，往往会因两家征收时间不一而影响城建税征收。（3）变“生产型”增值税为“消费型”增值税。因为实行“生产型”增值税对以农业为主的地区发展经济，特别是农业资源的深加工、精加工及高科技的开发利用尤为不利。（4）统一内外税制。目前内外资企业的所得税、车船税、房产税等税种不统一，不利于公平竞争，有必要统一。（5）开征新税种。为了增加地方税收入规模，根据国际惯例和我国国情，可考虑对一些特殊消费品的生产（如烟、酒等）开征一些附加税。（6）建议取消筵席税。因筵席税有名无实。
第二项，强化地方税的征收管理。我们认为，地方税征管模式改革的总目标是建立一个有现代化技术手段支持的，相互协调制约的申报、代理、稽查相结合的税收征管新格局。为此：（1）应普遍建立申报纳税制度。纳税人自行申报缴税制度的建立，是整个税收征管模式转换的首要环节。（2）积极推行税务代理制度。实行纳税人自行申报缴税，不仅需要税务机关的规范化服务，而且需要社会的中介服务。（3）大力加强税务稽查。实行纳税人自行申报缴税后，税务机关的主要精力将转移到对纳税行为的监督上来。
（六）加强地方财源建设的建议
财税体制的全面改革和中央财税政策的变动，对地方财源建设有着重要的影响，我们必须根据这些影响调整理财思路，并据此作出相应的政策抉择。为此，我们首先必须清楚以下二个问题：
第一个问题是明嘹中央这次收入划分的产业导向意图：（1）将增值税的大头划归中央，小头留给地方，目的有二：一是增强中央政府的宏观调控能力；二是让地方有一块稳定的、有增长潜力的财源，同时也希望地方政府对共有财源的建设予以必要的关心和支持。（2）将消费税全部划作中央收入，使地方政府在一些国家控制发展的产品（如烟、酒、化妆品、护肤护发品、贵重首饰及珠宝玉石、鞭炮、焰火、小汽车等）的生产上无利可图，从而改变地方片面追求价高税大产品生产的局面。（3）将营业税（不包括银行、保险、铁路汇总交纳的部分）作为地方的固定收入，可以起到鼓励地方加快发展第三产业的作用。（4）扩大资源税征收范围，并将其列为地方固定收入，可以促进地方合理利用地方资源，加快发展资源产业。（5）将地方企业所得税列为地方收入，是希望以此促使地方在经济效益上下功夫。（6）将个人所得税交给地方，目的在于使地方加强对个人收益的征管，以此缓解社会反映强烈的贫富差距矛盾。（7）将土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、契税连同土地使用权有偿转让收入全部划作地方固定收入，其政策意图是使地方加强对城镇土地、农村耕地、房地产交易的管理。（8）将第二产业和商品流通环节缴纳的主要流转税收入大部分集中到中央，同时将农业税、农业特产税、屠宰税、营业税、房产税、契税、土地增值税、车船使用税等划为地方税，是诱导地方大力发展第一产业和第三产业。
概而言之，中央政策的要旨是：1.希望地方大力发展第一、三产业而不要在以加工制造为主的第二产业和商品流转环节下太大功夫；2.希望地方在提高经济效益方面多做文章；3.希望地方在资源有效利用及缩小贫富差距方面有所作为。
第二个问题是分税制后对地方财力到底有多大影响。
实行分税制以后，地方财力基本上由三大块组成：一块是地方税收入；一块是共享税收入中属于地方所得的部分；第三块是中央对地方的税收返还。按分税制口径计算，以1993年为基期年，在算清消费税100%上划的收入和增值税按75%的比例归中央所得的收入后，再减掉某些重复计算的因素和划分税种后中央下划给地方的收入，即为净上划中央的收入。按此计算中央集中收入的程度可达到57%左右，地方财政收入所占比重将会降低10个百分点左右。
根据以上分析，结合我省的具体省情，我们认为，我省财源建设的总体思路应为：抓住京九铁路和向西铁路编组站提前贯通两个特殊机遇，形成沿京九线开发开放战略。以京九线为轴线，形成九江、南昌、吉安、赣州四城市为中心的产业开发网络，南北发展，东西延伸，沿路兴“市”，以“市”带面，招商引资，强化农业，主攻工业，大力发展第三产业，扎扎实实地抓好财源建设和财源结构的调整，建成具有基础财源、支柱财源、群体财源，并逐步形成梯队替代的财源结构。
为此，我们可从以下十一个方面努力：
1.巩固发展农业财源。由于农业税、耕地占用税基本上不会有多大增长，而农业特产税和生猪屠宰税划归地方，具有很大的潜力。因此，要在巩固现有养殖基地的同时，积极开发新基地，努力发展规模经济，大力发展“贵、优、稀、特”养殖，不断优化产品结构，提高科技含量，大力推行“公司加农户”的发展模式，建设一批集约化、商品化、经营水平高、具有地区特色的经营乡、村和多种经营基地，使农业特产税和生猪屠宰税在地方财政收入中的比重不断上升。
2.大力扶植工业财源。针对我省情况，实现由粗放经营向集约经营的转变。一是对现有的优势产品进行技术改造，如江西五十铃汽车。二是依托现有建筑企业和交通运输业，加快形成优势产业，进行有效的劳务和技术输出。交通运输要上规模，形成企业集团，为社会提供强大的运输服务。三是抓好现有企业的整改，实行优化组合，择优扶持。
3.致力建设再生财源。要立足农村资源，进行深度精度加工，实现资源优势向经济优势的转化。要以农业产业化为发展龙头，以生物技术和高效节能装备改造食品工业，促进食品工业的升级换代。要大力加快饲料业的发展。对农业资源的再生产要上规模、上档次、上水平，形成辐射源，为财政提供源源不断的再生财源。
4.不断开辟新的财源。继续鼓励和支持第三产业的发展。要以京九铁路为轴线，“沿路兴市”，有计划地在一些中心城镇、交通枢纽和集散中心建设一批跨地区、跨县市的批发市场和专业市场，不断开辟新的财源。
5.注重建设群体财源。乡镇企业是农村财源的主要增长点和着力点，各地要根据实际情况，确定乡镇企业的发展思路，要充分利用资源优势，重点开发当地资源，着力于农副产品加工，为农业服务，为城乡人民生活服务。积极发展为城市工业配套和出口创汇工业，实行“种、养、加工一条龙”，“贸、工、农一体化”。要继续鼓励外引内联，大力发展股份制企业，财政部门要统筹安排好各项支农资金，从各方面增强乡镇企业的自我发展能力，形成星罗棋布的遍布全省的群体财源。
6.继续加强引进财源。进一步完善政府各项外商投资政策，改善招商引资环境，更多地吸收外商直接到我省投资，以促进我省经济的快速发展。
7.努力发展信用财源。地方财政信用是地方财政部门筹集、运用和管理地方财政资金的一种管理形式，对缓解资金困难、扶持生产发展、培植壮大财源起着积极作用。今后，我省要把财政信用作为财源建设的一项重要内容继续抓好，逐步健全借款程序、项目评估论证、信息反馈（跟踪服务）、项目立档、资金回收、会计核算等一系列制度，使财政投入和财政效益统一，为全省提供更多的财政收入来源。
8.加快发展替代财源。行政事业单位开展第三产业创收是市场经济发展的必然产物，它对促进经济发展，增加直接的财政收入和替代财源，弥补事业经费开支，减轻财政压力有着不可低估的作用。财政部门要从资金、政策上支持和帮助事业单位由供给型向经营型过渡。对有稳定收入，可以抵顶一部分经营性支出的事业单位，要实行差额预算管理；对有稳定收入，抵补单位经常性支出后还有盈余的单位要实行自收自支管理。严格按国家有关收费的规定，对罚没收入和已纳入预算管理的行政性收费，要全额上缴财政，从而扩大替代财源。
9.大力兴办科技财源。要加大科技对农业的投入，着力于农业综合开发，畜牧水产发展和精细加工，以及新技术、新品种的推广使用。在工业上，推进科技进步和现代化管理水平的提高，办好星火技术密集区和高新技术开发区，实施好“火炬计划”，在全省开展“挂靠一个大专院校、一个科研单位、一个大企业，引进一项新技术，开发一个新产品，创一个名优新产品”活动。
10.重视建设后续财源。江西丘陵低山约占全省总面积的78%，“六山一水两分田，一分道路和庄园”。这种地貌适宜林、果业的发展。林、果业生产周期较长，但经营林、果业是一项很有作为的后续财源。全省要充分利用宜林荒山、荒坡、荒地，积极开发果林和经济林，逐步建立一批规模较大的柑桔、梨、茶叶等生产、加工基地，为全省提供更多的后续财源打下基础。
11.精心构建特色财源。我省101个县（市、区）的自然条件和经济基础存在着较大的差异，但“差异”本身就是“特色”经济存在的相关基础条件。关键是我们应从实际出发，因地制宜，精心筛选，慎重决策，找出优势，选准路子，把特色财源建设好。从我省情况看，起码有五条特色财源之路可供我们选择：一是农工协调型。如泰和、大余、樟树等县（市）利用农业优势发展食品加工业；鼓泽县靠棉花优势发展轧花、纺纱、织布、印染和短绒、棉油加工工业；永丰、铜鼓等依托山区木竹资源优势发展林产品加工业。二是资源开发型。有的县市顺应市场消费结构变化，依托地下地表资源优势，大力发展支柱产业，如高安、上高县发展以釉面瓷板为主的建材产业；信丰县瞄准京九铁路建设所提供的巨大市场需求，迅速扩大水泥生产规模，使水泥成为该县工业和提供财源的头号产业；广丰县靠资源优势，形成“两烟一非”拳头产品。三是基地依托型。依托当地的国有大型企业，发展与之相配套的加工工业。如贵溪、德兴等，利用铜矿开采和冶炼大企业的优势，发展铜材产品的加工工业。四是三产主导型。依托交通条件改善和地缘优势，发展以商贸、运输为主的第三产业，搞活全县经济。如乐平、龙南、南康等。五是中心辐射型。依靠中心区位优势，以城市雄厚的经济基础和便利条件，形成经济辐射源。以城市为龙头，带动区域一、二、三产业的发展，如南昌市。
注释：
④按照市场经济的一般要求，高中和大学教育应主要由受教育者自行付费，国家只负责六年义务教育和研究生以上高学历教育。这里的中学生数含高中生数，因无确切资料进行高、初中划分，暂用。
⑤资料来源：《江西财税与会计》1995年第1期肖鉴洲副局长的报告。
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