肯尼迪政府在中国粮食短缺问题上的政策，本文主要内容关键词为：肯尼迪论文,短缺论文,中国论文,粮食论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K712.54 文献标识码：A 文章编号：1006-5636(2008)06-0037-05
1961年1月肯尼迪上台时，中国正面临严重的粮食短缺，不得不从西方国家进口粮食。当时正试图在对华政策上“寻找某种突破口”的肯尼迪政府意识到，这是一个对华进行外交试探的契机，因而通过各种渠道向中国传递愿意提供“人道主义援助”和销售粮食的信息。本文以美国解密的有关外交档案为基础，考察肯尼迪政府考虑对华粮食援助和销售的背景及其内部争论，剖析美国的政治意图，探讨肯尼迪政府在对华粮食问题上的政策与美国对华政策和冷战战略之间的关系。
一、肯尼迪政府考虑对华粮食援助与销售的背景
新中国成立后，美国一度认为新中国的存在是暂时现象。但中国经过十多年的发展，力量不断壮大。1959年9月，美国康仑公司完成的名为（美国对亚洲政策）的研究报告认为，中国完全有可能在20世纪末成为世界主要大国之一。[1](pp.119-113)1960年4月，鲍尔斯(Chester Bowles)在《外交》上发表（反思中国问题）一文，指出“中共政权已经牢牢控制中国大陆”，实力大增。美国在东南亚地区性事务和裁军等全球性事务中，都要求有中国的某种参与，否则就可能会影响美国政策的成效。[2](pp.476-477)各式各样的“两个中国”方案由此出笼，实际上都承认了新中国长期存在这一现实。美国对华政策也遭到盟国尤其是英国和日本的质疑。这在客观上对美国提出了改变对华政策的要求。
在这种形势下，肯尼迪(John F.Kennedy)意识到应调整对华政策以适应新的情况。早在1957年10月，肯尼迪就在《外交》上发表了题为《一个民主党人对外交政策的看法》的文章，认为世界力量格局的两极特征正在淡化，欧洲和中国成为新的力量中心；美国对华政策“军事色彩过浓”，“太僵化”，要求重新评估对华政策。[3](p.50)1960年总统竞选期间，肯尼迪宣称，“旨在削弱共产党政权在大陆统治的对华政策已经惨遭失败”。[4](p.190)肯尼迪执政后又进一步指出，“多年以来，美国的对华政策并没有反映出亚洲的现实。”[5](p.283)他甚至提出，美国并没有与敌视中国的政策结下不解之缘，长期对中国采取僵硬政策是不可思议的，他赞成找到“改变中国对美国敌意”的方式。[6](pp.665-666)
但是，肯尼迪政府改变对华政策的考虑，在美国国内面临着强大的阻力。1961年1月，艾森豪威尔离任时向肯尼迪表示，坚决反对“新政府承认共产党中国或允许其加入联合国”。肯尼迪认识到，对华政策上的任何变化都将在美国引起一场残酷的政治斗争，甚至可能导致“国会和美国人民发生分裂”。[5](p.283)因此，肯尼迪政府不可能在对华政策上采取大幅度调整，只能利用适当的切入点采取一些调整和试探行动，为中美关系创造出某种改变的气氛，但必须避免造成承认中国或与中国改善关系的印象。
中国出现的粮食短缺问题，为肯尼迪政府提供了这样一个在对华政策调整上进行试探的契机。在大跃进、自然灾害、中苏分裂等因素的累积影响下，中国出现了粮食严重短缺的现象。到1960年冬，“粮食形势越来越紧……农村没有多余的粮食可供调出。”[7](p.84)单靠省与省之间的粮食调拨已经不能解决问题了。这样，从西方国家进口粮食的计划就被提上了议事日程。陈云提出“挤出一部分外汇进口粮食”，周恩来支持陈云的意见。[8](p.231)1960年12月30日中共中央工作会议上，陈云进一步指出，“能进多少就进多少”，[9](p.1111)1961年3月，中共中央广州会议“决定增加进口粮食到五百万吨。”从1961年至1965年，中国每年进口粮食五百万吨。[10](p.1566)中国从西方国家进口粮食的决定，为美国对华销售粮食提供了可能，肯尼迪政府对华政策的注意力亦随之集中到这一问题上来。
二、肯尼迪政府的政策选择
面对中国出现粮食短缺并希望从西方进口粮食，是抓住机会向中国示好以改善关系，还是利用中国的困难而加大压力以迫使中国屈服，美国决策层存在分歧。美国到底应该采取什么政策，成为肯尼迪政府的一个艰难抉择。
肯尼迪政府执政不久，就觉察到中国大陆出现的粮食短缺情况。1961年4月4日，美国中央情报局、国务院和军方的情报部门联合完成了一份国家特别情报评估报告，全面分析了中国的粮食短缺形势。报告指出，由于决策失误和严重的自然灾害，1960年中国粮食严重减产，一些省份出现了粮荒。如果1961年仍然歉收的话，除非持续进口粮食，否则将出现大规模饥荒。[11](pp.39-41)1962年1月，鲍尔斯在向肯尼迪报告时提出，“在可以预见的将来，中国的粮食危机简直不可能通过北京政府的‘国内’措施得到解决。”[12](p.132)
肯尼迪政府一部分人意识到，上述情况为美国调整对华政策提供了契机。1961年1月下旬，财政部长狄龙(C.Douglas Dillon)要求肯尼迪批准美国石油公司为向中国运送粮食的西方船只供应燃料。2月1日，美国国家安全委员会就讨论了是否应调整对华政策问题。肯尼迪要求国务卿腊斯克(Dean Rusk)就此作进一步研究，尤其是探讨美国能否通过“应加拿大政府要求”的方式在对华粮食销售问题上作出突破。[11](pp.2-3)在一系列内部政策讨论的基础上，10月26日，美国国务院政策计划署建议，美国政府应该对中国的粮食危机表示人道主义关注，解除针对中国的食品、谷物（包括面粉）和药品的禁运；在为中国运送食品（或其它解禁物资）的船只停靠美国港口时为其提供加油便利；等等。[11](p.163)1962年2月6日，鲍尔斯向肯尼迪直接提出：“是否准备在某一紧急关头，允许中国人用硬通货向美国购买有限数量的小麦而不附带政治条件？如果中国同意不以武力改变其现有边界（不一定要中国放弃对其现有边界之外的领土要求），美国是否愿意以低息贷款长期向其提供更多小麦援助？”肯尼迪的反应十分积极。[12](pp.153-134)
在考虑通过粮食援助调整对华政策的同时，肯尼迪政府中不少人又认为，中国不大可能会接受美国援助。1961年3月4日，腊斯克给出席中美华沙大使级会谈美方代表比姆(Jacob D.Beam)的指示认为，王炳南不大可能对接受美国粮食援助问题真正感兴趣。[11](p.24)1961年4月的一份国家特别情报评估报告中提出，即使出现大范围饥荒，中国也不会接受美国提供的食品援助。[11](p.41)1961年11月3日，国务院在给白宫粮食换和平署负责人麦戈文(George McGevern)的政策说明中认为，中共不会要求美国提供帮助；即便美国愿意提供帮助，中国也将拒绝。因而，美国在对华提供粮食援助问题上不宜采取主动。[11](p.175)
在肯尼迪政府内部，还存在着反对调整对华政策的各种意见。1961年2月1日，肯尼迪的特别助理达顿(Frederick G.Dutton)，出于国内政治方面的考虑，反对美国向给中国运送粮食的西方船只提供燃料。4月3日，国防部长特别行动助理兰斯代尔(Lansdale)指出：“大跃进”显然已经使中国陷于困境，目前可能是对中国内部采取某种行动，并保持压力的时候了。[11](p.39)1962年1月29日，国家安全委员会参谋科默(Robert W.Komer)提出，既然美国不支持蒋介石反攻大陆，那美国也绝不能通过向中国出售粮食来帮助中国渡过难关。所以，美国“至少应该考虑如何延长北京的困境”。[11](p.183)1962年5月，美国国务院关于对华粮食销售政策的一份文件强调，以长期、低利赊销的方式向中国提供粮食，“使北京领导层从当前的困境中解脱出来，不符合美国的利益”。[11](p.232)
1962年初，是美国对华粮食销售似乎最具希望的时期。1月，西雅图一家公司申请向中国和北朝鲜出口小麦和大麦的执照，声称“中国希望以正常的商业方式进口40万吨谷物。”这一信息在华盛顿引起了强烈反响。远东事务助理国务卿哈里曼(W.Aeverall Harriman)认为，中国用在购买粮食上的钱越多，能用在工业上的钱就会越少，他倾向于美国对此能有所行动。1月26日，美国国家安全委员会常委会又正式要求国务院对此进行研究。[11](p.183)4月4日，腊斯克向肯尼迪建议：美方在华沙大使级会谈中应说明：美国希望知道中国购买美国粮食的原因，但目前不会因为商业或财政目的调整有关政策。只有当中国确实无法从其它地方得到粮食时，美国才能考虑修正贸易管制政策，而且不能以信贷方式向中国出售粮食。当然美国也不会把中国购买美国粮食的事当作宣传资本。[11](pp.209-210)
政治事务副国务卿约翰逊(U.Alexis Johnson)反对美国在华沙会谈中主动提出这个建议，其理由是，“中共一向认为，联合国和台湾问题的外部压力与美国国内的商业压力，会使美国单方面调整政策。美国在粮食问题上对中国试探性的表示，会使中国确信其政策正在奏效，认为美国被迫因粮食方面的商业利益而作出让步”。他的结论是，“美国应该乐于接受中国为改善与美国关系的主动提议，但至少在目前不宜采取主动。”约翰逊的意见得到了经济事务副国务卿鲍尔(George W.Ball)的支持。[11](pp.213-214)
对此，哈里曼持不同看法。他认为，美国应该在华沙会谈中主动提出粮食销售问题。他强调说，美国提议对华销售粮食只是一个很小的姿态，但这是一个有所行动或无所作为的选择。而且，美国若提出愿意考虑对华销售粮食，将有助于加强中共内部主张对美改善关系的力量。他说，“我不想再看到过去那些曾蒙骗总统接受的僵硬政策。我想在粮食问题上，总统是极力赞成采取灵活态度的。”国务院政策计划署主任罗斯托(Walt.W.Rostow)支持哈里曼的看法。[11](pp.216-217)
作为上述政策辩论的结果，美国在对华粮食销售问题上的政策逐渐成型。1962年6月22日，美国国务院政策计划署提交了一份政策报告，建议对中国采取“大棒加胡萝卜”政策。一方面，“美国应运用武力威慑或处置中国针对任何地区的军事或间接侵略。”另一方面，为“与中国的商业、文化和其他联系留出门缝。”[11](p.271)根据这一建议的精神，美国决策层在对华粮食援助和销售问题上逐步达成了共识：除非中国主动提出并愿意在外交上进行调整，美国不应主动向中国提出任何粮食销售建议。6月24日，腊斯克在访问英国时明确表示，在台湾海峡局势日益紧张的情况下，“美国主动提出对华粮食销售，将落入中国的圈套。”因此，“美国不会在对华粮食销售上采取行动，除非有可能将‘粮食换和平’的口号变为‘和平换粮食’。”[11](p.276)
至此，美国决策层已将向中国提供“人道主义援助”及销售粮食的问题，转变为一个只有在中方采取主动的前提下才能考虑实施的问题。这是美国对华全面敌对政策的必然结果，也是美国决策层在对华粮食销售问题上存在严重分歧的反映。从政策可行性的角度来看，这实际上杜绝了美国对华提供粮食援助与销售粮食的可能性。
三、美国的政治考虑和政策目标
从肯尼迪政府关于中国粮食问题的认识和讨论中，可以看出美国决策者的政治考虑及其政策目标——正是这些考虑和目标影响了美国在对华粮食援助和销售上的政策抉择。
美国决策层在讨论对华粮食援助和销售问题时，以下几个方面的考虑始终贯穿其中：
首先，来自美国国内的各种政治压力。当时，美国国内保守力量反对在对华政策上作出任何变动，肯尼迪政府在对华粮食销售政策上的调整面临着巨大的压力。1961年2月初，肯尼迪曾考虑国务院和财政部关于为西方向中国运送粮食的船只提供燃油的建议，但其顾问达顿认为，这会引起国内对新上任的肯尼迪政府不必要的政治攻击，而“新政府却得不到足以抵消这些攻击的重大好处。”肯尼迪在深入考虑后，认为政策调整的时机尚未成熟，因而拒绝批准有关石油公司的所有申请。[11](p.3)1961年10月政策计划署的一份文件建议，美国应在对华政策调整问题上留有充分余地。[11](p.163)以免粮食政策的调整在公众中造成美国对华禁运政策乃至整个对华政策发生重大转变的印象。1962年1月，科默指出，与中共进行贸易将对国会通过新的贸易提案产生消极影响。[11](p.183)3月，美国政府之所以拒绝西雅图一家公司向中国出口40万吨小麦的申请，原因之一便是为了不使国会通过反对向中国销售任何粮食的决议。[11](p.209)主要出于国内政治方面的顾虑，肯尼迪政府最终决定在对华粮食销售或援助的条件上作出限定：只有在中国主动提出要求，而且无法从其他国家进口粮食的情况下，美国才会向中国销售粮食。
其次，不愿中国因来自美国的粮食而获得政策与战略层面的利益。美国一方面表示愿意向中国提供粮食，另一方面又担心中国把粮食挪为他用。1961年1月25日，肯尼迪在就任美国总统后的第一次记者招待会上，认为“中国向非洲和古巴出口粮食，是中国需要进口粮食的一个因素。”[13](p.13)他“无法肯定这些食品或谷物不会被转运到别处”。[14](p.505)这层考虑使得美国政府在粮食销售问题上，提出了一系列苛刻的条件。美国国务院在1961年11月3日的研究报告中提出，应对是否向中国提供粮食援助及如何提供援助的问题作出原则性设定：中国应首先提出明确的（但不一定是公开的）粮食援助要求；粮食援助应采取人道主义援助的直接供应形式，而不是粮食贸易或类似的商业性安排；中方应保证饥民能真正得到救济食品。只有这些条件得到满足时，美国才会考虑并实施对中国的粮食援助。[11](p.175)肯尼迪在1962年6月的一次记者招待会上表示，“在我们决定我们应该怎么做之前，我们至少要从中国那里得到一些信息，得到保证粮食将以符合我们期望的、有利于中国人民的方式发放的表示或承诺。”[15](pp.487-488)
再次，来自台湾蒋介石政权的牵制作用。虽然美国表示不许台湾干预美国为自身利益而采取的行动，但美国在考虑调整对华粮食销售政策时，还是对台湾的反应有所顾忌。1962年1月，科默提出，“在蒋介石正想趁机推翻中共政权时，美国若向中国大陆提供粮食会激怒蒋介石。”[11](p.183)1962年5月，国务院关于对华粮食销售政策的文件也表达了类似的担忧：“中华民国政府的反对也许会给我们带来麻烦”。[11](p.232)
美国在对华销售粮食问题上的政策调整，希望达到的主要是互有关联的四方面的目标：
第一，缓解中国对美国的敌意，以使中美关系朝着有利于美国的方向发生转变。这是美国最主要的目标。1961年10月26日，国务院政策计划署起草的一份文件建议，美国应努力对中国出现的粮食短缺情况作出积极反应，为中美发展更为和谐的关系创造机会，减少两国敌意。[11](p.163)鲍尔斯提出，如果中国的粮食供应缩减到使北京政府必须进口粮食，而美国又可以提供大量粮食，中国也许在一定程度上会缓和它对美国的强烈敌视。[12](p.131)肯尼迪的顾问索伦森(Theodore C.Sorensen)也认为，肯尼迪“出售小麦给俄国所取得的成功，使他揣测向中国人赠送谷物或食品是否有可能改善关系。”肯尼迪表示，“如果这样做会减少他们的恶意，那么我赞成这样做。”[14](p.503)
第二，换取中国对外行动的克制。美国希望通过对华粮食销售政策的实施，使中国对外政策发生有利于美国的变化。1962年初，鲍尔斯向肯尼迪建议，美国应探讨“双边商业交易的可能性、第三方的出售或某种形式的世界粮食银行，使美国的资源能够对中国的发展产生建设性影响。”[12](pp.151-152)2月6日，鲍尔斯进一步提出，中国的粮食危机可能给美国提供了一个缓解“中国扩张政策危险”的机会。肯尼迪的反应是：“如果能够开辟某些可靠的交换意见的渠道”，而且“中国同意放弃它目前对邻国的军事和政治压力”，他就将考虑同意长期、低息赊销的方式，每年向中国出售1,000到1,200万吨小麦。[11](pp.153-134)4月4日，美国国务院关于对华粮食销售问题的政策文件明确指出，“如果中国政府能认识到其对外行为上的任何重大改变与持续获得非阵营国家粮食之间的联系，为减少中共进一步的对外干涉，自由世界就可能会作出一些利益上的牺牲。”[11](p.210)罗斯托也认为，美国应该“努力开拓与共产党中国进行交流的新渠道，并给它机会，以获得因它行为的调整而与美国改善关系所带来的好处，其中就可能包括粮食销售。”[16](p.247)
第三，分化中国领导层，促进其中“对美国少些敌意”的力量的发展。哈里曼直接点明了美国这一政策目标：“美国为改变两国水火不容的敌对关系而表现出要有所作为的诚意，可能会加强中国领导层内部赞成现在或将来这么做的成员力量。”[11](p.217)1962年5月美国国务院最终定稿的文件也反映出这一想法，“在中共领导人中间，一些人完全敌视美国，而另一些人则不那么敌对；一些人完全信奉对美国的强硬政策，而另一些人或许认为采取较为和缓的政策对中国有好处。在中国饥荒问题上，我们不采取行动将强化主张采取敌对路线的势力，而适当的行动也许能鼓励那些对美国较少敌意的力量。”[11](p.232)
第四，避免因对“中国的危机”无动于衷而留下“历史的恶名”，并因而杜绝中美关系未来发生实质性变化的可能性。哈里曼认为，“美国不能在自己的历史记录中留下拒绝向一个极需粮食的民族出售粮食的恶名，这个恶名很可能在今后困扰我们。”[11](p.216)1962年5月国务院的文件认为，“留下美国拥有大批的剩余粮食却对挨饿者无动于衷的历史恶名，这不符合美国的利益：这不是我们的传统态度，而且也可能在将来的对华关系中对我们造成不利。”[11](p.232)
肯尼迪政府在对华粮食援助和销售问题上的政治考虑和政策目标，显然已超出了粮食援助与销售问题本身，并使得这一本来已相当敏感的问题因担负了多方面的政策与战略层面的使命而变得更为复杂。很难设想，在全球冷战的基本格局以及中美全面敌对的局面并未发生变化的情况下，如此负重而行的美国对华粮食援助和销售政策，能够使得中美关系向着积极方向发生转变。
四、肯尼迪政府的政策行动
就政策的具体实施而言，肯尼迪政府在对华粮食援助和销售问题上主要通过总统记者招待会与中美华沙大使级会谈两个渠道，向中国传递愿意对华援助和销售粮食的信息。此外，肯尼迪政府还试图开拓秘密渠道，由第三国向中国转达美国的立场。
肯尼迪通过记者招待会的方式，表明美国在对华粮食销售和援助问题上的立场，但其态度前后有明显的变化。肯尼迪在1961年1月25日的记者招待会上表示，美国政府愿意考虑向“的确需要并希望得到美国粮食的地区”提供粮食，“如果人民的生活受到影响，而且希望得到粮食，我们就将仔细考虑。”但他同时又表示，“我们没有从中国共产党那里得到任何欢迎我们提供粮食的信息。”言下之意，只要中国主动提出要求，美国就愿意向中国提供粮食。肯尼迪还特别强调，美国的这一立场并非作秀，“如果美国愿意提供粮食的表示仅仅被视为一种政治宣传，那我就不会急于提供粮食了。”[13](p.13)
随着形势的发展，肯尼迪的立场开始有所变化，越来越强调中国方面并不希望得到美国的援助。在1962年5月23日的记者招待会上，肯尼迪说：“中共根本没有显示任何从美国获得粮食的兴趣和愿望，我们当然得知道中国是否需要粮食，以及粮食可能在什么条件下发放”。[15](pp.431-433)这样，除要求中国采取主动外，美国实际上还要求了解中国粮食短缺的状况以及如何使用粮食援助的计划，并进而由美国判断中国是否需要粮食，再决定美国是否向中国提供粮食。这些要求实际上已经干涉了中国的内政，当然是中国根本不可能接受的。1962年6月14日，肯尼迪再次提出，“我们没有看到他们希望得到美国粮食的任何表示，他们从来没有向我们提出这种要求。”他还进一步表明，美国在粮食问题上的政策是，“在得知中共提出得到粮食的要求前不采取任何行动，到时再单独考虑这个问题。现在看来，我们继续行动对我们也不会有多少成果。”[15](pp.487-488)
美国还利用中美华沙会谈这一渠道，传递美国愿意向中国提供粮食的信息。1961年2月19日，远东事务助理国务卿帕森斯(J.Graham Parsons)建议，在中美华沙会谈中试探中方对美国可能向其提供食品援助的反应。[11](p.9)3月4日，腊斯克指示比姆向王炳南说明：“如果王炳南方面真的需要粮食而且愿望强烈，美国愿意考虑满足其需求；要是人民的生活受到了影响，美国将从人道主义立场尽己所能地提供帮助。”[11](p.24)6月26日，腊斯克又指示比姆在会谈中说明，很多美国公民提出向中国大陆的个人邮寄食品包裹的申请，美国政府从人道主义立场考虑批准了这些申请，希望中国接受美国公民邮寄的包裹。[11](p.86)1962年5月，美国农业部的情报表明，几个月后中国将耗尽美国之外自由世界的余粮，美国指示接任比姆的谈判代表卡伯特(John M.Cabot)尽早转告王炳南：若中共提出获得美国粮食的建议，美国将准备重新考虑其现行政策。5月30日，国务院要求卡伯特以“正常的低调方式”提出一个新的商业议题。美国还一度计划把原定于7月12日的会谈提前到6月中旬，以尽早向中国提出上述建议。[11](pp.232-233)
美国还试图建立通过第三方的信息渠道，向中国转达美国在粮食销售问题上的立场。1961年11月，美国驻缅甸大使埃弗顿(Everton)转达缅甸总理吴努提出的“美国以三边方式通过缅甸向中国提供小麦”的建议，美国国务院认为，“这个建议肯定会给缅甸造成极为敏感的政治问题”，因而未立即采取行动。[11](p.173)但1962年2月6日，鲍尔斯向肯尼迪表示“要努力秘密摸清中共的态度”，并建议利用他的中东和亚洲之行，在仰光与吴努讨论这一问题。肯尼迪同意通过吴努向中国传递信息。然而，就在鲍尔斯准备去仰光的前一天，吴努政府被军事政变推翻，这一计划未能实施。[12](pp.153-154)
面对美国的一系列姿态性行动，中国方面反应冷淡。1961年6月29日，比姆在第105次中美会谈中提出了关于食品包裹的建议。王炳南回答说，虽然中国遭受了几年自然灾害的影响，但中国正通过自己的努力克服困难，包括从国外购买粮食，中国不需要其它方面的“援助”。[11](p.86)当美方“提出以优惠的条件卖给中国粮食以及给中国的穷人送救济包等”时，王炳南的看法是，肯尼迪是想通过“略施小恩小惠，就能诱逼我们在重大的台湾问题上让步”，觉得美国的做法“未免有点天真，甚至幼稚”。因此，王炳南“庄严地拒绝这项建议”。[17](pp.83-84)
肯尼迪政府在对华粮食援助和销售问题上采取了一系列姿态，向中国传递美国愿意向中国提供粮食的信息。但这些姿态更多是象征性的，而且又规定了向中国提供粮食的前提条件，而这些条件对中国来讲是不能接受的，这就使得美国向中国提供粮食的计划从一开始便大打折扣。同时，中国对美国的姿态自始至终反应冷淡。因此，肯尼迪政府对华粮食援助和销售政策最终只能是无果而终。
五、结语
在中美尖锐对抗的情况下，肯尼迪政府愿意对华援助和销售粮食的表示，是一种相当难得的主动姿态。美国在对华粮食援助和销售问题上的试探，最终未能推动中美关系的进一步发展。究其原因，在于当时对抗仍是中美关系的主旋律，肯尼迪政府在台湾问题、联合国代表权问题等关系到中国根本利益的重大问题上，仍然采取敌视中国的政策。中国坚持不解决台湾问题，就拒绝解决其他问题。在这种背景下，中国把美国的试探行动仅仅视为一种政治宣传，甚至把它看成美国企图诱使中国“上当”的小恩小惠。任何外交试探，能否推动外交关系的发展，不在于姿态和试探本身，而在于双方对发展关系的内在愿望。如果没有这种愿望或者愿望不够强烈，再好的试探也只能成为一种外交姿态。虽然中美双方都已经对当时的中美关系感到不满，但对改善和发展中美关系的愿望还远未达到足以摒弃前嫌的程度。由此决定，肯尼迪政府在对华粮食援助和销售问题上的试探，难以打开中美关系的大门，更难以改变中美对抗的总体格局。
肯尼迪政府在对华粮食援助和销售问题上行动有限，更未取得成果，但其中所包含的信息却值得注意：这表明美国对中国在全球冷战中的重要性开始有了新的认识，因而希望通过调整对华政策，以减少中美之间的敌意。在当时的历史条件下，美国的这种意愿及有限行动不可能导致中美关系的根本转变，但却反映出了美国对华政策上的某种潜在变化，并为适当条件下新的对华政策的产生留下了伏笔。从这一意义上来说，肯尼迪政府在对华粮食援助和销售问题上的姿态和试探行动，同尼克松时代中美关系的重大突破，有着不可忽视的内在联系。