县级基本公共服务供给与财政分权体制的关系研究——以江西省为例，本文主要内容关键词为：江西省论文,为例论文,县级论文,公共服务论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2015)07-0024-11 “固国之本在于惠民生”。随着经济实力的不断增强，社会对基本公共服务的需求也在快速增长，但是，基本公共服务的供给水平改善却相对滞后。一方面，城乡和区域之间的差距不断拉大；另一方面，对拉动经济增长有直接效应的基础建设类公共服务获得优先发展空间，义务教育、医疗卫生、养老保险等基本公共服务的提升空间被大大压缩。建设社会主义新农村、推进城乡均衡发展、全面建设小康社会等所有关乎社会发展的奋斗目标都对基本公共服务的供给提出了增长性和均衡化的迫切需求，而这种迫切的需求与其供给的严重滞后间的矛盾已经成为制约整个社会民生发展的主要矛盾。社会性基本公共服务供给的不足不同于市场机制在公共品供给上的失灵，它是与政府供给公共品的内在机制尤其是财政体制分不开的。 一、文献回顾 在公共财政理论中，以萨缪尔森、马斯格雷夫等为代表的经济学家通过对提高公共品供给效率、政府在公共品供给中的角色等问题的研究，逐步形成了以“用手投票”和“用脚投票”机制为前提条件的第一代财政分权理论。Samuelson(1954)运用一般均衡分析方法推导出公共品的最优配置条件。[1]Stigler(1957)从资源配置的公平性和有效性角度证明地方政府存在的必要性。[2]Musgrave(1959)从公共品种类及其受益范围的角度分析了设置各级政府的合理性与必要性。[3]Oates(1972)在假定不考虑规模经济和公共品的外溢性的基础上，分析了中央与地方在提供公共品方面的效率差异，他认为完全集权有利于解决财政资金稳定性和合理分配问题，完全分权能为国民提供符合其偏好的公共服务，而财政分权能够结合集权和完全分权的优点。[4]布坎南和塔洛克(2000)根据公共选择理论，提出官员也有自己的物质和政治利益，在缺乏权力约束机制的情况下，官员很可能为追求部门利益最大化而出现寻租行为。[5]Fisman和Gatti(2002)、Qian和Weignast(2005)将激励相容机制设计理论引入财政分权体制的研究，分析了中国特色的财政分权理论。[6-7]Keen和Marchand(1997)指出，在财政分权背景下，地方政府之间会产生税收竞争，最终会导致公共财政支出结构的系统性扭曲。[8]Braid(1998)研究认为，财政分权会促使不同级别的政府之间产生持续性的竞争，弱化地方政府供给公共服务的能力和积极性。[9]Weingast(1997)阐述了财政分权在改善公共服务供给水平上的作用路径，认为财权与事权相互匹配、问责机制健全是财政分权改善地方公共服务供给的重要保证。[10] 在国内研究中，乔宝云等(2005)选取中国1978-2004年的财政分权改革与义务教育案例，研究发现财政分权并没有增加义务教育的有效供给。[11]贾智莲和卢洪友(2010)采用动态因子分析法对2001-2006年中国31个省级地方政府的义务教育及民生类公共品和公共服务的有效供给水平进行了研究，发现财政分权并不能促进地方政府对义务教育及民生类公共服务的供给情况的改善。[12]肖建华(2011)实证发现，地区的经济社会发展水平、人口密度情况、行政管理体制安排会影响社会性基本公共服务的供给。[13]冯兴元(2011)认为中国特有的财政分权对经济和政治领域产生的政府竞争往往不具有显著的影响，要真正解决地方保护主义等竞争中产生的问题，除了要完善中央政府对地方政府的监管制度之外，还要引入“可诉”机制，也就是“激励相容机制”。[14]匡小平和卢小祁(2012)提出配合科学的政府政绩考核体系，将地方政府的基本公共服务供给能力和质量纳入政绩考核，综合关注地区社会发展质量、环境保护状况、基本公共服务供给质量以及社会稳定性等因素。[15] 财政分权赋予了地方一定的收入和支出自主权，它会提高地方政府致力于经济发展的积极性，但不一定会增加地方基本公共服务的供给。一方面，由于中国的户籍管理限制而导致人口流动性较低，“用脚投票”很难成立。另一方面，由于中央对地方的专项转移支付的存在，地方基本公共服务供给的低水平也不太可能走向极端和恶化。在目前财政分权体制下，中国县级单位的基本公共服务供给状况如何？本文选取了江西省近19年的省级统计数据和近7年的县级统计数据，实证分析了财政分权对社会性基本公共服务供给的影响，并在此基础上提出相应的政策建议。 二、模型设定、变量说明与数据 财政分权对于基本公共服务供给的影响，是在研究其与经济增长关系的过程中作为其负面影响出现的。与西方国家不同是，中国的财政分权并没有导致地方基本公共服务的有效供给。在中国地方基本公共服务供给过程中，县级政府是一个重要的供给单位，其所提供的教育、社会保障与就业、医疗卫生三项基本公共服务与居民生活高度相关。本文主要围绕财政分权体制与它们间的定量关系进行研究，即财政分权体制对基本公共服务供给的影响程度。 (一)模型设定 模型设定分两个部分：一是省级样本；二是县级样本。在省级样本中，采用的是江西省数据的时间序列模型，检验财政分权对社会性基本公共服务供给的影响程度，采用固定效应模型。计量模型设定为：
加入财政分权制度设计的影响和政府投资竞争的影响之后的计量模型为：
其中，
为被解释变量，表示江西省第t年的社会性基本公共服务供给水平，包括教育、社会保障、医疗卫生三项基本公共服务的供给情况，分别用
分别表示江西省第t年的财政收入和支出分权度，此为关键的解释变量，
为财政分权与政府投资竞争的交叉项。
表示财政分权对社会性基本公共服务供给的边际影响。
分别表示江西省第t年的人均GDP、城镇化率、人口密度，它们均为控制变量。
为误差项，
为截距项。其中，财政分权度用江西省人均财政支出占全国人均财政支出的比值计算得出，人均GDP用地区生产总值除以总人口得出，城镇化率用城镇人口除以总人口计算得出，政府投资竞争用外资实际利用率表示。 在县级样本中，采用的是面板分析方法，但在分析中所选择的样本都是特定的截面单位(省、县)，并不是对从一个总体中随机抽取的样本进行分析，因此，也选择固定效应模型。 县级面板数据的初步计量模型为：
加入财政分权制度设计的影响和政府投资竞争的影响之后的计量模型为：
其中，
为被解释变量，表示i县第t年的社会性基本公共服务供给水平，包括教育、社会保障、医疗卫生三项基本公共服务的供给情况，分别采用中小学师生比、社会保障参保率、每万人有医疗卫生技术人员数做指标，用
表示。
表示i县第t年的财政分权度，此为最关键的解释变量。
表示财政分权对社会性基本公共服务供给的边际影响。
分别表示i县第t年的人均GDP、城镇化率、政府投资竞争和人口密度，它们均为控制变量。
为截距项，
为误差项。 (二)变量说明 变量分为被解释变量、解释变量和控制变量三部分，对各种变量和选取该变量的理由说明如下。 1.被解释变量 在省级样本的检验中，用教育支出占财政支出的比重、社会保障与就业支出占财政支出的比重、医疗卫生支出占财政支出的比重来定义社会性基本公共服务的供给情况，分别用
来表示江西省教育、社会保障、医疗卫生三项基本公共服务在第t年的供给情况。 在县级样本的检验中，分别用中小学师生比、社会保障的参保率、每万人医疗技术人员数来定义社会性基本公共服务的供给情况，分别用
表示江西省i县在第t年的教育、社会保障和医疗卫生供给情况。 2.解释变量 在省级样本中，采用江西省的一般预算收入占财政总收入的比重表示财政收入分权，用FI表示；采用江西省的人均财政支出占当年全国人均财政支出的比重来表示财政支出分权度，用
表示；t表示第t年。在县级样本中，采用各县的人均财政支出占当年江西省人均财政支出的比重来表示财政分权度，用
表示，i表示第i个县，t表示第t年。 财政分权的内在收入激励制度会在一定程度上促进地方政府之间的投资竞争。因此，在县级样本中，本文采用地区外商投资利用额的人均值占全部样本县级地区外商投资利用额的人均值来表示县级地区之间政府投资竞争的相对程度，用COM表示，并加入财政分权与政府投资的交叉项
，预测其系数为负。 3.控制变量 借鉴国内学者的相关实证文献，本文考察了以下可能会影响社会性基本公共服务供给的因素。 经济发展水平(GDPPC)。经济发展水平会影响社会性基本公共服务的供给。本文取人均GDP表示经济发展水平，用GDPPC表示。为了分析经济发展与地方社会性基本公共服务供给是否存在倒U关系，这里加入人均GDP的平方项
，并预测GDPPC的系数为正，
的系数为负。 人口密度(PD)。人口密度也会影响社会性基本公共服务的供给。在县级样本的检验中，考虑到江西省各县级地区的人口密度不同，本文采用每平方公里的行政区域面积上的人口数目表示人口密度，用PD表示，预测其系数为负。 城镇化率(URB)。城镇化率是指地方总人口中城镇人口所占的比重。城镇化率越高，则对社会性基本公共服务供给质量的要求也就越高。城镇化率的高低还能从一定程度上反映地区的发展水平和居民文化素质水平，采用URB表示，预测其系数为正。 (三)数据来源 为了从总体上检验江西省基本公共服务供给与财政分权的相关关系，本文选取了1994-2012年江西省共19年的数据进行分析。之所以选择1994年以后的数据，是为了排除分税制制度过渡时期的影响，集中研究分税制以后财政分权与江西省社会性基本公共服务供给的关系。另外，本文选取了2006-2012年江西省81个县级地区二级分析初始样本，并对这81个样本进行初步筛选，剔除了2010年9月才被国务院批准为县级市的共青城市，最后剩余80个样本，得到12320个原始数据。数据来源于历年的《江西统计年鉴》以及各县级人民政府官方政务公开信息。 三、实证结果分析 根据设定的模型与选择的数据，分两步进行实证分析：一是省级时间序列实证分析；二是县级面板数据的实证检验与分析。 (一)省级时间序列实证检验与分析 1.变量的描述性统计 在省级时间序列的实证检验与分析中，主要表现为表1的变量描述性统计结果、表2的变量无交叉回归结果和表3的变量交叉回归结果。从表1来看，教育(EDU)的供给水平最高，差异较小；社会保障与就业(SEC)、医疗卫生(MED)次之，但社会保障与就业的差异较大，标准差为0.041。 2.多元回归分析(不包含交叉项) 从表2的结果看，当以教育公共品(EDU)供给为被解释变量时，变量在5%的显著性水平上通过检验，以财政收入分权度衡量的财政分权与教育公共品的供给负相关，以财政支出分权衡量的财政分权与教育供给正相关。另外，城镇化率(URB)与人口密度(PD)的回归系数都为正，意味着在城市文明程度较高、人口集中的地区，其教育供给水平越高。政府投资(COM)的回归系数为负，政府投资竞争程度的加剧会挤占教育支出的空间，导致教育供给水平的下降。在回归结果中，人均GDP(GDPPC)的回归系数为负，而人均GDP的二次方的回归系数为正。这意味着地区经济发展与教育公共品的供给可能存在非线性关系。 当以社会保障供给水平(SEC)为被解释变量时，仍然是财政收入分权度(FI)的回归系数为负，财政支出分权度(FD)的回归系数为正。这意味着财政收入权力的增大会抑制教育公共品的供给，而财政支出权力的增大会改善教育公共品的供给。这是因为财政收入权力会激发地方政府追求税收增长的积极性，选择收益本土化、投资回报快的项目，而忽视收益具有较强外溢性的教育公共品的供给。城镇化率(URB)和人口密度(PD)的回归系数都为负，意味着城镇化水平和人口密集度与社会保障水平负相关。这是因为随着城镇化率的提高，地区基础设施已经达到了一定的规模，相对于城镇化率和人口密集度较低的农村地区而言，对于社会保障的需求和供给成本都会低很多。
当被解释变量为医疗卫生供给水平(MED)时，财政收入分权(FI)的回归系数为负，财政支出分权(FD)的回归系数为正，人口密度(PD)的回归系数为正，这些都不难理解。因此，这里还需要解释的是以下两点：一是城镇化率(URB)的回归系数为正。这是因为与社会保障情况类似，在城镇化率较高的地方，医疗卫生基础条件相对较好。因此，对医疗服务的需求和供给成本都会相对低一些。二是人均GDP(GDPPC)的回归系数为正，而其二次方的回归系数为负。这意味着地区经济发展与医疗卫生支出之间存在库兹涅茨倒U型的关系，即在经济发展初期，医疗卫生支出会随经济发展而增加，但随后增速会放缓甚至下降。基于这种情况，政府应该在地区经济发展水平不高的阶段加大医疗卫生投入。 3.多元回归分析(包含交叉项) 在加入财政收入分权和财政支出分权的交叉项(
)，以及政府投资竞争与财政分权的交叉项(
)后，从表3可以看出，财政收入分权和财政支出分权对教育公共品的影响均为负，而交叉项的回归系数为正。与未加入交叉项之前的财政收入分权回归系数为负、财政支出分权回归系数为正的结果相比较，这说明对教育公共品供给产生负面抑制作用的不是财政支出分权，而是财政收入分权，是财政收入分权与财政支出分权的低比例匹配度导致财政支出分权也显示出负的回归系数。那么，为改善地方教育公共品供给水平，单靠赋予地方政府一定的财政收入权和支出权都不能得到很好的效果。实际上，教育是一种外部效应非常显著的基本公共品，教育支出的回报周期长，且具有很强的收益外溢性和收益不确定性。但是，无论如何，即使外溢性，教育投资所获收益大部分仍在本国范围内。因此，这种基础公共品中就更多地应该由中央政府承担支出责任。若坚持目前的教育财政体制，就必须规范和完善财政转移支付制度。
对于社会保障供给(SEC)和医疗卫生(MED)供给的回归结果显示，财政收入分权(FI)和财政支出分权(FD)对其影响均为正向，而用以衡量财政体制设计中收支匹配度的交叉项(FI×FD)却显示出负的回归系数。这意味着，增加财政收入权力和财政支出权力本身都有利于改善社会保障和医疗卫生的供给水平，但是，财政收支之间的匹配度会成为财政分权作用于社会保障和医疗卫生供给水平的一项重要干扰因素。这与江西省乃至全国出现的义务教育供给总量不足和区域差异显著的现状是相吻合的。目前地方政府收入大约占全国财政总收入的50%，而地方政府却达到全国财政支出的80%，这两者之间的巨大差距正是助长地方政府为税收增长而竞争、为经济增长而竞争、为竞争而牺牲基本公共服务的重要原因。 财政分权与政府投资的交叉项(COM×FD)的回归系数在这三组检验中普遍为负，对照前面财政分权(FD)的回归系数为正、政府投资(COM)的系数为负的情况，我们得知财政分权本身并不会抑制社会性基本公共服务的供给。但是，财政诱发的政府投资竞争，却会成为财政分权作用于社会性基本公共服务供给水平的抑制性因素。因此，从财政分权的角度考虑，要改善社会性基本公共服务的供给，无需压缩地方政府的支出或者收入权限，最应该做的是规范财政预算，通过预算编制和执行全过程监督地方财政资金的使用渠道和效果，从而避免为了短期经济而牺牲社会性基本公共服务换取政绩工程的现象。 (二)县级面板数据实证检验与分析 与省级时间序列分析步骤一样，在县级面板数据的分析过程中，我们也采用描述性统计、一般回归、加入交叉项的回归三步。不同的是在研究过程中，依据人均GDP水平对实证单位进行分组。 1.变量的描述性统计 县级数据来源于2006-2012年的《江西省统计年鉴》，总共选取81个县级单位。被解释变量为教育、社会保障、医疗卫生三种社会性基本公共服务的供给水平，分别用中小学师生比、社会保障参保率和每万人医疗卫生人员数三个标准来衡量，解释变量为财政收入分权和财政支出分权，控制变量为人均GDP及其平方项、人口密度、城镇化率、政府投资与财政分权的交叉项等。变量的描述性统计结果如表4所示。
2.多元回归分析 由表5可知，对于人均GDP大于15000元的地区，财政收入分权与教育供给和社会保障供给呈负相关关系，而与医疗卫生供给呈正相关关系。财政支出分权与教育、社会保障、医疗卫生供给均是正相关关系，这意味着在经济条件较好的地区，财政分权有利于地方政府改善社会性基本公共服务供给。同时，人口密度和城镇化水平都与教育、社会保障、医疗卫生供给呈正相关关系，这意味着继续推进城镇化建设，逐步实现城乡多元一体化，将有利于节省社会性基本公共服务的供给成本，促进社会性基本公共服务供给水平的改善。 表6反映的是第二组的检验结果，其与第一组的显著不同之处在于，人均GDP的回归系数为正，而其二次方项的回归系数为负。这说明，在这类地区存在着经济发展与社会性基本公共服务供给的库兹涅茨倒U曲线。也就是说，当经济发展到一定程度之前，社会性基本公共服务供给状况会随着经济增长而得到改善；而当经济发展到一定水平之后，社会性基本公共服务的供给反而会随地区经济增长而下降，造成地区间供给差距逐渐拉大的结果。因此，对于这部分中等经济条件的地区，政府应该重视这一时期经济发展与公共服务提升的双赢机会，适当增加社会性基本公共服务支出，改善辖区内的社会福利水平。 此外，本文还发现，财政收入分权与社会性基本公共服务的供给存在显著的负相关关系。因为在各地经济处于增长前期，会赋予地方更多的税收权，因而政府会相较于另外两种经济条件的地方政府更加热衷于经济建设。他们既想完成经济上的保增长任务，又想在自己的任期内做出辉煌政绩，表面是为地区的改头换面呕心沥血，实际上大多数的政绩工程还是为了官员能在政绩考核中通关晋升。因此，更多的财政收入自主权不能显著改善社会性基本公共服务的供给。换句话说，对于经济条件处于中等水平，且经济发展处于增长前期的地区，要改善地区社会福利水平，不需要下放更多的税收权利，只需要利用规范的转移支付制度来弥补地方政府在提供社会性基本公共服务上的不均衡。当然，其前提条件是，转移支付制度要足够透明、公平和高效。
表7报告的是第三组(人均GDP小于10000元)的回归结果。实证结果显示，财政支出分权并没有显示与医疗卫生和社会保障供给之间存在明显的促进或抑制作用，但是，财政收入分权会对医疗卫生和社会保障产生负面影响，主要是因为税收竞争。财政支出分权会对教育供给产生负面影响，因为经济落后地区的教育外溢性相对更大。因此，地方政府担心供给教育公共品的收益流向发达地区，从而减少教育的财政支出。 四、研究结论与政策建议 (一)研究结论 从分析来看，江西省社会性基本公共服务供给显著存在着数量不足、区域差异大、结构不均等诸多问题，但这不过是全国范围的一个缩影。从表面上看，江西省社会性基本公共服务供给不足和不均有很多方面的影响因素，如经济因素、财力因素、历史因素、社会文化因素等。但从根本上看，财政分权是最显著的抑制性体制因素。具体而言，对社会保障和医疗卫生供给的抑制性影响较大，而对教育供给的抑制性影响较小。财政支出分权在一系列干扰因素的作用下，就表现出其对社会性基本公共服务供给的抑制性作用。
(二)政策建议 1.转变政府职能，划清政府与市场的界限，明确地方政府支出责任。以教育为例，对于国家而言，教育的重要程度要远大于地方政府。那么，义务教育作为最关键的教育阶段，这部分支出自然应该由中央政府来承担，而地方政府主要应该在促进地区社会福利改善和人民生活水平提升方面进行努力。 2.改善地区税收分享办法，把企业所得税的征收形式改为省级和市级、县级按固定比例征收。国家应准确把握各地区的资源优势和弱势，及时对有需要的地方进行税收分成或共享调整、补偿。同时，规范财政转移支付制度，因地制宜地调整转移支付项目和资金，改变一直以来的“一刀切”做法。 3.淡化GDP考核在地方政府考核中的做法，建立公共服务绩效评价体系，将社会性基本公共服务供给绩效纳入政府政绩考核。同时，完善预算管理制度，深化政府信息公开制度改革，建立严格的制度约束和科学的民众反馈平台，让制度监督和舆论监督共同促进政府信息公开，从而保证财政支出的公开透明。 4.探索多元化供给思路，以提高县级基本公共服务的供给效率，降低供给成本，促进县级基本公共服务供给的专业化。在发挥财政“撬动杠杆”作用的同时，发挥市场和社会组织的信息优势、专业优势和创新优势，构建县级基本公共服务多元化供给的良好环境。
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县级基本公共服务供给与财政分权制度的关系研究&以江西省为例_财政支出论文
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