民国初年关于行政诉讼体制的争论，本文主要内容关键词为：民国初年论文,行政诉讼论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D915.4 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2007)04-0097-08
民国初年，围绕如何设立一个专门的机构来受理行政诉讼、处理官民纠纷，朝野曾经产生了激烈的争论。这场争论既是当时各种政治力量影响、较量的结果，又直接影响了体制设计和政权的建设。研究这场争论，对于我们了解和把握中国行政诉讼体制的产生、发展和中国法制近代化的曲折过程具有重要的意义。
一、缘起：民国“国民控告官署”第一案
民国肇始，万象更新。但是，一些晚清“新政”没有解决的问题仍需要民国政府来面对，关于实行宪政后行政诉讼的体制问题就是一例。
晚清“新政”时期草拟《行政裁判院官制草案》时，修律大臣即对行政裁判机关定性为司法机关还是行政机关、采“一元制”还是“二元制”等问题进行过考察和权衡。《行政裁判院官制草案》最终明确特设行政裁判院，独立于行政机关和司法审判机关。但政界和学界对于行政审判机关定位及其设立与否、如何设立意见并不一致。宣统二年(1910年)九月，章士钊撰写《吾国设立行政审判院在宪法上当作何意味乎？》一文，明确反对建立大陆法系“二元制”的行政审判机构模式，主张“一元制”，关于宪政时期行政审判体制的争论已经开始。及至民国元年(1912年)十月，发生了号称民国“国民控告官署”第一案的民国大学与工商总长刘揆一的诉讼案，将前两年已经兴起的争论再次点燃。
案情其实并不复杂。民国元年，袁世凯接受民国大学的呈请，同意将前清翰林院的房屋拨给大学使用。及至大学接收屋产时，发现其早已被工商部占用。双方交涉均不相让，大学遂将工商部告到京师地方审判厅，当时刘揆一是第一任工商部总长，因此成为被告。被告方提出，早在民国大学申请之前，国务院已经同意将该地产交工商部应用，因此，“此案原由行政处分而起，与私法上之契约关系绝对不同”，即使是工商部侵害了该大学的所有权，也应该属于行政处分问题，而不是司法纠纷。但当时究竟哪里可作为行政诉讼的机关，谁拥有行政裁判权，一时还不明确，地方审判厅“是否有权兼理行政上之诉讼，并无法律规定”①。这是引起纷争的关键。1911年12月2日，宋教仁在湖北主持制定《中华民国鄂州约法》时规定，人民对于行政官署所为违法损害权利之行为，得诉讼于行政审判院。其后的《中华民国浙江省约法》第8条规定：“人民对于官吏违法损害权利之行为有陈诉于行政审判院之权”②。1912年1月，宋教仁主持起草的《中华民国临时政府组织法草案》第14条规定：“人民得诉讼于司法，求其审判。其对于行政官署违法损害权利之行为，则诉讼于平政院”③。该草案曾提交参议院，但是参议院接受此草案之后，仍主张自行起草，并于同月31日议决，将草案退回临时政府④。因此，上述有关行政诉讼制度的法案，尚未真正确立和实施。
1912年3月11日公布的《中华民国临时约法》第10条规定：“人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈诉于平政院之权”；第49条规定：“法院依法律审判民事诉讼及刑事诉讼，但关于行政诉讼及其它特别诉讼，别以法律定之”。这是中华民国第一次在宪法性规范中确认行政诉讼制度，但临时政府成立之初忙于应付时局，既未颁布相关的《平政院组织法》、《行政诉讼法》，亦未建立相应的行政审判机构，因此行政诉讼制度确是“口惠而实不至”。所以才有刘揆一对京师地审厅对于该诉讼的管辖权产生了怀疑。
当时原告方的代理人是大名鼎鼎的京师法学会发起人、曾出任中华民国司法部次长的汪有龄。他主张京师地审厅是有管辖权的，因为“当此行政裁判所未立之先，人民据约法，当然有诉讼于法院受其判审之权，不然即人民无所控诉，岂非约法上所载之权利横被剥削？”⑤ 汪有龄的主张虽有道理，但这并不能作为出普通法院就拥有此类案件管辖权的理由。双方相持不下，刘揆一不以被告身份提交答辩状，代之以公函知照审判厅。一时，该案的审理成为学界和政界舆论的焦点。到底当时中国的行政诉讼要采取“一元制”还是“二元制”成为民初立法与司法的热点问题。
第二年，争论的声音还未平息，第一次国会选举已经完成，宪政共和的美好前景似乎“近在咫尺”。一批学者、政客热衷于要设计一部适应并能促进民国共和宪政的新宪法。所以，一时间突然出现了诸多宪法草案，既有官方的，也有民间的。不论这些草案出于什么目的，但是起草者在各自的宪草里，都充分表达了他们对于宪法问题的看法和主张，对司法体制问题的分歧和争论因此更加热烈了。
学者们观点叠出，主张纷呈，互不相让；加上政客们的斗力斗法，争权夺利，指鹿为马，又使得民国初年的这场争论更加复杂化。
二、三支力量争论三个问题
综观当时参与争论各方，主要为两种人，一批是学者，一批是政客。从政治派别上看，主要有三支力量，一支以梁启超、吴贯因等进步党人为代表，包括议员刘恩格、贾雍熙等，主张学习大陆法系的做法，在普通审判机构外设立单独的行政审判衙门——平政院，即所谓“二元制”，民初政府多受此种观点影响，宋教仁所起草的《中华民国鄂州约法》及《官制草案》、《中华民国临时政府组织法草案》等等宪法性规范，大都持这一主张；另一支以章士钊、王宠惠、伍朝枢、汪叔贤等为代表，主张在中国这样法制不健全、“司法独立信仰未坚、尚待培育的国家”，只有采纳英美法系的“一元制”，将行政诉讼交由普通法院受理，才能保证司法独立不被破坏；还有一派以康有为为代表，侧重保留传统整肃吏治的国粹——都察院，在采纳西方行政法制一些做法的基础上进行改良。
三支力量争论的具体内容主要体现在三个方面。
(一)法理上行政审判权的性质与归属
民国初立，“共和”观念已深入人心，“三权”分立与制衡的思想经过辛亥革命前新知识分子的广泛宣传已经广为人知。对于行政诉讼制度的建立，国人已无争议。但是，对于行政审判权属于行政权还是司法权的问题，当时却有诸多不同理解和看法。有人主张行政审判权属于行政权，因此行政审判机关属于行政机关；有人认为行政审判权属于司法权，因此，行政审判机关属于司法机关。
主张行政审判权属于行政权的多为实力派官员或者以他们为背景的学者，他们的理由有：行政诉讼亦隶属于法院，则行政官吏无行政处分之权，法院将会制行政官吏之肘⑥；如果行政处分亦归属法院裁擘，是欲使司法机关蹂躏行政⑦；行政法院虽有属于法院之列，然皆缘于历史上之习惯，自非他国所宜通行，若属于法院，是以司法干涉行政官吏、非媚于行政法规，且具有行政上之特别智识者，其判决难期允当，判决之结果必执行乃征有效，使受判决者之上级官厅不以法院之判决为然，则争执易起，法院裁判行政事件，设使少失平允，则洁身自爱者必至望而却步，在职者又以疑畏之心，幸求免过，全国政治必将沦于萎缩之地而不自知，我国司法尚在幼稚时代，一意扶持犹虞不及，设再益事务，被涉牵混，恐行政诉讼之效未收，而司法独立之实已失⑧；我国司法甫经萌芽，全国各级审判厅之成立不及半数，未立审判厅之处多，以司法事业委托地方行政官吏兼理者，若见诸实行，是同处一国之中，某处行政官吏兼理审判行政官吏，司法前途成何景象？况际此地方凋敝，民气嚣张之余，官吏之责任不发达，将日日为民刑诉讼被告之畏罪，补过之未暇，何能关心民瘼，尽力图治？相率视宦途为陷阱，惟有洁身引去而已，即是强使任聘，官吏威严一隳，孰肯俯首听命，屈就范围？祸本乱阶，莫此为甚⑨。
学者章渊若认为世界各国受理行政诉讼，从学理上看有四种模式：一是司法机关受理制，二是行政机关受理制，三是兼采行政机关独立行政裁判机关受理制，四是平政院受理制。在上述四种体制中，将行政审判权独立于行政权之外、采平政院受理制度最合乎分权原则。其理由有七：第一，适应政治演进之趋势。政治演进至现代，政府职务日繁，行政行为日多，故必有独立裁判行政诉讼之机关；第二，行政行为既多，则害及人民的机会亦必增加，其间关系更为密切，故有独立的平政院救济之；第三，历来皆以行政机关受理行政诉讼，故人民有受损害而不能得到彻底的解决。如果存在独立的平政院，就可以免除此种流弊；第四，司法行政内容不同，普通法官大都缺乏行政智识，故以普通法院受理行政诉讼，必有隔阂；第五，受理行政诉讼，既须明了行政内容，故必设立特别受理行政诉讼案件的机关；第六，行政诉讼如由司法机关受理，则会违背分权原则，行政权将受司法权的侵害；最后，如果行政机关受理行政诉讼案件，则难免官官相护之弊端，而行政专制，故亦会违背分权的原则。据此他认为，应该以独立的平政院受理行政诉讼案件最为适宜。民国既然已经提倡五权宪法理论，采取此种制度，理所当然⑩。所以，行政审判权当然是独立于行政权之外的。
由上言论可见，主张行政审判权归属行政权者，大都属于当时掌握行政大权的实力派，其动机昭然若揭。主张行政审判权应该独立与行政权的，主要是学者从学理和共和宗旨的角度发出的呼声。
(二)体制上行政审判机构采“一元制”或“二元制”
当时承认法院应当是行政诉讼案件的审判机关的人颇多，但是该法院如何设立——特别设置一个独立的行政审判机关还是直接将行政审判权归属于普通法院(当时是大理院及各级审判厅)，亦即采英美法系“一元制”还是大陆法系的“二元制”？意见不一，各执一词，争论尤烈。
主张行政审判采取“一元制”模式的代表人物是政界名流、著名法学家王宠惠博士。他提出，行政诉讼制度欲合乎民权之精神，必须采英美普通法系“一元制”。其主要理由是：
首先，从目前法律发展的趋势来看，行政法渐有确定之趋势，而浸失行政自由判断之本意，并终将与普通法合而为一，行政法院亦终将被废止；
其次，如果设立行政法院，则颇难决定行政法院和普通法院的管辖范围，故必须另外设立权限法院。由此将会增加国家财政开支；人民亦苦于提起行政诉讼的手续将会更加繁琐；
第三，由于行政法院与行政机关有着千丝万缕的关系，行政法院的审判将会有偏袒行政机关之虞。同时，行政法院对于权限争议的审判，亦往往被行政权所左右；
第四，普通法院无权审查行政机关的违法行为，且存在权限审判而将某些案件移交行政法院审判，将会导致人民对普通法院的轻视、怀疑与恐惧之心，殊非所以尊重司法之道；
第五，行政法院即表明官吏与人民在法律上不平等，国民难以与之对抗，而国民权利致有被蹂躏之虞；
第六，实行民权之国，其人民与官吏应该受同一法律之支配，而行政法就是使得官吏和人民在法律上不平等，因此行政法的存在，是严重违反宪法原则的。他最后得出结论.“实行民权之国.其人民与官吏于法律上为平等.即应受同一法律之支配.乃宪法上之一原则.而反乎此原则者.则应排斥之……故吾国不应采用行政法院。”(11) 据此，在他为民国草拟的宪法草案第七十六条、第七十九条分别规定：“中华民国之司法权，以法院行之”，“法院依法律之规定.受理诉讼案件及非诉讼案件。”
学者王侃叔、张东荪等亦多次著文参与此次争论，主张一元制，且洞察精深(12)。学者章行严不仅反对另设行政审判机关，甚至根本否认行政诉讼，认为无行政诉讼之必要。他在《民立报》上连续发《论行政裁判所之不当设》(13)、《临时约法于人民自由权》(14)、《论特设平政院与自由原理之不兼容》(15)、《覆汪君淑贤书》(16) 等文章，对英美等国的权利自由保障制度推崇不已，坚决反对设立平政院，认为“设一不见于美洲大陆之平政院，使行政权侵入立法权，则约法所予吾人之自由者，殆所谓猫口之鼠之自由”、“漫设一妨碍人民自由之平政院，使吾国将来之宪法必不得与英美比肩”、“法兰西之有此制乃君主淫威之遗蜕”、“设平政院于原理及国情当否既未深究，徒以日本之先例为遵”、“以行政官厅干涉裁判，是行政权侵入司法权”、“自有行政裁判制度，寻常法庭全然失其效力。不足为人民权利之保障，而私权之受害乃益甚”等等(17)。
可见，主张实行“一元制”，比较多的是从“民权平等”理念出发，认为中国本来就已经官民不平等，官员的法律特权远在平民之上，现在如果再独立出一个受理官民诉讼的机构，实际上就是赋于行政官员更多特权，平民的权利更加得不到保护，与“人人平等”的近代法律精神更加不符。
主张实行大陆法系“二元制”、特设平政院为行政诉讼审判机关的政治人物和学者也不乏其人，吴贯因(18)、梁启超(19)、有贺长雄(20) 等都是其中代表，并且其理由与主张将行政审判权归属于行政权论者颇多相似。不过，“二元制”论者的特点在于虽然主张行政法院归属于广义行政权，但是行政审判机关独立于普通行政机关，采特设制，不采附设制。也就是说，“二元制”论者主张采法国式行政诉讼体制，而法国式行政诉讼体制其后为德国、奥地利、日本等大陆法系国家所效仿(21)。
“二元制”论者的主要理由，以当时政府日籍顾问有贺长雄的观点最具代表。他在《共和宪法持久策》中论说道：“天坛决议案，不仅使大总统之行政权为国会所干涉，且使其受法院之制肘。夫各部行政事务，初亦犹民事刑事之须依据法律而行，然审判民事刑事适用之法律，与为各部行政事业施行之法律，其间大有差异。区别司法权与行政权，而使之各异其机关者，其故实由于此。……行政官于其规定之范围内，有自由裁量之权。自由裁量者，行政官审时势之所宜，考地方之情况，用适当之方法，便宜行事，以达法律之目的，而对于人民为行政处分之谓也。自由裁量为行政官不可少之职权。然因自由裁量之故，违背根本之法律，亦非法治国之所宜。故于司法审判以外，另设行政审判制度。凡人民因行政官自由裁量，害其依法律应有之权利者，使其有出诉而受审判之途。然此法院以外另置平政院之议所由起也。临时约法第四十九条载明行政诉讼以特别法规定，即是此意。而新宪法案第八十七条，则以行政诉讼与民事刑事相提并论，均为法院内之一部事业。”(22) 这里，有贺长雄主要表达了两个意思，第一，司法权与行政权两者性质不同，适用范围不同；第二，行政审判是对行政自由裁量的制约。因而，必须要有独立的审判机构。
民初极为活跃的法学家陶保霖亦主张“二元制”。在评论民初《天坛宪草》时，陶氏同样指出：“惟行政事件所适用为各种行政法规，与司法事件之适用刑法民法等者，确有不同，则司法与行政，以性质上言确不宜混同者一也；民刑诉讼之结果，为回复权利及适用制裁法，与行政诉讼之效力可以拘束行政官厅者不同，此以效力上言，不宜混同者二也。况行政诉讼之被告为行政官厅，若以民刑诉讼之程序行之，实有以司法侵入行政之嫌，为破坏三权分立之原则。且今日行政专横，凌轹司法之习未除，欲使人民受行政之损害者，转而求直于司法官之前，亦事实上有所不能。故宪法若能特设行政审判厅，其保护人民之功效，必较保护官吏之程度为多。今宪法委员会遽改约法之规定，不知其用意如何？而究未可谓适当也。若因减少机关节省国用起见，则亦当援合国会两院组织选举团以选举总统之例，认定为另一机关，虽同此自然人，而作用各别，决不可与司法机关相混。”(23)
可见，提出实行“二元制”，主要立足点在于强调行政裁判的特殊性，行政是一门专业性极强的活动，外人也是难以理解的，只有具备较深行政阅历的人才能对行政纠纷做出公平裁决。行政权与司法权之间的分立，不能只注意司法独立于行政，同样，行政也需要独立于司法。立宪国最重要的权力就是国家的行政权，只有保证行政权独立，才能保证国家权力的实施。在民国初年法制尚不健全的情况下，如果让普通法院受理行政诉讼，会形成对行政方面的巨大压力，不但会直接影响司法独立，还影响了行政效率。设立平政院作为缓冲，正好减轻了法院的所承受的外部压力，反而有助于推进司法独立。
(三)传统都察院去抑或留
与行政诉讼体制的争论联系在一起，一个辛亥前夕在清王朝内部争论的问题又重被提起，即，传统都察院的去留。
都察院是清王朝的最高检察机关，为“三法司”之一，专司国家风纪、政事得失、职官邪正等等。其官员主要职能是查核百官、参维纲纪，并参与朝廷议事。晚清时期产生这一争论的原因还是作为预备立宪举措之一，要设立行政裁判所。设立行政诉讼机构保证对行政机关和百官进行监督制约，与传统都察院的职能有共同之处。所以，辛亥前夕，围绕行政裁判所的设立和行政诉讼体制的争论，首先从都察院的去留开始。
关于都察院的去留，众说不同，大致有四种主张：一种认为立宪国没有这样的机构，应该立即废除；第二种认为都察院与行政裁判院的职能有重合之处，考虑到都察院有言事之责，将都察院改为议院之一部(24)；三是从保存国粹的角度出发，认为它是中国特有的美制，应该保留，考虑到都察院与行政裁判院的职能相似，主张保留都察院而不设专门的行政裁判院。“纠弹不法，下通民隐，剔弊锄奸.宜仍归都察院，则行政裁判院可无庸设”(25)；四是都察院与行政裁判院的职能有同有不同，在厘清权限的基础上保留都察院且设立行政裁判院。奕励在官制奏折中即认为行政裁判院“纠正官权之过失”，拟应设立无疑，而“都察院原掌纠劾官邪，条陈利弊，关系至重，惟原缺职掌与新拟部院官制参差重复者，当略加厘正，以归划一”(26)。革命党人宋教仁也参与了这个问题的争论，他于宣统三年清亡前夕就撰文主张将都察院改为“惩戒裁判所”，理由是都察院职掌与立宪国的议会和法院有冲突之处，但从行政法上监督官吏与政府，是立宪决不可少之意，“吾国固有之都察院既有此等事项之职掌，则正宜辨其性质，别其系统，去其不合立宪原则者，而取其有立法精义者，厘正保存之”(27)。
关于都察院的争论还没有结束，革命党人的枪声已起，清朝统治迅速崩溃。虽然民国不再有作为君主耳目的都察院这样的机构存在，但如何监察百官、整肃吏治与行政诉讼之间的复杂关系依旧存在，使争论围绕行政诉讼的体制继续展开。
及至1913年，民国第一次国会选举结束，康有为再次提出了都察院的问题。他作为在野人士为新共和国草拟了一部宪法，在第七十四条规定：“设立都察院以司行政之讼治，凡人民受官吏之违法抑害，与吏互讼者，别以法律定之(大理既存，古名则之，义名曰士，或曰士察院，或曰廷尉院。士与廷，此院皆含审判行政者矣)。”接着解释了这样做的理由：首先征之中国传统，认为吾国自秦汉两千年来，“行政之讼与民间之讼，事义迥分”，现在也要和普通审判机关分开，设立独立的行政审判衙门；他接着分析了西方各国行政审判的得失，并参照中国现状，指出普通司法与行政司法宜分职的五个理由；最后还强调了保存国粹的极端重要性。在此基础上，他得出结论：“吾国既以司法为独立之院，则行政裁判所与大理寺合为三法司，若英俗然，保其国粹，义之宜也。”(28) 再次捍卫了都察院的地位与职能。
三、争论的意义及影响
作为各种力量争论的结果，民国初年的立法(包括已经公布的立法草案)中，对行政诉讼审判机关的定性出现不同情形，大都属“二元制”，但亦有采“一元制”。采“二元制”的法律规范有：1911年12月2日的《中华民国鄂州约法及官制草案》第十四条；1911年12月29日的《中华民国浙江省约法》第八条；1912年1月27日的《中华民国临时政府组织法(草案)》第十四条、第五十二条；1914年3月31日的《平政院编制令》；1914年5月1日的《中华民国约法》第八条；1914年5月17日的《行政诉讼条例》和《诉愿条例》；1914年7月20日的《行政诉讼法》和《诉愿法》，等等。
这些立法，除《中华民国鄂州约法》和《中华民国浙江省约法》规定人民对于行政官署所为违法损害权利之行为，得诉讼于行政审判院之外，其它立法都明确规定行政审判机关为平政院。而且，从《法院编制法》的规定来看，普通法院最高的审判机关为大理院，之下为各级地方审判厅；大理院内置刑事科、民事科，分民事庭、刑事庭，皆无行政审判之规定。据此，可以认为《中华民国鄂州约法》和《中华民国浙江省约法》所规定的“行政审判院”应为普通法院之外的、特设的、独立的行政审判机关，因此亦属“二元制”。
立法上采“一元制”的法律规范是《天坛宪草》。《天坛宪草》第八十六条规定，以普通法院兼理行政诉讼，明显采取英美法系的“一元制”。但是，最终并未获实现(29)。
尽管以上法律规范系采“二元制”且平政院不属普通法院已确无疑义，但是，仍然难以确定平政院是属于行政权之特设机关还是司法权之特设机关，民国政府对于行政诉讼的体制最后究竟是采取行政机关附属制还是普通法院附属制，还是一个说不清道不明的“问题”(30)。但是，从《平政院编制令》第一条的规定来看，平政院直隶于大总统，而与司法官署并立，故可断定平政院属于行政权特设机关，系行政机关附属制。
行政诉讼的理论基础是权力的分立，这其中涉及行政和司法两权的交叉融合。正因为如此，晚清和民国初期，由于新知识分子对权力分立的不同理解和不同的价值判断，对行政诉讼的归属的理解就产生了差距，正如前文所述的那样，主张“一元制”者更多的是将行政诉讼归入司法权范畴，而主张“二元制”者则更多地是将它划入了行政权范围。这是这场争论发生的最直接的原因。
必须指出的是，民国初期，对行政诉讼审判究竟采用何种体制的争论和立法结果，既是学理争论和辩异的结果，又是各种政治势力角逐的必然产物。在当时立法者主要参照的西方列强内部，对于行政诉讼体制的规定做法也不相同。以法、德等欧陆国家为代表，主要采取的是“分离主义”，即于普通法院以外，另设行政法院受理行政诉讼，这就是前文所谓的“二元制”；以英、美为代表的普通法系国家实行的是“合并主义”，即将行政诉讼交由普通法院受理，即为“一元制”。民国初年在政坛上活跃的新知识分子，既有从德、日等留学归来者，又有自英美学成归来者，对所留学国家体制的推崇与效仿，既有源于所学知识和情感的原因，又有代表着该国政治利益的原因。因模仿对象之间的重大差别，导致此时关于如何建设行政裁判机关的问题引起了长时期的争议，甚至变成了政治力量之间的较量。这种争议和较量，直接影响了民国初年行政诉讼改革的推进。
当然，从根本上说，民国之后，政坛各种力量交汇，社会动乱不堪、军阀之间纷争不断，共和与宪政只是他们争权夺利的招牌，“三权”分立与制衡也是徒具形式，军阀和行政官吏完全主导政治形势，立法权与司法权几乎是他们玩弄权术瓜分利益的筹码。以司法权制衡行政权，本来就是一个海市蜃楼般的梦想，“民国有势无法，少有凭籍者，断非平政院所能裁判。其无势力者，先自默尔，与人无竟，更不劳裁判”(31)。因此，尽管当时如同移植大陆法系其它法律一样仿效了日本、德国、法国、奥地利的行政诉讼审判体制，但是，平政院最后归属于行政权的特设机关，实际上是政治态势发展、政治力量较量的一种必然。
应该说，如何设立一个专门的审判机关来受理行政诉讼、处理官民纠纷，需要根据本国的政治、经济、历史文化传统等多种因素来综合考虑，很难找到一种可靠的评判标准。但民国初年的这些争论仍然具有其自身的意义。它不但表明了人们对行政诉讼问题的关注，而且通过争论使人们对这个问题的认识和理解更加深入，新思想新理念的传播更具影响力；通过争论，使立法者在以后修改时能够考虑到各种因素和力量的制衡，使制度的设计更加成熟；行政诉讼作为一种新制度进入中国毕竟时间较短，很多人对此还不熟悉甚至完全陌生，通过争论也会起到促进行政诉讼法律意识在中国传播的作用。它让更多的人认识到，国家应该在法律上为人民行使行政诉讼权利提供组织保障与具体的程序保障，对中国社会权利与法制意识的培养与发育，有着更加直观与直接的作用。
注释：
①⑤参见朱新谟《论民国大学控工商总长之判决案》，载吴相湘主编《民国经世文编》(第二册)，台湾文星出版社1962年版，第479-480页。
②《民立报》，第438号，1911年12月29日，第1页。
③《民立报》，第467号，新纪元(1912年)1月27日。
④谢振民：《中华民国立法史》(上册)，中国政法大学出版社2000年版，第304页。
⑥《大总统为宪法草案致各督》，载《民国经世文编·法律》，经世文社编1960年版，第1720页。
⑦《河南张都督对于宪法意见之陈述》，载《民国经世文编·法律》，第1728页。
⑧《湖北都督、饶民政长、汉口杜镇守使、荆门丁镇守使对于宪法之陈述》，载《民国经世文编·法律》，第1730页以下。
⑨《河南各司使李兆珍等对于宪法意见之陈述》，载《民国经世文编·法律》，第1728页。
⑩章渊若：《近代公法学之改造》，载《东方杂志》第二十七卷，第十五号。
(11)王宠惠：《中华民国宪法刍议·宪法要义》，载《民国经世文编·法律》，第1551-1556页。
(12)张东荪：《论普通裁判与行政裁判制度》，载《庸言》第一卷第十五号；《行政裁判论》，载《庸言》第一卷第二十三号。
(13)《民立报》，第486号，1912年2月22日，第2页。
(14)《民立报》，第505号，1912年3月12日，第2页。
(15)《民立报》，第511号，1912年3月18日，第2页。
(16)《民立报》，第514号，1912年3月21日，第2页。
(17)何勤华、李秀清：《从平政院到行政法院》，载何勤华、李秀清《外国法与中国法——20世纪中国移植外国法反思》，中国政法大学出版社2003年版，第118页。
(18)吴贯因：《宪法问题之商榷》，载《民国经世文编·法律》，第1216页以下；及其所著《拟中华民国宪法草案》，同上，第1525页。
(19)梁启超：《进步党拟中华民国宪法草案》，载《民国经世文编·法律》，第1383页。
(20)[日]有贺长雄：《论宪法草案之误点》，载《民国经世文编·法律》，第1356页以下。
(21)当时日本依明治宪法第六十一条，采二元制，司法机关之外设行政裁判所，但其属性归于广义行政权。奥地利则规定行政法院管辖一般行政诉讼案件，帝国法院则管辖有争议之事件。德国以行政机关为第一、二审，终审则由独立之行政法院执掌。参见张东荪《论普通裁判制度与行政裁判制度》，载《庸言》，第一卷第十五号，第14页以下。
(22)[日]有贺长雄：《共和宪法持久策》，载《民国经世文编·法律》，第1677页以下。
(23)陶保霖：《评宪法起草委员会议决各项》，载《法政杂志》第3卷第5号，1913年11月。
(24)早在清政府宣布预备立宪之前，考察宪政五大臣之一的戴鸿慈认为鉴于都察院之职责与行政裁判院在整饰吏治方而有重复之处，建议将都察院改为作为议院预备之集议院，建立独立于行政与司法的行政裁判院。见《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》，载《清末筹备立宪档案史料》上册，第374页。
(25)《御史李芾棠等奏官制不宜多所更张折》，载《清末筹备立宪档案史料》上册，第470页。
(26)《庆亲土奕劻等奏厘定中央各衙门官制缮单进呈折附清单二》，《清末筹备立宪档案史料》上册，第470页。
(27)宋教仁：《论都察院宜改为惩戒裁判所》，《宋教仁集》，中华书局1981年版，第280—284页。
(28)康有为：《拟中华民国宪法草案》，《民国经世文编(法律)》，沈云龙：《近代中国史料丛刊》.第50辑。台北：文海出版社1966年版，第1478—1483页。
(29)当时参议院起草委员蒋举清提出了“不取行政裁判制之理由”，有一部分议员例如贾庸熙、林长民、骆继汉、刘恩格、黄云鹏、范熙壬等提出了不同的看法，但是多数议员例如王少鏊、秦广礼、陈家鼎、何雯等持赞同意见，表决的结果是赞同者居多数，参见吴宗慈《中华民国宪法史前编》，北京东方时报馆1924年初版，第76页、第145页。
(30)据台湾学者蔡志方推测，《中华民国临时约法》系宋教仁所起草，而宋氏曾留学日本，精通日文，并翻译过日本明治宪法，故可推知其行政诉讼的概念来自日本，进而认定《中华民国临时约法》第十条所规定的平政院亦袭日本制度，而日本行政诉讼机关为行政裁判所，隶属于日皇，故可推断平政院属于行政权之特设机关。但作者强调“此毕竟属情况证据而已”，因此，不可由此必然推断平政院属行政权特设机关。参见蔡志方《我国第一个行政诉讼审判机关——平政院》，载台湾《宪政时代》第10卷1期。
(31)章伯锋、荣孟源：《近代稗海》(第八辑)，四川人民出版社1987年版，第39页。
标签：法律论文; 都察院论文; 司法行政论文; 二元经济论文; 日本宪法论文; 宪法修改论文; 行政体制论文; 行政诉讼法论文; 民立报论文; 普通法论文;