俄罗斯联邦制的变革与面临的挑战，本文主要内容关键词为：联邦制论文,俄罗斯论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
俄罗斯联邦由89个主体组成，其中包括21个共和国、1个自治州、10个自治专区、6个边疆区、49个州、2个直辖市。鉴于苏联解体的历史教训和俄联邦面临解体的现实威胁，独立后的俄罗斯先有叶利钦政权对维系达80多年联邦制的某些修补和完善，继之又有普京总统的强化革新。应当说，这些举措有助于巩固俄联邦制、维护国家的统一。然而，俄罗斯要真正建设好符合本国国情、具有自己特色、运作有效的联邦制，尚面临艰巨的挑战。
一、叶利钦政权修补联邦制的措施
俄罗斯联邦制实际上是苏维埃联邦制的翻版。苏维埃联邦制的所有弊端几乎也都集中在俄联邦制上。因此，苏联解体后，苏维埃联邦制的种种矛盾一下子集中到了俄联邦身上。在俄罗斯独立后的最初几年，特别是1991年叶利钦总统对巴什基尔等民族主体许下的“能消化多少主权就拿走多少主权”的诺言后，在全国各地刮起了一股“主权风”、“独立风”，爆发了一场深刻的民族危机，几乎使俄联邦重蹈苏联解体的覆辙。正是在俄联邦面临解体的严峻形势下，叶利钦政权才把修补完善联邦制提上了议事日程。其主要做法是：
（一）用宪法和法律载明联邦和主体的关系。苏联成立的条约和颁布的三部宪法都明文规定，各加盟共和国享有主权国家地位，可以自由退出联盟，这为后来民族分裂主义者争主权、闹独立提供了法律依据。苏联的解体使俄罗斯领导人认识到必须从宪法和法律上限制民族分裂主义者。1993年12月全民公决通过的宪法明确规定了国家的完整性、领土的统一性以及联邦中央的全权地位。其中规定：“俄罗斯联邦的联邦体制建立在俄罗斯联邦国家完整、国家权力体系一致”的基础上；俄联邦总统和政府根据宪法“保障在俄罗斯联邦全境实现联邦国家权力的全权”。宪法不仅完全取消了过去苏联宪法中规定的关于各民族共和国拥有的退出联邦的自决权，而且还删去了制宪会议通过的宪法草案中关于“共和国是俄罗斯联邦版图内的主权国家”的提法。这意味着俄联邦各主体被剥夺了退出联邦的宪法权利。针对联邦主体中普遍刮起的“主权风”和“制宪风”，俄联邦宪法明确规定，“俄罗斯联邦在其全部领土上享有主权”；“俄罗斯联邦宪法和法律在俄罗斯联邦的全部领土上具有至高无上的地位”。（注：俄《俄罗斯报》1993年11月10日。）在1996年6月叶利钦总统签署的《俄罗斯联邦国家民族政策构想》中只字未提民族自决权和联邦主体的主权问题。这表明，俄已从立法上取消了民族的自决权和联邦主体的主权，从而在法律上消除了民族分裂主义势力分裂国家的口实。
（二）明确划分联邦和主体之间的权力。给地方更多的独立自主权，使联邦制较为名实相符。俄宪法把国家权力分为中央权力、中央—地方共管权力以及地方权力。俄宪法第73条规定；“在俄罗斯联邦管辖范围之外和俄罗斯联邦对其与俄联邦各主体共同管辖的对象所拥有的权力之外的所有国家权力由俄联邦各主体行使。”（注：《俄罗斯报》1993年11月10日。）
与此同时，俄中央还加大了地方自治的力度。1995年2月17日，俄中央召开全俄地方自治问题会议；9月1日公布《俄联邦组织地方自治的普遍原则》；11月4日成立地方自治机构“俄罗斯地方权力机关联盟”。当时俄舆论就此指出，现在俄联邦权力机构只设到州中心一级，州以下实行地方自治，改变了过去从上到下中央一统到底的局面；与过去相比，地方拥有的权力（主要是对地方事务的支配权）“大大拓宽了”。在维护国家统一的前提下，加强地方自治，扩大其自主权，已成为俄联邦政府处理中央和地方关系的一个基本原则。
（三）把联邦制建立在宪法—条约的基础上。为了调解联邦中央与某些主体之间的特殊矛盾，避免冲突，俄联邦中央采取了灵活政策，先后同鞑靼斯坦、巴什科尔特斯坦（即巴什基尔、萨哈（即雅库特）、卡巴尔达—巴尔卡尔、北奥塞梯、车臣等40多个联邦主体签订了双边条约。例如，俄联邦中央与巴什科尔特斯坦签订的《巴什科尔特斯坦对联邦条约的附件》称，巴什科尔特斯坦与俄联邦的关系“建立在条约的基础上”；在所有制和对外经济联系、税收、预算政策、立法及诉讼体制等“关键问题”上，巴什科尔特斯坦要求获得“特殊的法律地位”。这表明，俄联邦中央与主体相互关系基础发生了变化，不是以宪法中规定的强硬的中央政权为基础，而是以联邦和主体相互考虑对方利益的条约为基础。俄当时的舆论认为，这是解决联邦制问题的一个突破，也是对宪法确立的联邦制内容的一项重大改革，这有助于维护联邦的稳定和国家完整。叶利钦总统曾公开表示，要运用这种模式解决联邦中央同其它主体之间的双边问题，把“宪法联邦”变为“条约联邦”。
（四）把联邦制建立在民族因素和地方因素同等的基础上。从苏联解体以及原苏联（包括俄联邦）境内发生的激烈的族际冲突来看，列宁和布尔什维克党当初以民族为主体建立的联邦制，并未达到解决民族问题的预期目的。俄联邦和苏维埃联邦虽然在构成上不尽相同，但仍过分强调民族因素，其民族共和国享有比州、边疆区等联邦主体更多的特殊权利。其消极后果是：民族主体自高自大，离心倾向滋长；不同的民族自治实体之间互相攀比；自治实体和非自治实体之间因地位不平等而产生矛盾。
有鉴于此，1993年俄罗斯宪法通过后建立的伯罗斯联邦体制就不再以民族因素为基础。宪法巩固了实际存在的多样化的联邦主体，它包括：民族区域实体（民族共和国、自治州、自治专区）、行政区域实体（边疆区、州、中央直辖市）。宪法还规定全俄89个行政区域和民族自治实体都是联邦主体；各主体在联邦关系上的权利、地位平等；民族共和国除可制定本共和国宪法外，不再享有比州、边疆区等主体更多的权力。1996年出台的《俄罗斯联邦民族政策构想》指出，“俄联邦的独特性在于民族因素和地区因素相结合”，即不主张共和国“省份化，”或者州、边疆区“共和国化”。（注：俄《独立报》1993年11月10日。）
二、普京总统加强联邦制的举措
应当承认，叶利钦执政时期采取的一些变革联邦制的措施是比较符合俄当时国情的。普京在2000年的国情咨文中也指出，俄联邦中央当时采取的某些政策在一定程度上有利于缓和联邦中央和各主体之间的矛盾，遏制了民族分离主义的发展，达到了维护国家统一的“主要目的”。但这些变革仍带有修补性质，未能解决一些根本性问题。特别是联邦中央和主体签署双边条约的做法不仅未能加强联邦制，反而损害了联邦制的建设。1998年1月19日俄议会上院主席斯特罗耶夫倡议召开并主持的全俄第一次有关联邦制问题的科学实践会议认为，中央和地方建立双边条约关系的做法是“荒谬的”。会议的主题报告指出，“条约过程正导致用受制于现有政治利益的原则取代无条件执行法律的准则”，按此实践下去，联邦制有可能走向“极端形式”。（注：俄《独立报》1998年1月20日。）“2000年7月8日，普京任总统后发表的第一个国情咨文指出：“俄罗斯的联邦关系不健全也不发达”；俄“还不是完全彻底的联邦制国家”，而是“管理分散的国家”；现在不仅是联邦主体向中央索要权限，“地方自治机构也开始为自己要权限”，“各级权力机构都染上了这种毛病”；全国各地建立了许多不受中央权力约束的“权力孤岛”，“车臣是没有解决好联邦问题的极端例子”，其起因是“缺少国家的统一”。（注：俄新社2000年7月8日电。）普京执政后，在加强国家体制即改革联邦制上的主要举措是：
（一）建立联邦区和任命总统驻联邦区代表。2000年5月13日，普京签署命令将俄联邦划分为7大联邦区：中央区、西北区、北高加索区、伏尔加河沿岸区、乌拉尔区、西伯利亚区、远东区。每个联邦区下辖若干联邦主体。联邦区总统全权代表由总统任命，直接对总统负责，其主要职责是：在联邦区内组织实施总统确定的内外政策的基本方针；监督联邦宪法和联邦最高权力机关的决议的执行情况；确保总统干部政策的落实；定期向总统报告联邦区内国家安全问题、社会经济和政治局势等情况。
（二）改革联邦委员会（议会上院）的组成原则。过去联邦委员会的成员基本上是由联邦主体的行政长官和议长兼任，他们具有制定法律和执行法律的双重职能。普京认为，这种做法违背了“分权原则”。因此他提出的改革措施规定：新的联邦委员会是常设立法机构，由联邦主体合派两名代表组成，其分别产生于各主体的立法和执行权力机构；地方议会派出的上院代表由地方议会选举产生；地方执行权力机构派出的上院代表由地方行政首脑提名，并需得到地方议会2/3议员的支持。联邦主体的行政长官和议长不再兼任联邦委员会议员。在改革联邦委员会的同时，还成立了总统下属的国务委员会，以便吸收“地方参与起草最重要的全国性决议”，并且也弥补了地方当权派的“损失”。
普京采取的建立联邦区和派驻总统全权代表的做法，有利于形成从中央到地方逐级制约的垂直领导体系，加强总统在地方的纵向机构，实现自上而下的权力机关的统—，提高政权效率；同时确保执行和立法机构各司其职，从而有利于巩固国家体制和保障联邦方针政策的执行；由于总统全权代表管辖地区领导人，地区领导人又处于随时可能被总统罢免的状态，因而地区领导人权倾势重的官位膨胀将受到遏制。
（三）整顿联邦宪法秩序和纪律。叶利钦时期大多数共和国制定的宪法和州制定的法规都不符合俄联邦宪法和法律，地方通过的法律文件有1/5违背国家基本法。针对俄国内目无法纪的现象，普京指出，国家不仅是“用边界划分出来的地理概念的领土”，而”首先是法律，是宪法秩序和纪律”；如果宪法秩序和法律软弱，“国家也就软弱，或根本就不存在”。为此，他多次强调要实行“法律专政”，并责令司法部在建立全国“统一的法律空间”方面采取“更坚决的行动。普京于2000年8月1日签署的《关于联邦主体国家权力机关组织的普遍原则》规定，俄联邦中央权力机构和总统有权整顿国家的法律秩序。今后，联邦主体领导人和立法机构如果违反联邦宪法和法律，总统有权解除其职务和解散地方立法机构。同年8月5日，普京签署的俄联邦地方自治法规定，地方自治立法机构制定的法规和条例如违背联邦主体法规和联邦法律，其立法机构应予解散；联邦主体行政首脑有权解除所属市政机关领导人的职务，但只有联邦总统有权解除联邦主体首府及其它行政中心领导人的职务。此外，俄联邦宪法法院还专门作出了有关审查阿迪盖、巴什科尔特斯坦、科米、北奥塞梯、印古什、鞑靼斯坦等6个共和国的宪法和法规的决定，限期他们修改自己的宪法和法规，使之与俄联邦宪法和法律相一致。
（四）重拳打击车臣等民族分裂主义势力。叶利钦执政期间，地方分裂主义势力利用中央的地位虚弱乘势坐大，争主权、闹独立、搞分离，同时违宪、违法现象空前蔓延，造成了“灾难性后果”，特别是车臣非法武装分裂野心恶性膨胀，不断制造武装冲突和恐怖活动，严重威胁俄联邦的统一和领土完整。普京就任总统后在其发表的告公民书中宣布，同分裂主义“被迫妥协”的时候已经过去，并对车臣非法武装采取了一系列严打措施。俄联邦军队在车臣全境摧毁了非法武装有组织的反抗，并在车臣加紧建立和加强各级权力机构，着手恢复经济建设，在总体上控制了车臣局势，维护了俄联邦领土的完整统一。
三、俄罗斯联邦制面临的挑战
普京于今年4月3日对俄议会发表的第二个国情咨文指出，去年在加强国家体制方面所采取的措施完成了“建立纵向权力机构、维护法制纪律和有效的司法制度”、“巩固了国家”的“战略任务”；俄罗斯“国体四分五裂时期已经过去”，“国家非一体化趋势已被制止”。普京在咨文中特别提到去年俄联邦的宪法秩序和纪律得到明显加强，说联邦主体通过的3500多项不符合俄联邦宪法和法律的法规已有4/5“修改符合了”。（注：俄新社2000年4月3日电。）从总体看，俄联邦民族分裂和地方分离倾向已基本被遏制，联邦制作为俄罗斯的基本国体将存在下去，不会受到根本动摇。
但同时也应看到，由于历史遗留问题以及改革引发的矛盾，俄联邦制内部还有许多关系需要理顺，许多问题尚待解决。目前，俄联邦制面临的主要问题是：
（一）普京加强国家体制的某些改革仍受到一些地方强硬派的抵制。尽管在普京“软专制”的环境下，大多数主体领导人“平静地”接受了他的改革方案，但仍有少数实力较强的地方当权派对普京的改革软磨硬抗，继续以同中央签订的双边条约和本主体的宪法和法规作武器，同中央讨价还价。鞑靼斯坦总统沙伊米耶夫声称：“削弱州长的权力，就是削弱俄罗斯”，“一个软弱的地区不会产生强大的俄罗斯”。（注：俄塔社2000年11月20日电。）此外，某些联邦主体领导人继续执行其与联邦宪法和法律相悖的法律和法规。俄现任国防部长、前安全会议秘书伊万诺夫称：俄面临的国内威胁主要是对宪法制度的威胁，联邦主体制定的与联邦宪法和法律相抵触的地方法规以及某些地方行政长官各行其是。（注：俄塔社2000年11月2日电。）
（二）车臣等联邦主体的民族分裂主义势力对联邦制的巩固仍是一大隐患。俄舆论称，民族分裂倾向仍将是俄在21世纪面临的严重威胁之一。在车臣和达吉斯坦“军事威胁的实际危险依然存在，而且有可能进一步加剧”。（注：俄《红星报》2000年9月29日。）另据俄军方估计，目前在北高加索地区仍约有5000多名武装分子，在车臣还有100余名野战指挥员逍遥法外。（注：中国《环球时报》2001年3月20日。）目前，俄当局既不可能用武力彻底扫清车臣非法武装，也很难找到“政治解决”车臣问题的办法。车臣问题仍将是困扰俄当局、影响联邦制巩固的一个难题。
（三）联邦主体之间仍存在某些事实上的不平等。俄前副总理波尔托拉宁在一次访谈中说，俄所有民族共和国的产值只占俄国内总产值的12%，其余都是州和边疆区提供的，然而，它们却没有共和国所享有的权利和优惠，这不是货真价实的联邦。为此，他主张成立与其它共和国平起平坐的、成为俄联邦“核心”的“俄罗斯共和国”，以解决地位不平等问题。目前，在俄罗斯持这种观点的大有人在。
目前，俄国内问题堆积如山，普京需要时间进行全面整治，他采取的加强联邦制的某些措施带有应急性质，是出于加强国家权力和巩固自己统治地位的需要。随着国内秩序逐步好转，各项改革全面开展，普京政权还会出台新的改革联邦制的措施，像联邦和主体签订双边条约这类有损于联邦制的做法不排除有被终止的可能。今后联邦制改革的总趋势将可能是：在加强中央权力的基础上，适度地增加地方的独立自主权。这也是出于搞活地方，增强俄罗斯实力的需要。加强中央集权是俄几百年来的传统，叶利钦培育的10年“民主”是难以彻底战胜几百年来形成的专制统治的影响的。况且，普京推行的“软专制”已得到俄大多数国民的认可。但是，普京也不会逆历史潮流而动，搞全面的专制独裁，把俄罗斯变为单一制的国家。去年底，普京对俄记者说：“我们在逐渐摒弃非中央集权的做法，但我们无论如何不能回到苏联那样的过度中央集权化的时代。否则，我们就要犯另一方面的错误了。”（注：俄《红星报》2001年1月6日。）
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