智库对我国政府公共决策的影响力研究——以社科院系统为例，本文主要内容关键词为：社科院论文,为例论文,影响力论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 智库的涵义
智库（Think Tank），又称思想库、智囊机构、思想工厂、领袖外脑，是由专家学者组成的多学科的政策研究和咨询机构。它以公共政策为研究对象，其研究范围涉及社会、经济、科技、军事、外交等多个方面，并以此为基础，为决策者决策提供最佳理论、战略、方法、思想等，是政策制定过程中的一个重要参与者。兰德公司的创始人弗兰克·科尔博莫对智库做了形象的说明：“智库就是一个思想工厂，一个没有学生的大学，一个有着明确目标和坚定追求，同时却无拘无束、异想天开的头脑风暴中心，一个敢于超越一切现有智慧、勇于挑战和蔑视现有权威的“战略思想中心。”
各国学者对智库有着不同的定义。加拿大智库研究专家唐纳德·E·埃布尔森提出：智库一般都是专注于公共政策研究的非营利性、无党派组织[1]。詹姆士这样定义智库：智库是从事于力图影响公共政策的多学科研究的独立组织[2]。薛澜、朱旭峰提出，思想库是一种相对稳定且独立运作的政策研究和咨询机构[3]。王莉丽认为，思想库是以政策研究为己任，以影响公共政策和舆论为目的的研究机构[4]。虽然专家学者对于智库的定义有着不同的见解，但是对于智库服务于公共政策的性质却表示认同。在美国，有一种流行的说法，即思想库的研究成果决定着美国人从摇篮到坟墓的一生。思想库成为现代公共决策一个不可或缺的组成部分，思想库的成熟程度成为衡量一个国家公共决策水平高低的重要尺度[5]。
在智库的演进历史中，美国1907年成立的罗素·塞奇基金会、英国1884年成立的费边社和德国1908年成立的汉堡经济研究所分别被认定是这三个国家最早成立的智库[6]。20世纪70年代之后，世界各国智库发展如雨后春笋，不但发达国家智库发展迅速，发展中国家的智库也有了长足的进步。2010年发布的《全球智库调查报告》显示，截至2010年，全球共有超过6480个智库。欧美国家智库数量占全球智库的57%，是全球智库的主体部分。这些智库在推进全球化、推进世界范围内的市场化、增强民众和政府的环保意识、促进各国公民社会建设等方面发挥着越来越重要的作用。美国的布鲁金斯学会、英国伦敦的查塔姆社和德国柏林的透明国际分别成为当下所在国家排名第一的智库[7]。智库在全球的分布情况如图1所示。
2 中美智库对政府公共决策的影响分析
2.1 美国智库对美国公共决策的影响力
智库彰显了一个国家或区域的“软实力”，对本国的内政和外交政策都有重要的影响。从国家长期的战略规划，到国内外矛盾的解决预案，智库都作为重要的谋划者参与其中。因此，智库的水平对于政府公共决策的科学性、公正性和准确性有着至关重要的作用。
美国共有1777个智库，主要分为政策制定型智库、政党代言型智库、影子型智库、学者型智库四类。这些智库对美国重大政策的决断起着非常重要的影响。一般而言，美国在进行重大政策决断时，首先由相关智库提出建议，之后进行媒体讨论、国会听证，最后政府采纳。美国主要的智库及其预算如表1所示。
华盛顿的布鲁金斯学会，拥有各个学科的专职研究人员400多人，2009年运营资金6070万美元。每当布鲁金斯学会举办报告会，美国国会和国防部的官员必会不邀自来。兰德公司的洛杉矶总部，每天有500多名博士和他们的1000多名助手在忙碌。他们的分工非常细，专业化程度相当高，每个人只负责一个小的领域的专门研究，且是各自研究领域的专家和权威。专业化仅仅是一个方面，更重要的是他们在美国政治生活中所扮演的角色，兰德公司的一份报告可能改变军方的行动。这些民间思想库在美国已经成为政府之外影响政策走向的重要力量。可以说思想库的研究成果影响着美国人生活的方方面面。
美国智库是一种学术性民间研究机构，其特点是独立性和非营利性。美国智库的独立性主要是指其目标是基于自身的研究和分析，以第三方的身份对政府政策进行评判，检讨政策的失误和失败，为政府决策提供客观的参考，使决策的制定更加完善，而不是为政府的政策提供直接依据。虽然20世纪70年代以后，美国智库与政府的关系越来越密切，但是总体来说智库还是一个独立的主体。美国智库的非营利性是其组织特点，其经费主要来源于社会捐赠、政府委托研究的合同收入、书籍出版物和学术会议所获得的经营收入。作为美国重要智库——布鲁金斯学会的营业收入中约45%来自公司和个人捐赠，是其最主要的资金来源。其次是基金会捐赠（29%），而政府资助只占4%[8]。由于其非营利性质，智库可以免交所得税和财产税。不仅如此，捐赠者，包括企业和个人，也可以从应纳税额中扣除捐赠部分。与高校研究机构不同，美国智库并不是从纯学术或理论的角度对政府的公共政策进行解读和分析，而是以学术研究为基础，对实践进行全面、深入的解剖，同时提出解决问题的原则、思路和具体对策。
2.2 中国智库及对政府公共决策的影响
智库是国家软实力中的硬实力，是体现一个国家、地区软实力的重要标志，代表着一个国家的智商。因此，不仅西方发达国家重视智库的发展，一些发展中国家也意识到智库在政策制定中的重要作用，越来越重视本国智库的建设。虽然由于社会制度、意识形态的差异，不同国家在智库建设方式、发展路径等方面并不完全相同。但是智库作为国家战略、政府政策的主要思想来源的角色定位却是共同的。在现代国家中，智库的作用越来越大，甚至被称为继新闻、立法、政府之后的“第四部门”。
我国智库在改革开放后得到迅速发展。但是与西方智库独立性的非营利组织性质不同，我国把智库定位于为党委、政府服务的智力机构。因此，为政府公共决策的制定和执行提供支撑是我国智库的重要功能之一。但是，目前我国不少智库仍处于参政议政的边缘地带，其作用发挥尚待增进，发展空间尚待拓展。
在中国，智库的数量约为2500家，超过了美国的1800家[9]。2010年发布的《全球智库评析报告》认可了其中的428家，位居亚洲第一。但是评价一个国家的智库发展水平从来不是靠数量。虽然我国的智库数量超过了美国，但是中国智库属于民间性质的不足5%，而美国的智库却有近25%被认为是独立或自立的。以下节选部分中国智库，如表2所示。
由表2可见，中国的智库大部分是官方或者具有半官方背景，民间智库组织寥寥无几。中国的官方智库规模庞大，并且高度参与到中国政府的政策制定过程当中。
很显然，中国具有官方背景的智库，其思想和观点受到过多的行政干扰，相应的研究成果也就失去了客观性、独立性、创新性和公正性，很难保证智库所提出的政策观点的正确性、合理性和科学性，不仅削弱了自身的影响力，虚化了政策研究组织，还浪费了国家大量的资源，甚至造成决策的失误。
2.3 作为智库的重要组成部分，社科院系统对政府公共决策影响的现状及存在的问题
2.3.1 社科院系统作为智库的角色定位
中国社会科学院及各地方社会科学院，是我国哲学社会科学研究的学术机构和综合研究中心，承担着国家及地方经济与社会发展中许多重要理论问题和实际问题的研究任务。作为我国智库的重要组成部分，社科院深入研究经济社会发展中的重大问题，为中央及地方政府的科学决策提供理论支撑。不同层级的社科院，其角色定位也有所区别。成立于1977年的中国社会科学院，是国家级哲学社会科学专门研究机构，每年都推出一大批应用对策研究成果，为党和国家科学决策服务。地方社科院主要定位于“围绕本地区经济社会发展的实际开展应用对策研究，有条件的可开展有地方特色和区域优势的基础理论研究。”
社科院系统与高校和政府研究机构等其他智库的角色定位有一定的区别，在发展战略上实行错位发展。社科院既要区别于高校和政府研究部门，又要能发挥自己具有优势的特殊职能。概括来讲，高校的优势在于基础理论研究和学科体系建设，培养人才是其主要任务；政府研究机构的特点是短平快，它们处在工作一线，需要处理大量应急性事务，需要马上实现领导的意图。社科院的优势在于其拥有专业的、稳定的专家团队，能够通过长期、持续地对国际的、历史的、地区之间的比较研究，对经济社会发展中的突出问题、重大难题进行前瞻性思考，可以在理论和实践结合的基础上，为政府战略性发展提供有分量、有见解的政策性建议和解决问题的思路。例如，湖北社科院最直接的使命和职责就是主动为各级党委政府决策服务，为湖北经济社会发展服务。它以中长期研究为主，兼顾短期研究，建立理论基础——实证研究——理论概括的研究模式，既考虑政府决策的需要，又具理论价值。
近年来，社科院系统在政府决策的制定及执行中发挥着越来越重要的作用，特别是社科院的文献信息部门，对政府科学决策起了重要的支撑作用。例如中国社科院办有专门向中央部委报送对策性研究成果和重要信息的《中国社会科学院要报》。近些年，中国社科院每年上报的各类信息稿件数百篇，其中许多建议和信息受到中央及有关部门的重视。湖北省社科院办有《要文摘报》，通过该报向省委省政府建言献策，为当地公共政策决策提供了重要支撑。再如，广州市社科院建立了自己的数据库，内容涵盖广州自新中国成立以来各学科方方面面的资料，对当地政府政策决策的制定及执行产生了重要影响，提供了重要支撑。
2.3.2 作为政府公共决策的智库，社科院系统存在的主要问题
近年来，我国的智库建设取得了显著成绩，数量不断增加，规模日益扩大，在政府公共决策咨询领域的影响力与日俱增。尤其是社科院系统，对国家及地方政府公共决策产生了越来越重要的影响。但是作为我国智库的重要组成部分，社科院存在着不容忽视的问题，限制了其政府公共决策作用的发挥。
（1）社科院图书馆数字化建设滞后，信息资源整合程度不高。科学决策是建立在大量的信息分析基础之上的，而获取信息的主要载体是文献信息和数据信息。社科院图书馆作为专业的信息服务机构，其职能是社会科学研究服务，为管理和决策提供理论支持，为经济建设提供信息支持，发挥着为各级领导提供决策咨询服务的重要作用。近几年，随着网络化的发展，各省市社科院图书馆普遍认识到图书馆数字化建设的重要性，意识到信息资源整合是数字化发展的关键。随着国家对哲学社会科学研究事业的重视和经费投入的增加，各院图书馆的信息化建设发展迅速，基础设施明显改观，基本能够适应现代化图书馆发展的需要。
但是总体来讲，目前全国社科院系统尚未形成统一的管理协调机制，社科院图书馆分别隶属于各省、市社科院，资料共享、信息互通机制不完善，在一定程度上制约了社科院作为智库对政策的影响力。为解决该问题，中国社科院文献信息中心虽然做了大量的基础工作，但由于双方不是隶属关系，加之没有制定一套完善的、严格的制度来贯彻执行，因此，地方社科院真正能够融入中国社科院文献信息中心系统的并不多。此外，虽然大部分图书馆已经意识到数字化建设的重要性，也在积极推进本馆的信息化建设。但是由于各图书馆只是根据自身的科研和学科建设来推进信息化，缺乏对整个社科院图书馆系统的整体需求和未来发展的思考，使得各馆之间信息化、数字化建设存在较大差异，尤其应用系统种类繁多，数据标准不统一、不规范。这些现象导致了各数据库之间兼容性、开放性较差，难以真正实现资源共建共享。
（2）经费投入不足。近年来，随着经济发展以及各地财政收入的增长，地方政府对当地社科院的投入不断加大，但是相对于地方社科院发展来说，投入依然不足，一些必要的社会调查无法正常进行，直接影响到社会科学的深入研究和研究成果的质量。究其原因，一是地方社科院转向应用对策研究后的学科调整以及科研方式的转变提高了研究成本，加大了地方社科院办院经费的不足；二是与“思想库”、“智囊团”的要求相比，现有投入只能保证运转和日常科研活动的开展，难以支撑学科建设、队伍建设、网络与数据库等基础设施建设。
（3）科研管理体制存在弊端。合理、科学的科研管理体制是更好地为政府公共决策服务的重要基础。在大力推动科研转型的今天，各地方社科院科研管理体制规范性意识越来越强，积极探索科研规律，广泛探索科研管理体制改革，注重积累科研工作中比较成熟的政策措施，并通过建立文件、制定管理办法等形式加以规范，保障了各项科研活动有章可循。同时不断完善成果考核评价机制，建立和完善科学、有效、合理的科研激励机制和成果考核评价体系，调动了科研人员开展应用对策的积极性、主动性和创造性。但是当前社科院的科研管理体制仍存在一些不足之处，主要体现在应用对策研究成果的评估存在不确定性。一般而言，应用对策研究成果的评价标准是进入党委政府决策。但是在实际操作中，进入决策标准却很难得到科学有效的衡量。标准的不确定加大了评价应用对策研究成果的难度，使得评价过程中存在不同程度的主观性、随意性。
3 提高社科院系统对我国公共决策影响力的措施建议
如何促进社科院系统作为智库的发展，提高其对公共政策的影响力，笔者认为应当从以下三个方面着手。
3.1 建立完善的数据库，利用图书馆的信息优势，为政府公共决策提供重要支撑
一是加快图书馆数字化建设，加大社科院图书馆数字信息资源整合力度。信息资源是信息时代一种特殊资源，而共享性是其最大的特点。因此，必须加快图书馆的数字化建设，利用信息技术，使各院图书馆实现资源共享，最大限度地发挥社科院图书馆信息资源的保障作用。数字化图书馆具有信息资源数字化、信息组织非线性化、结构复杂化、信息传递网络化、服务方式多样化等特点。建设数字化图书馆，首先要强化组织协调机制，设置管理协调机构。以实现资源共享为目标，由协调机构根据各院图书馆信息网络建设的实际情况，加强对整个社科院系统数字化建设的统一规划和指导，制定规范、统一的数据库建设标准，有计划、分步骤逐步实现资源的整合。
二是建立特色馆藏，注重专题数据库建设。特色馆藏具有其他馆藏不可比拟的优势，也是地方社科院图书馆数字化建设的关键。特色馆藏的数字化建设，可以显著提高特色馆藏的服务水平，为科研人员提供全方位、深层次的信息服务，提高科研工作的效率，对促进特色学科发展及对本地科学化决策发挥重要的支撑作用。因此，各院图书馆要根据自身优势、专业特点，加快特色馆藏建设，尽快建成有特色的专业性和实用性数据库，加快信息化、数字化进程。为此，各院图书馆在本院图书馆数字化建设时，要始终坚持标准化、规范化、网络化原则，严格执行各种著录规则，加快跨库检索与资源互链的实现。
3.2 创新科研管理体制，提高研究质量
首先要创新课题研究方式，提升课题研究水平。地方社科院的科研成果不仅是对现行政策的阐释，更要成为地方社会经济发展方针、政策制定的理论依据和基础。因此，地方社科院应以政策研究为指导方向，关注本地区社会经济发展的热点、难点，及时立项，快速反应，集中优势科研力量进行研究，注重时效性，争取在较短时间内形成较高水平的研究成果，为地方决策提供理论依据和战略思路。其次要创新学术活动成果推广转化机制。社科院的科研成果只有应用于实践，才能体现科研成果价值，实现对地方政府决策的影响力。为此，要不断完善科研活动与党委政府的联络沟通机制。通过多渠道、多形式，把有较强应用价值和现实意义的科研成果及时上报给领导决策层，为地方党委政府科学决策提供基础，促进科研成果向实践转化，以更好地服务社会、满足需求。
3.3 营造良好环境，吸引、留住、发展人才，培养优秀科研团队
科研团队建设是智库充分发挥作用的关键。建设一流的科研团队，离不开一流的人才资源。为此，社科院系统要努力营造吸引人才、培养人才的良好环境，培养一支富于创新意识和创新能力的优秀科研团队。建立高层次人才引进机制和多平台共享人才机制，汇集各方面人才，充分挖掘和吸引社科优秀人才资源。努力创造优秀人才脱颖而出的环境，发挥专家的传帮带作用和学术影响力，快速提升青年科研人员的素质，使其尽快成长。要加大科研骨干的培养力度，积极鼓励青年科研人员参与申报国家和省部级课题，发现并培养优秀的学科带头人，为新型智库建设提供坚实的人才储备。