如何推进中国对非多边外交，本文主要内容关键词为：中国论文,外交论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
21世纪对非洲和中国而言都是实现变革与发展的战略机遇期。非洲国家正致力于推动地区一体化进程，希望以集体力量实现非洲大陆的和平、稳定与发展。中国则在加速推进社会主义现代化进程以实现国家的和平发展，实现中华民族的伟大复兴。近年来中国开始有意识地深化对地区和国际多边事务的建设性参与，展示自身负责任的大国形象。这要求中国在对非外交战略上作出相应的深度调整，以反映中国崛起的利益诉求及其世界抱负，以及适应非洲大陆政治经济形势的变迁和非洲国家的利益需求。中非合作论坛连续三次成功召开以及中国同非盟关系的不断发展，就是近年来中国对非外交变革的重要表现。
一、中国对非多边外交命题的提出
作为世界上最大的发展中国家，中国历来十分重视发展与非洲国家的关系。历史上，中国主要以双边外交形式建立、维系和巩固中非友谊，这在相当程度上维护了中国的自身利益和发展中国家的共同权益。今天，在中非关系仍处于良性发展状态下，中国还要特别提出发展对非多边外交，其原因是多方面的。
首先，非洲大陆的政治经济形势变化对中国对非外交提出了新挑战和更高要求。在非洲国家取得民族解放和独立后，非洲大陆最为重大的历史变迁当是非洲一体化进程的深入发展，以及以非盟为首的地区和次地区组织权能的日益扩大。非洲地区整合力度的加强，特别是非洲国家在重大国际问题上以联合姿态出现，大大提高了其在国际事务中的地位和影响力，也增加了它们与相关国家谈判的能力。非洲政治领域的积极变化客观上有助于中国协调与非洲国家的政治立场，因为在诸如倡导建立国际政治经济新秩序、反对霸权主义和强权政治、呼吁发达国家减免或重新安排重债穷国的债务等问题上，中国与非洲国家的整体立场是基本一致的。通过这种对发展中世界特别是非洲国家的关注和支持，中国能够更多地赢得非洲国家及国家集团的信赖，巩固与非洲国家的传统友谊。然而，非洲国家联合姿态的加强又使中非关系面临众多新变数：一是随着非洲一体化的深入发展以及非洲政治经济形势的好转，西方发达国家开始更多地关注非洲国家的发展变化，在一些问题上试图更多地迎合它们的需要，其主要方式之一便是通过争取非盟及其他区域组织的支持与认同来影响非洲国家的外交立场，以达到“重返非洲”的目的；二是非洲国家在实践中逐步认识到，以集团形式参与国际多边谈判往往具有单个国家无法比拟的优势，因此多边外交越来越受到非洲国家的青睐，它们日益重视通过集团形式参与国际事务；三是当前非洲集体自力更生的目标主要是实现非洲大陆的和平与发展，这使非洲国家及国家集团在发展与外部世界关系时，更多地从现实利益而非纯粹的政治原则出发。其结果是，西方发达国家在非洲的影响力得到了一定程度的回升，这对中国在21世纪巩固和强化中非传统友谊提出了挑战。
例如，近年来非盟积极推动联合国安理会改革进程，并提出非洲拥有两个具有否决权的常任理事国席位和五个非常任理事国席位的方案。日本、德国和美国等国家竞相拉拢非盟，试图通过经济援助或加大对非洲安全形势的关注力度来获取非洲国家的相应外交支持。特别是，日本显著加大了对非洲的重视程度和对非盟在处理地区事务方面的支持，相继组织了三次“东京非洲发展会议”。这显示出日本利用多边场合主导非洲发展事务、扩大对非政治影响力的强烈政治意愿。中国作为联合国安理会常任理事国和负责任大国，支持对联合国进行必要、合理的改革，以增强联合国的效率、权威和代表性；同时作为最大的发展中国家，中国支持联合国增加拥有最多发展中国家的非洲大陆的代表权，支持非洲为提高其国际地位、改善自身发展环境的努力。中国理解并尊重非盟在联合国改革问题上的立场，但同时也认为联合国安理会改革必须顾全世界人民的共同利益，反对对改革人为设定时限，希望非盟与世界更多国家协商，取得更多国家的支持。非盟的意见和决议多半是非洲国家讨价还价和相互妥协的结果，因此其具体主张可能难以同中国的立场完全吻合，而西方国家又趁机拉拢非洲国家，致使中国更难在某些重大问题上与非洲国家协调立场。在此背景下，中国要维持和强化中非友好关系，就应当提出新的外交思路。
第二，中国国家发展战略和外交议程发生的历史性变化，为中国变革对非外交提供了必要的理念和实践准备。中国正在致力于实现和平发展的目标，综合国力得到了提升。与此同时，中国开始有意识地通过多边外交途径参与地区和国际事务，塑造自身负责任的国家形象。在国际层面，中国更积极更负责地参与联合国安理会工作和联合国改革进程，成功加入了WTO并开始发挥重要作用，已经尝试与西方八国集团的接触与合作。在地区层面，中国积极参与亚太经合组织的一体化进程，努力推动中国—东盟自由贸易区的建立和发展，持续促进上海合作组织的深化进程，并成功发展了与欧盟的全面战略伙伴关系。多边主义逐步成为中国战略界和外交界的重要价值取向，多边外交实践已经成为中国处理与外部世界关系的重要途径和手段。
第三，中国对非多边外交仍存在着需要解决的结构性缺陷。近年来，中国开始加强对非洲一体化进程的重视程度，日益把非洲大陆作为一个整体而不是53个分离的主权国家看待。一是中国和非洲国家开创了中非合作论坛这一新的合作模式。从2000年10月至今，中非合作论坛已成功召开了三次部长级会议，双方就如何推动建立公正合理的国际政治经济新秩序以维护发展中国家的共同利益，以及进一步加强中非经贸、文化和教育合作等问题展开实质性的对话与磋商。中非合作论坛是中国与非洲国家间创设的第一个政府间多边磋商与集体对话机制，它标志着中国已成功将多边外交引入对非工作。二是中国逐步把非盟等一体化组织当作重要的外交工作对象，不仅注重在国际场合加强同非盟的协调，而且在非洲经济一体化和地区集体安全治理上予以适当的支持。然而，当前中国对非多边外交的发展还处于起步阶段，存在着两大突出的结构性缺陷：一是在中国整体多边外交格局中，相较中国在国际多边舞台的活动以及同亚太和欧洲等地区的多边交往而言，对非多边外交的发展处于滞后状态。比如，中非合作论坛主要是部长级会晤机制，直到2006年11月，才第一次上升为元首会晤，而中国与亚太和欧洲的多边合作早已上升到元首级会晤，且中国同亚太国家的多边合作一开始便是以更为实质的地区一体化形式出现的；二是在过去较长时期的中非交往过程中，多边外交只是作为双边外交的补充与配合，它的历史作用未能得到充分发挥，地位和价值相对被轻视。所以，如何在当前对非多边外交初步发展基础上，及时拟定中国对非多边外交的基本框架，推动中国与非洲国家多边往来的全面开展，是当前中国外交面临的一个重要课题。
二、中国对非多边外交的应有战略思维
开展多边外交不仅仅是引入一种新的外交手段或外交方式，更多的是有关多边主义的理念改变和思维转型。对非多边外交的开展，首先而且最为重要的是在理念层面上建构起应有的战略思维。
一是中国应进一步明确非洲在自己外交战略中的定位。外交是内政的延伸。在建设中国特色的社会主义进程中，中国取得的一条根本经验就是外交战略的确立与实施要始终着眼于、服务于国家利益，着眼于维护世界和平与促进共同发展。近年来，根据国际形势变化和国家利益的需要，中国确立了“大国是关键，周边是首要，发展中国家是基础”的战略布局思想，清楚地阐述了中国外交战略的总体定位。大国、周边、发展中国家是中国外交战略的三个重要组成部分，它们相互依存、缺一不可。虽然积极发展同西方大国和周边国家的关系有助于维护中国和平稳定的发展环境，获得经济发展所需的技术和资金，迅速提升中国的国际地位和改善中国的国家形象，但中国与包括非洲国家在内的发展中国家的关系也非常重要，对非外交作为中国外交全局中的基础部分，其分量和作用不应被轻视。尽管就综合实力与战略地位而言，非洲不仅在世界上，而且在发展中国家中均处于薄弱地位，但在国际事务中，非洲国家作为发展中世界的重要组成部分，是中国政治上的同盟军与战略依托，是中国外交政策的基础和立足点。特别是在当前，随着国家实力的增强和国际影响力的不断增大，中国日益从地区大国走向世界大国，这引起了部分周边国家和西方大国的不安和恐惧，产生了中国崛起与现存国际秩序间难以解决的结构性矛盾。这种背景下，中国要实现自身的战略目标，除努力经营周边睦邻关系外，还要积极加强和拓展与非洲国家的关系，利用其整体力量制衡少数国家对中国的阻遏，改变和优化中国在国际社会的处境。不仅如此，随着中国外向型经济的进一步发展及对原材料特别是能源需求的日益增长，中国必须实现销售市场和原材料进口的多元化战略格局，而非洲拥有日益扩大的购买力和丰富的原材料资源，它必将成为中国的重要经贸伙伴，这也是中国开展对非多边外交的认识基础。
二是中国要深化对非多边外交重要性的认识。多边外交的开展往往着眼于一种更长远、更有深度的国家间合作，它要求一个国家克制甚至放弃某些领域内单边或短期利益的考虑，注重维护具有互动关系的多边共同利益。在政治领域，中国与非洲国家通过多边合作框架将涉及双方重大战略利益的共识用法律形式确定下来，这不仅能巩固已有的合作成果，为彼此开展互利合作奠定较为稳定的政治基础，而且可以进一步深化南南合作内涵，极大地提高中非合作在国际政治舞台上的地位和影响力。在中非多边合作框架下，中非可以继续深化在联合国体系、世界贸易组织及其他国际场合的磋商与合作，在诸如国际秩序、地区安全、发展中国家权益等重大原则问题上相互支持，共同维护双方的利益。在经贸领域，中国对非多边外交进一步拓展中非经贸关系的内容与形式，及时关注和解决经贸往来中遇到的重大问题，将有助于实现经济合作的长期稳定发展。
同时，对非多边外交的开展也为中国阐明自身外交立场提供了极佳的外交渠道。当前，中国开展对非多边外交的一个突出特点是将其与对非双边外交行动结合起来，将两者纳入统一的对非外交行动之中。相比中国与非洲国家的双边外交而言，对非多边外交具有活动空间广泛、参与行为体众多、开展形式多样等特点，更有利于中国向非洲国家乃至国际社会阐明自己的对非政策和处理国际问题的原则立场。如在20世纪80年代，曾有部分非洲国家认为中国外交的重点更多地向西方国家倾斜，对非政策的重心过多地转向了经济利益，从而忽视了非洲国家的发展与利益要求，这种不客观的看法一度影响了中国对非外交关系的开展。中国对非多边外交的开展特别是中非合作论坛的创建，向非洲国家表明了中国重视非洲发展的政治态度和决心，在相当程度上改变了部分非洲国家对中国外交调整的片面认识。此外，加强对非多边外交活动也有助于中国与非洲国家一道挫败台湾分裂势力染指中非关系的图谋。近年来，台湾当局企图拓展其“生存空间”，在经济上加紧笼络某些非洲国家，使台湾问题成为中非关系发展中的一个敏感话题。加强中国对非多边外交，利用机制形式紧密团结非洲国家，协调共同立场，可以在相当程度上压缩台湾的活动空间，从而有利于维护中非关系的总体稳定。
三是中国要适时更新和拓展对非多边外交的战略基础与合作内容。中非关系是一个不断发展的历史进程，其内容与形式必然随着历史的发展而不断得到调整，这是中非关系之所以不断强化、巩固和发展的最为根本的原因。20世纪90年代以来，中非合作的战略基础和关注内容已发生深刻变化，在相当程度上重塑了中非友好关系的合作内涵、交往形式及基本特征，这是中国在新时期制定对非多边外交战略的重要认识基础。
在政治领域，美国为首的部分西方国家强行推行“单边主义”和“新干涉主义”，以及全球化在世界范围内的扩展及由此带来的挑战，使中国和非洲等发展中国家面临来自外部的结构性压力。为此，中国和非洲国家相继作出了积极回应，一方面不断加强基于各自国家利益基础之上的团结合作，深化彼此间的政治对话和协调；另一方面明确反对各种形式的霸权主义和强权政治，积极倡导国际关系的民主化、多样化以及国际社会的均衡和谐发展。所以，随着历史变迁和国际形势的演变，中非合作的政治基础发生了适时的深度调整，以反帝、反殖、反种族主义为核心内容的战略合作已基本完成了历史使命，反对霸权主义和强权政治，共同致力于维护发展中国家的利益，致力于维护国际社会的民主化和多样化发展已经而且必将在今后相当长时期里成为双方合作的政治基础。中非合作政治基础的变化体现出这样的特点，即中非双方在思考彼此合作时，并未局限于中非双方的利益范畴，而是兼顾到国际社会的共同利益特别是发展中国家的共同利益。其中在处理同西方发达国家的关系时，也基本超越了意识形态的限制和一些传统政治观念的束缚，不以“敌人”或“朋友”划线，不以“东方”或“西方”站队。尽管中非双方一再强调反对霸权主义和强权政治，致力于推动国际政治经济新秩序的建立，但中非无意塑造一个现实的或潜在的敌人或竞争对手，双方反对的只是不合理的旧国际秩序和霸权行径，是“对事不对人”。在追求发展的道路上，西方发达国家及其主导的国际市场是中国和非洲国家面临的最为主要的国际环境，因此如何正确而恰当地处理同西方发达国家的关系对于中非双方实现发展目标具有非常重要的意义。
在经济领域，随着中国发展战略的调整，中国对非外交的制定和实施开始更多地强调维护和增进自身国家利益和中非双方的共同利益，中非关系也日益体现出务实、平等和互惠的特征。国家利益至上而非国际主义优先，务实外交选择而非意识形态挂帅开始成为中非关系发展主旋律。非洲独立国家及国家集团为了摆脱经济发展的落后和停滞不前，为了解决在经济全球化进程中日益边缘化的危机，也纷纷将经济发展确定为国家的优先发展目标，在积极探索经济结构调整的同时，希望加强与中国的互利合作，从中国获得经济发展所需的资金、技术和管理经验。近年来中非经贸合作发展势头良好，贸易额以年均40%的速度增长。2000年中非贸易额为105.9亿美元，首次突破百亿美元大关；2005年则迅速增至397.4亿美元。①目前中国已超过英国，成为继美国和法国之后的非洲第三大贸易伙伴，这是非洲贸易格局在历史上的重大变化。中国对非投资也获得较快发展，截至2004年底，经商务部核准和备案的中国在非洲投资的非金融类企业已达215家，对非投资项目分布在49个非洲国家，涉及贸易、生产加工、资源开发、交通运输、农业及农产品开发等多个领域。②中非已从过去由中国单方面提供对外援助逐步发展到互利合作、形式多样、共同发展的经贸关系。
当今时代，中非友好关系的特点可以归结为“互助”和“双赢”，前者主要体现在中非双方在国际舞台上的互相帮助和互相支持，共同致力于维护国家主权、民族权益和公正合理的国际秩序；后者主要体现在中非双方在谋求经济和社会发展上的互利合作和相互借鉴，这是中非友好关系进一步发展的重要基石。中国站在非洲国家的立场，积极呼吁国际社会特别是发达国家减免或重新安排非洲国家的债务，并率先在2000年第一届中非合作论坛会议后的两年内减免了非洲重债穷国和最不发达国家105亿元人民币的债务，2006年第三届论坛会议再次宣布免除同中国有外交关系的所有非洲重债穷国和最不发达国家截至2005年底到期的政府无息贷款债务，这无疑是加强新时期中非合作的一大有力举措。2006年初，中国政府发布了《中国对非洲政策文件》，着重阐述了中国对非政策的总体原则和目标，全面规划了新时期中非在政治、经济、文化、社会等各领域的友好合作。文件特别提出，中国政府从中国人民和非洲人民根本利益出发，致力于建立和发展“政治上平等互信、经济上合作共赢、文化上交流互鉴”的“中非新型战略伙伴关系”。这是今后一个时期中国开展对非外交特别是对非多边外交工作的指导方针和基本原则。良好的合作基础和共同的利益需求使中非多边关系的深入发展成为可能。
三、中国对非多边外交的实施方略
基于中国对非多边外交的战略思维，基于中国与非洲大陆政治经济形势的巨大变迁，并结合中国传统的对非外交实践，21世纪中国对非多边外交的实施方略主要有以下三个层次：
其一，进一步完善和深化中非合作论坛机制。中非合作论坛从一开始就不是一个“清谈馆”，而是中非开展务实合作的多边舞台。除政治磋商外，中国主要从经贸往来和文化交流两个方面充实中非多边交往的内容与形式。在经贸领域，当前经贸因素在国际关系中的地位越来越突出，经济关系在中非国家关系中的分量也越来越重，做好包括贸易、投资和援助在内的对非经贸工作，已成为进一步巩固和加强中国与非洲国家友好关系的关键。2006年第三届中非合作论坛会议上，中非双方宣布将不断优化贸易结构，进一步挖掘潜力，力争到2010年使中非贸易达到1000亿美元；中国政府决定设立“中非发展基金”，并计划使这一基金总额逐步达到50亿美元，以引导和支持中国企业到非洲投资；中非合作论坛已召开两届企业家大会，此次会议又成立了“中非联合工商会”，以便于双方开展人员交流与信息共享；中国宣布逐步扩大对非洲国家的援助规模，重点涉及农业、医疗卫生、教育、供水、住房和环保等关乎非洲当地民生的领域，以帮助非洲国家提高自主发展能力。③经贸合作已成为中非关系的一个重要支柱，其发展程度如何直接决定中非关系的未来走向。
在文化和教育领域，中国应当通过中非合作论坛，进一步加强同非洲国家在教育、文化和人力资源开发等领域的合作，积极宣传中国的良好形象，扩大中国“软实力”对非洲国家的影响。在当代国际关系中，除传统的经济、军事实力等“硬权力”之外，包括政治制度、文化和思想影响力在内的“软权力”正日益发挥重要的作用。由于历史联系和地理空间的相对疏远，当前非洲人对西方文明和伊斯兰文明的了解和认同远远超过对中国文明的了解和认同，这一局面在今后相当长时期里难有根本改变。非洲文明和中国文明是两种历史悠久而又形态各异的文明形态，双方的交往与互鉴不仅有助于两大文明各自的发展和变迁，且对中非人民的相互理解和中非友好关系的发展，对世界文化繁荣和人类社会的和谐发展都有着极其特殊的意义。在中非合作论坛框架下，中国于2004年举办了“中非青年联欢会”、以非洲为“主宾洲”的“相约北京”国际艺术节和“中华文化非洲行”活动，以增进中非人民特别是年轻一代的相互了解。中非合作论坛会议早在2000年就设立了“非洲人力资源开发基金”，中国在此框架下已为非洲国家培养外交、经济管理、农业、卫生、教育等领域的专业人才近2万名。④此次中非合作论坛北京峰会进一步表示加强双方在人力资源领域的合作，中国承诺在未来三年内为非洲国家培养15000名各类人才，并在2009年前将中国对非洲的政府奖学金名额由每年2000人次增加到4000人次。如何进一步推动双方在文化、教育和人力资源开发等领域的合作，将是决定未来中非关系的深度、广度和可持续发展的重要因素。
今后中非合作论坛的发展方向，一是继续深化现有的多边合作，进一步拓展新的合作领域，重点是经贸、文教、人力资源开发以及对非洲国家提供适时且急需的发展援助；二是一俟时机成熟，即在制度上将中非合作论坛从部长级会晤升格为国家元首或政府首脑级会晤，使这一成型的多边合作机制发挥更大的政治和经济效益。2006年第三届中非合作论坛部长级会议期间专门召开了中非合作论坛北京峰会，来自35个非洲国家的元首和6个非洲国家的政府总理与会，为中非合作论坛的升级奠定了重要的舆论基础和实践准备。
其二，重视发展同非洲区域组织的关系。非盟是非洲地区最大的综合性国家间组织，是非洲一体化最为重要的物质载体。在全球化和区域化进程加速发展而非洲国家又积极追求发展的时代，非洲一体化必将进一步得到加强，非盟的地位和作用将进一步上升。因此，密切同非盟的合作关系，是今后中国开展对非工作的一个重要内容。中国可以在三个层面上展开与非盟的合作：一是加强同非盟的直接往来，如跟踪非盟的发展动态，关注非盟大会、执行理事会、和平与安全理事会和泛非议会等重要机构的活动，必要时给予及时的政治、外交和经济支持，如第三届中非合作论坛会议承诺帮助非洲国家建设非盟会议中心，以支持非洲国家联合自强和一体化努力；开展同非盟秘书长、非盟轮值主席国的直接往来，或邀请其访华，或在中国首脑访问非洲时举行会晤或磋商，以此推动多边关系的展开。二是深化中非合作论坛机制。中非合作论坛是中国开展对非多边外交的重要手段，也是中国同非盟合作最为重要的成果，深化这一机制所产生的作用往往是其他双边关系所不能取代的。三是在国际多边舞台上加强同非盟的磋商与合作，通过协调同非盟的外交立场以争取非洲国家的外交支持，共同维护发展中国家的利益。
次地区组织是非洲国家开展政治经济合作最为基本的单元，也是非洲一体化的必由之路，而且以南部非洲发展共同体和西非国家经济共同体等为代表的次地区组织在动员和整合本地区力量方面已显示出强烈的政治抱负和一定的行动能力。长期以来，中国同非洲大多数次地区组织的关系不甚密切，今天，中国对非多边外交必须重视次地区这一层面上的合作，尤其是要加强同南部非洲发展共同体和西非国家经济共同体等较成熟的次地区组织的关系，以点带面，最终形成覆盖全非的合作网络。例如，加强同南部非洲发展共同体的经贸关系，积极拓展以南非为中心的南部非洲市场，借助其辐辏功能进一步扩大在非洲市场中的份额，可以使中国与非洲北、西、中、东地区业已建立的经济联系形成统一网络。
其三，注重加强与非洲国家在国际多边场合的磋商与合作。中国与非洲国家在国际舞台上，特别是在联合国、世界贸易组织等重要国际多边组织或多边会议上，可以开展合作的机会和议题比较多，而且双方的立场也比较相近。比如，中国多次在联合国相应场合呼吁国际社会尊重非洲国家独立选择发展道路的权利，支持非洲地区组织预防和解决冲突的努力，向非洲国家提供不附加任何政治条件的物资及资金帮助；非洲国家则支持中国恢复联合国的合法席位，反对台湾重返联合国或其他重要国际组织的努力，反对少数西方大国在人权问题上对中国的无理指责。中国在国际多边场合对非洲国家的影响力和号召力的大小，直接决定着中国国际影响力的高低，关乎中国维护自身权益和与其他大国较量的能力，而国际形势和非洲国家的利益需求又是不断变化和发展的，这就涉及到适时调整中国的外交政策，以适应形势的变化。
注释：
①“经贸合作，成果斐然”，《人民日报》，2006年1月13日，第7版。
②《中国商务年鉴2005》，中国商务出版社，2005年，第183页。
③“中非合作论坛北京峰会隆重开幕”，《人民日报》，2006年11月5日，第1版。
④教育部中非教育合作与交流编写组：《中国与非洲国家教育合作与交流》，北京大学出版社，2005年，第1-79页。
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