公共管理还是市场操作？——当代政府管理改革的价值问题研究，本文主要内容关键词为：公共管理论文,当代论文,价值论文,操作论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2005年7月28日，国务院研究中心承认我国目前的医疗体制改革是失败的，由此引发了一场讨论医疗体制改革的思想风暴。有关政府部门认为：市场化不是医改方向，医疗卫生事业要坚持公益性为主，要由政府主导。[1]医改失败，折射出了当代政府改革的一个基本难题：价值问题。价值问题集中体现在当代以市场化为主导的政府改革，面临政府公共精神下降的矛盾上。其基本要点包括：在公共领域，政府与市场的定位是什么？市场可不可以介入传统上由政府管理的公共领域？如果可以介入，应该在现实中如何操作，以扬长避短，既提高公共领域的效率，又满足人们对公共精神的追求？对于当代改革中突出的政府价值问题，本文拟探讨以下几个方面的内容：一是当代政府管理改革的价值问题；二是当代政府管理改革的价值问题成因；三是当代政府管理改革的价值逻辑；四是当代政府管理改革价值问题的对策。
一、当代政府管理改革的价值问题
自20世纪70年代末以来，在全球兴起了一种以市场操作为基本工具、以提高政府管理效率为主要目标的当代政府改革运动。这场改革运动，在变革政府的同时，也影响了社会的变迁。但是，在这场正在席卷全球的改革风暴中，也存在一些尖锐的问题，其中一个基本的问题是，当代政府管理改革的价值问题。价值作为一个人类活动的领域，应该包括范围、目标、工具等内容。在实践中则表现为一种价值定位、价值选择与价值控制等过程。当代政府管理改革中的价值问题主要表现在政府实践、理论研究与未来向度等三个层面：
当代政府实践中的价值困境是当代政府改革面临的价值问题在事实层面的一个重要反映。这种困境具体有三种表现：一是政府定位的模糊化。改革前传统的有限责任政府定位是与市场相分离的公共领域，大政府的定位是将公共领域向市场等方面延伸。现在的改革对大政府提出了批评，又不是要回到近代时的政府与市场分离状态，因而产生了一个重新确立当代政府价值领域的问题。在现实生活中以市场来改造当代政府运作，在客观上是对当代政府管理价值定位的回避。由于这种回避，就在实际生活中形成了第二个问题或者说造成当代政府管理价值上的第二种困境，即公共精神的流失。这种流失在当代政府实践中是以下列几种方式进行的：通过市场信号来确立当代政府管理的事务，通过回应顾客要求来提出当代政府行为的重点，通过市场竞争来进行公共利益的运作。由于市场信号的不完全性，顾客不等于公民，竞争中主体顾及的是各自利益，因而出现了公共利益受损，公共精神流失的现象。与公共精神流失相对的是，当代政府实践中价值困境的第三种表现：当代政府行为失范。由于改革正在进行，传统的统管的行为模式已被打破，市场操作的行为模式又面临重大缺限，因此，当代政府行为实际上处于一种无所适从的状态。
与当代政府实践中的价值困境并存的是当代政府管理改革理论上的冲突。在当代政府管理改革中产生了两种重要的理论流派：一是新公共行政学派，它们要求恢复与弘扬政府传统的公共精神；二是新公共管理学派，它们要求运用传统上属于私域的市场来提高当代政府效率。由于旨趣不同，改革理论面临事实上的分裂：一方面对公域与私域的关系问题，新公共行政学派重视的是公共领域，新公共管理学派看重的却是私域的市场；另一方面，在公平与效率的关系上，新公共行政学派强调公平，新公共管理突出效率；第三，在制度与技术的关系上，新公共行政学派较重视制度理性，新公共管理学派较重视技术理性。由于这些理论分歧，上面与当代政府管理改革价值方面紧密相关的理论领域，还没有标准答案。
此外，由于当代政府管理改革在价值实践与价值理论上的矛盾，面对未来，如何操作，依然是一个谜。谜底是：面对未来，应该如何认识当前存在的问题与评价市场化的改革；在理论上，当代政府管理改革价值问题的逻辑是什么；按照这种逻辑，接下来应该怎么选择。
二、当代政府管理改革的价值问题成因
当代政府管理改革中价值难题的形成，其基本原因，可以从实践与理论两个方面来探讨：从实践来看，主要是一方面在实践中以效率为当代政府改革的行为取向。因而，助长了对公平等公共精神的忽视。另一方面在当代政府实践中把市场视为唯一的高效的工具，实行市场为主导的当代政府改革。如果说市场传统上是一个私人领域的话，这样又产生了对公域的粗暴问题。也就是说，既然私域与公域不是合二为一的东西，那么，市场全面向公共领域进军，就是不理智的。
在当代政府改革中，市场化运动此起彼伏。最早有代表性的是英美的改革，如英国撒切尔夫人推行的国有企业私营化政策，美国里根政府大规模精简政府规模缩小政府活动范围引入营业运作模式，等等，这样，在全球逐步形成治道变革的浪潮。像中国的医疗事业改革，也有着浓厚的市场情结：20世纪90年代中期以前，在政策上放权与实行财政包干，医疗公益性下降与以药养医具备了基础；其后，推行社会保障，农村医疗体系日益瓦解，医疗主管部门在公共医疗服务领域的责任缺失和日益商业化、营利化的医疗市场，导致了个人医疗费用负担过重，当代政府投入不足和公共医疗服务公益性缺失等不良现象。
对于市场主导的当代政府改革，在政策上主要有几个层面：一是在当代政府结构上进行松弛运动，由严格的科层体系，走向网络化与扁平化，在事务上授权甚至向地方放权与分权。二是在管理模式上，追求效率，改变传统的政治行政二分的教条，员工参与决策，实行新绩效考评，以及将政府职能外包，建设解制式政府。[2]
由于市场的短视与失灵，市场向当代政府领域的进军必然会产生深刻的价值危机。
当代政府管理改革价值问题的成因也可以从理论上来追寻。这种理论上的缺限，首先是一种有关社会价值领域二分的思维。按照这种思维，社会价值包括政府管理的公共领域，也包括市场自治的私人领域。由于这样的思维，在当代政府管理改革的价值选择中就只能有要么是公共领域，要么是私人领域，要么是公共向私人扩张，要么是私人向公共进军，要么是适当平衡的公共领域与私人领域的有机结合，等等方案。既然传统的公共领域与私人领域相分离的政策已过时，而大政府的公共领域向私人领域大举干预又面临着效率低下的局面，因此，在市场效率的神话下，可行的理论方案就只有私人领域向公共领域进军了。也就是说只有进行当代政府管理的市场化操作了。全面市场化，自然会对当代政府存在的基础：公共价值构成冲击，当代政府管理改革价值问题难以避免。其次是一种将政府管理价值的决策与执行二分的思维。由于这种思维，改革前，政府在价值问题上重视的是决策，即确定政府应该重点与优先考虑的社会问题，并制定一套科学的方案，至于以后的事，就不管了。如此操作，则常常产生严重的执行效率问题。当代改革，则反其道而行之，人们重视的是执行，即追求行政活动的效率，对于价值问题则用市场来考量，公共价值不是丧失了地盘，就是被片面化局部化了。正是由于上述理论上有关社会价值及政府管理价值过程上的二分法，当代政府管理价值只能陷入要么没有效率，要么价值丧失的境地。
对于当代政府管理市场化运作在理论上出现的当代政府管理价值难题，美国前行政学会会长登哈特也进行了概括。在他看来，这种理论困局主要表现为三个方面：[3]一是市场化政府的市场失灵问题；二是顾客导向政府面临的角色规范问题；三是竞争型政府具有的价值领域冲突问题。
三、当代政府管理改革的价值逻辑
前面指出，当代政府管理改革价值问题的形成，在于实践上政策的失误以及理论认识上的误区。由于人的行为是受意识引导的。因此，要解决当代政府管理改革中的价值问题，必须对这种价值的内在逻辑进行科学的揭示。
当代政府管理改革价值的逻辑可以从三个层面进行分析：首先是这种价值的存在逻辑。根据唯物辩证法，任何事物的存在都是有条件的。因此，当代政府价值的产生、发展都要服从一定的条件，当代政府管理改革价值逻辑的第一个层面就是其存在的条件。具备一定的内外条件后，事物就可以出现。因此，当代政府管理改革价值逻辑的第二个层面就是其内容。作为具备一定条件的存在物，在现实中必然表现一种运动变化的过程。这样作为当代政府管理改革价值逻辑的第三个层面就是行为。
先讨论当代政府管理改革价值逻辑的第一个层面：条件。在这里，条件包括三个方面的内容：一是一般条件。这种一般条件即为所有政府在不论任何时间与空间内进行改革其价值都应遵从的条件，或者说这种条件是政府管理改革本身所具有的。这个一般条件就是权力合法性。任何政治统治都必须以合法性为基础。政府改革总是以提高其合法性，保持其对政治权力的长久占有或维护其对社会的长期统治为目标的。因此，当代政府管理改革价值的首要条件是必须满足其对权力合法性的追求。二是社会条件。当代政府管理要具有合法性，其实质是要获得社会的认可。为此，当代政府在其管理改革中必须回应社会对它提出的各方面的要求。必须反映时代的特征、社会的基本情况与社会发展的态势。这种条件也就是通常所说的社会历史条件。这种条件的基本意义是作为社会环境，可以为当代政府管理改革获取合法性提供必要的社会资源。当代政府管理改革的社会条件可以从以下几个方面认识：其一是全球化之下平和与发展的时代主题，这反映了历史的特点与外部环境的要求；其二是当代政府所在国家的具体国情，这是当代总体的社会情况；其三是社会运行态势与总战略，它对政府改革提出现实要求与约束。三是问题条件。当代政府管理要有合法性，必须回应社会的要求；要回应社会的要求，又必须在具体的管理与改革中为社会办实事，以促进社会的整合、社会活力的提升、社会环境的改善。当代政府管理改革价值条件逻辑的第三个内容就是价值的问题条件或情景条件。问题条件一般包括问题的性质、组织的层级、环境的状态等因素，它可以为当代政府管理改革的价值层面提供具体的与问题解决直接相关的资源。当代政府管理改革面临的问题，一般来说，在内容上具有具体性、在性质上具有复杂性、在影响上具有综合性、在环境上具有开放性、在资源上具有可变性。对于实际问题，应具体界定。
再看当代政府管理改革价值逻辑的第二个层面：内容。对于这一逻辑层面，也有三方面内涵：一方面是由政府管理的本质决定的价值内涵。由于事物本质是使该事物与它事物相区别的东西，因而，这种价值内涵是政府管理改革所独有的。这种独特的价值内涵就是公共精神。这也是当代政府与市场及其他社会事物相区别的一个基本方面。这种价值的依据可以从人性来分析，就人来说有一个基本特点，即人是社会的细胞。既然是社会的细胞，则细胞有自己的独特性与相对社会的独立性，并且以此构成社会的基础。同时，由于个人又是有限的，无法处理好个人能力之外的事物，因而需要社会政治的救济。这种超出个人范围的社会政治救助领域表现在价值上就是一种公共精神，如公平与正义等。当代政府应该具有公共精神，这是应然；但只有转变成事实后，才有现实意义。所以，当代政府管理改革价值逻辑的内容层面的第二方面内涵就是由当代政府职能要求的价值。这种价值就是效率。通俗地说，就是对当代政府应该具备的公共精神，应该又快又好地变成现实。鉴于当代市场化的风潮，市场比政府计划管理更有效率。因而市场基本上就成了当代政府管理改革内容逻辑效率的代言人。而效率只能是通过具体管理体现出来，因此，又产生了当代政府管理改革价值的内容逻辑的第三个内涵：权变。这种价值的含义就是一切依时间地点而变化，实行具体问题具体分析。这种内容逻辑落实到当代政府管理改革价值的领域选择上，就是要根据具体条件进行公平与效率的配置与取舍，或者更直接地说是要在传统的政府公共管理与当代的政府市场运作之间进行有条件的具体结合。
在讨论当代政府管理改革价值逻辑的条件与内容等层面后，最后的一个基本方面就是这种价值的行为了。对于行为的研究，这里也从三个方面展开：第一是行为对象的制度特征。这种特征包括对象或政府管理具体服务的特性、所在的地域、进行的时间，以及具体的政府组织层级等。这一逻辑主要是弄清什么组织在什么条件下做什么事。第二是行为的目的与手段的逻辑。如果说第一方面的行为逻辑确定了应该做什么事，这一方面的逻辑则是进一步追问具体应该怎么做。为此，需要对目的与手段的关系进行研究。一般来说，目的与手段之间具有以下基本关系：目的统帅手段，手段为目的服务；目的与手段非一一对应，同一目的可以有多种手段以供选择，同一手段也可以服务不同的目的。从这种关系出发，这里可以对当代政府管理改革价值上的公共与市场的关系进行一般性的推论，即：市场是为政府公共职能的发挥服务的，在这里它是手段；同时，市场原则与政府公共精神之间可以是非一一对应关系，换句话说，市场对政府的介入应是有条件的进入，如要体现与维护政府的公共精神，要在提高政府效率时把事情办好，既要有效率又要有质量。当代政府管理改革价值逻辑的行为层面的第三个内涵是变迁的逻辑。这条逻辑表明，当代政府管理改革价值既是一种社会行为，也是一种具有自己个性的行为，这种个性就是改革。政府改革是对上层建筑中不符合经济与社会发展要求的关系与规范进行调整，具有制度变迁的属性，因此，应遵循制度变迁的逻辑。对此，也可以从吉登斯的结构化理论来理解，按照这种理论，行为既是在具体条件与制度的产物，又可以现实地对其活动的条件进行选择、对其规范的制度进行重建。
四、当代政府管理改革价值问题的对策
根据前面分析的当代政府管理改革价值的逻辑，当代政府在处理其管理变革所面临的价值问题时，应该采取如下对策：
一是在政府管理改革的价值问题上，克服不问条件、不顾实际、盲目照搬、一刀切等思维方式，在指导思想上确定实事求是的原则，进行科学决策与操作。具体来讲，要体现如下精神：
符合政府本质。政府管理改革，应该始终体现与坚持政府本质，在目标上以完善政府及其管理为方向。政府的本质，从系统论来讲，它是社会价值的权威性分配。因此，一方面，政府作为一种强制性的公共权力，必须要有合法性，要得到社会的认可；另一方面，为了取得合法性，得到社会的承认，政府应该对社会价值进行一种有效的分配，也就是说，应该承担好一定的公共职能，具备公共精神，而且这种公共精神的发扬或公共职能的承担要有效率。
切合时代特点。政府管理改革的价值问题是与政府相关的问题，因此，首先应满足政府的要求。但仅此是不够的。因为政府管理改革价值问题发生的条件具备多样性，其中一个重要方面就是这种问题的时代背景。当代是以和平与发展为主题的时代，是全球化进入一个新阶段的时代，是知识经济兴起的时代。因此，在政府管理改革价值问题的思路上，必须体现时代的精神，如坚持以发展为己任，放眼全球，迎接知识经济的挑战。
体现改革性质。由于政府管理改革的价值问题是在政府管理改革中形成与发展的，因此，对待这样的问题，应该反映改革的性质。一方面，要认识到这一问题的复杂性、深刻性与综合性，审慎对待，科学规划，逐步推进；另一方面，要以改革的精神对待政府管理改革中的价值问题，主动进行制度变迁。
适应具体环境。政府管理改革的价值问题不光与政府的本质相关、具有一定的时代背景与改革的性质，而且还是在一定的具体环境中发生的。因此，应该适应这种环境的要求。其一，要体现不同社会制度的差别，不能简单地讲美国医疗改革市场化，中国也就市场化，而是要在改革中体现中国社会主义国家的制度特征。其二，要反映具体的社会情况，要符合社会运行的要求。其三，要针对具体的问题情境，有的放矢地解决政府管理改革中的具体价值问题。
二是在政府管理改革价值问题的处理上，应该遵循一定的原则：
第一条原则是为更好地发挥政府管理的公共职能服务的原则。这条原则要求，将政府管理改革的价值定位在政府公共精神的弘扬上。这条原则体现了政府管理改革的本质要求，又反映了这种改革的社会环境要求。也就是说，要在政府管理改革的价值选择上突出政府的公共性，体现公平与正义的精神。而且，要改进这种公共价值实现的工具，提高其效率。
第二条原则是公共管理与市场操作相结合的原则。这条原则有几个涵义：一方面要求突破传统的政府管理模式，即那种政府统管或包办的方式，要求政府公共管理的效率；另一方面，根据时代特点，在具体管理方式变革上，引进市场元素；第三个方面，市场的进入不能脱离改革的本意，即公共精神的发挥，因而具有一定的条件性。
第三条原则是具体问题具体分析的原则。政府管理改革在价值处理上，应该弘扬公共精神，引入市场化操作，但这种改革决不是机械的一刀切，也不是主观的武断抉择，而是一种科学的要求。为此，在具体进程中，应充分考虑具体事务或问题的性质、环境与条件，具体分析，选择一种最合理又最有效的行动方案。
三是在政府管理改革价值问题的具体操作上，应突破习惯的二分模式，进行行为模式的创新。对这种模式创新，本文提出如下思路：
一方面是在政府管理改革的价值定位上，实行三分法则。一般的对社会价值的划分是进行公共领域与私人领域的区别，将政府活动领域视为公共领域，将个人市场活动领域视为私人领域。政府管理改革也是在这种思路下行动，因而遇到严重的价值困境。埃利诺·奥斯特洛姆在公共事务治理上提出的将政府、市场与社会放到一起分析的思路，对于走出当代政府管理改革价值问题的困境应该是很有启发性的：其基本意义是有利于克服在政府管理改革价值选择上非政府即市场的片面性，将社会元素引入改善政府公共事业的改革中来，防止政府垄断的“利维坦”式专制与效率低下，又可望改善市场功利主义对社会公共价值的不利影响。在具体运作可以借鉴她提出的那一种既在政府、市场与社会之间进行区分，又在层级上实行立宪层次、集体选择层次与具体操作层次相结合的多中心治理。
另一方面是在政府管理改革的价值操作上，实行界限法则。具体思路是根据政府公共管理对象的特点、政府管理具有的目标与手段关系等，在政府管理改革的价值选择上实行政府与市场的有界的结合，即完全性的公共服务(如国防)，对市场操作进行封闭；半完全性的公共服务(如公共卫生)，可以有条件地进行市场操作；对完全商业性的公共服务(如传统的公共住房)，可以自由交给市场管理。
最后，在政府管理改革的价值控制上，体现制度变迁的规则。由于政府管理改革的价值问题也是一个改革问题，具有制度变迁的特征，因此，可以按制度变迁的规则进行控制。这种制度变迁的规则，按照诺思的理论，应该具有利润管理的过程，即可以分为新利润的发现、新利润的开发、新利润的分配、新利润的均衡等环节。这样，目的是达到形成新的社会价值与提升政府能力、重新整合社会的功能。