中国城市化：从控制中发展到发展中控制，本文主要内容关键词为：发展到论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、控制中发展：城市化明显滞后
人口城市化滞后主要是指相对于经济发展水平或工业化和非农化水平而言的。中国的城市化滞后，很大程度上是由体制性或政策性因素导致的，与过去计划经济体制下以控制乡——城迁移为特征的户籍管理制度的形成和强化有着密切的关系。
新中国成立初期，虽然先后颁布和实施了《城市户口管理暂行条例》（1951年）和《关于建立户口登记制度的指示》（1955年）等法规、制度，但尚未明确限制户口迁移。1949年第一届全国政协会议通过的《共同纲领》和1954年第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》，都明确含有公民享有迁徙自由权利的条文。1949—1957年，中国的人口城市化和城市人口增长处于比较正常而迅速的起步时期，8 年内全国市镇人口由5765万增加到9949万，年均增长率为7%， 是总人口年均增长率（2.2%）的3倍多；市镇人口占总人口的比重则由10.6%上升到15.4%，平均每年上升0.6个百分点。
1958年1月， 全国人大常委会通过并颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，从此开始，我国全面运用户籍管理控制人口迁移，尤其是控制农业人口转变为非农业人口。1964年8月， 国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定草案》，明确提出对人口从农村迁往城市和集镇、从集镇迁往城市要“严加限制”，集中体现了我国现行户籍制度控制人口迁移的核心思想。在1977年11月国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定》中，进一步明确指出：“严格控制市、镇人口，是党在社会主义历史时期的一项重要政策”，并具体规定：“从农村迁往北京、上海、天津3市的，要严加控制。从镇迁往市，从小市迁往大市， 从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。从市、镇迁往农村，从市迁往镇，从大市迁往小市的，以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁移，理由正当的，应准予落户。”至此，以控制乡——城迁移为基本特征的现行户籍制度已臻完备。1975年通过的《中华人民共和国宪法》和后来历次修改的《宪法》，都不再含有公民有迁徒自由权利的条文。
从1958年起直到1978年前，除了最初3年（1958—1960 年）非正常的“大跃进”式超高速城镇化外，我国的人口城市化长时期处于停滞不前甚至倒退的状态：20年内有13个年份市镇人口占总人口比重比上年下降，有8个年份乡——城净迁移为负值（即表现为由城到乡的净迁移），有5个年份市镇人口绝对数出现减少（1961—1965年，年均递减4.4%）。1977年全国人口城镇化率为17.6%，与1958年的16.3%相比，19年间仅上升了1.3个百分点；与1960年的19.8%相比，则下降了2.2个百分点。
改革开放以来，中国的人口城市化进入了加速发展的新时期。1990年，城市化率达26.4%，比1977年上升了8.8个百分点，13年间平均每年上升近0.7个百分点；1998年，全国城市化率为30.4%，又比1990 年上升了4个百分点。
但是，中国改革开放以来的城市化加快很大程度上是一种滞后型的加快。首先，这种加快是在过去明显滞后的基础上出现的，即对过去的滞后具有一定的补偿性。人口城市化是否滞后或滞后程度通常可以用从业人员的非农化率（非农产业从业人员占从业人员总数的比重，以N 表示）与人口城市化率（U）的比值（NU）来度量。由表1可见，中国的 NU 比值在1952年时为1.3（以U为1.0，下同），1962和1965年都为1.0，即50年代呈下降趋势，说明人口城市化滞后程度趋于减小，60年代前期城市化与非农化水平基本一致。但1965年以后NU比值趋于增大，至1970年增至1.1，1975年则增至1.3，1978年又增至1.7的最高点。可见， 改革开放之初城市化转入加速发展之时，正是人口城市化滞后程度最高之际。
表1 中国从业人员非农化率与人口城市化率对比关系的变化
年份非农化率(N,%)城市化率(U,%) NU比值(以U为1.0)
1952 16.512.5 1.3
1962 18.017.3 1.0
1970 19.317.4 1.1
1975 22.917.3 1.3
1978 29.517.9 1.7
1980 31.319.4 1.6
1985 37.623.7 1.6
1988 40.725.8 1.6
1990 40.026.4 1.5
1994 45.728.6 1.6
1997 50.129.9 1.7
资料来源：《中国统计年鉴》（1998），中国统计出版社。
其次，改革开放以来中国人口城市化虽然呈现加速推进的发展新态势，但仍明显滞后于非农化和经济发展水平。如表1所示，80 年代以来非农化率与城市化率的比值基本上一直维持在1.6左右的高水平上， 与1978年之前相比较，城市化滞后于非农化的程度非但没有缓解，反而趋于加重。中国1990年的人均GNP为1559元人民币，若按1980 年人民币对美元的汇率1.95计算，达799美元，若按1990年汇率4.97计算，则为325美元。如果按照著名发展经济学家钱纳里的发展模型推算，中国的城市化率应在40%以上，但实际上远未达到这一水平。到2000年，如果人均GNP达到800～1000美元，按照钱纳里发展模型，城市化率应达到60%左右。（辜胜阻，1993）从发展趋势看，2000年中国人口城市化率不可能达到60%。可以预计，世纪转换之际中国经济仍将保持较高的增长率，人口城市化也将继续加快推进，但城市化明显滞后于经济发展水平的状况亦将继续存在。
二、城市化滞后后果的滞后暴露
城市化客观上受制于经济发展水平，二者之间的协调关系应是同步的。城市化超前或滞后于经济发展，都会有负面效应。1958—1960年城市化“大跃进”立即导致了“大跃退”已为历史所证实。与城市化超前的后果相比较，城市化滞后的后果往往会在一段时间里表现得比较隐蔽，而在城市化转入补偿性加速推进的情况下，城市化滞后造成的诸多隐性后果往往也会加快转化为显性后果。
1.城市化滞后的人口学后果
由于长期以来我国严格限制农村人口向城市迁移，因此，从人口年龄结构的城乡差异看，出现了滞后型的“城市先老”这一不同于许多发达国家的特殊情况。1990年人口普查结果显示，65岁及以上老人占总人口的比重，市和县分别为6.0%和5.7%，前者高出后者0.3个百分点； 年龄中位数市和县分别为28.4岁和24.3岁，前者高于后者4.1岁。 值得注意的是，1982年普查时，市和县的65岁及以上老人比重分别为4.7 %和5.0%，以县为较高，但年龄中位数则以市为较高（26.1岁，比县高4.6岁）。上述比较说明， 人口城市化滞后的城乡年龄结构差别效应由隐性转为显性，带有明显的滞后性。当然，城市化滞后并非导致人口年龄结构城乡差异的唯一原因。需要指出的是，年轻人由乡村迁往城市虽然会导致乡村人口年龄结构老化，但在我国农村人口仍占高比重的情况下，一定数量的年轻人由乡村迁往城市，对城市人口的“年轻化”效应比较明显，而对乡村人口的“老龄化”效应则相对地不太显著。同时，相对而言，城市社会对老龄化的敏感程度也往往高于农村。因此可以认为，城市化滞后导致的城市人口“先老”和“更老”，一定程度上需要付出相对较高的社会代价。
此外，由于生育率水平的城乡差异，城市化滞后也使城市化这服社会“避孕药”没有达到应有的“剂量”，从而相应增大了计划生育工作的难度。
2.城市化滞后的社会经济后果
首先，城市化滞后使大量劳动力过多地滞留在农村，造成严重的隐蔽性失业和劳动力素质及劳动生产率低下；同时，城市化滞后也使城市就业的发展空间受到很大的束缚，因此也是加剧城市隐性或显性失业的重要原因。
其次，农村城市化滞后，阻碍了农村内部和城乡之间资源的优化配置和生产要素的合理流动，造成资源的浪费和低水平的过度竞争。这方面，关于乡镇工业和集镇布局过于分散的弊端早已引起关注。以上海郊区为例，乡级及以上各类集镇共有220个，其中， 代表显性城镇化的老建制镇（1986年时已设建制的镇）36个，代表隐性城镇化显性化的小集镇（90年代基本普遍设镇建制）有184个。由表2可见，1986年，上海郊区的隐性化小集镇已经集聚了32.3万人，占全部集镇人口的38.8%，而其建成区面积则已占到全部集镇的53.9%。至1996年，这一大批原来未列入建制镇“正册”的散点状小集镇集聚的人口几乎已与36个老建制镇“平分秋色”，而且建成区面积在全部集镇中所占比重已提高到63.8%。上述情况表明，隐性分散集镇化的显性化扩张势头事实上明显强于显性城镇化（后者指36个老建制镇），其原因是值得引起深思的。
表2 上海郊区集镇的人口和建成区面积变化
镇数1986
人口 面积
(个) 万人% KM[2] %
合计 220 96.1
100 154.6 100
老建制镇36 58.8 61.2 71.246.1
其他集镇184 37.3 38.8 83.453.9
1996
人口 面积
万人 %KM[2]%
合计180.3 100
273.2
100
老建制镇 90.850.498.9 36.2
其他集镇
89.549.6
174.3 63.8
资料来源：1986年的数据根据上海市农委、国土办公室编《上海集镇》（1980—1986）有关资料推算；1996年的数据根据上海市农委村镇建设处调查资料推算。
建制镇的大量增加是在经济体制转轨中出现的现象。与建制镇相比，未设建制的农村小集镇虽然少了一份政府给予投入的建设资金，但同时也少了一些体制的束缚，因此，反而在某种意义上更具有自身发展的活力。农村人口向这些小集镇的迁居集聚，也相对较少地受到政策的限制。在显性城市化明显滞后于经济发展水平的情况下，由经济发展所带动的城市化很大程度上转变为隐性城镇化的表现形态；而既为隐性，就必然倾向于各自为政和自然分散无序格局下的自我扩张。事实上，在大量增设镇建制之前，这批农村集镇的隐性扩张已经达到一定的规模，而一俟正式列入建制镇或显性城镇化的行列，这种分散式的隐性扩张和人口集聚，作为过去显性城市化明显滞后的一大重要后果，也更加明显地暴露出来了。分散集镇化的蔓延扩张，已经成为当前上海郊区大力推进集中城市化中面临的一大突出矛盾。
再次，城市化滞后对市场需求的扩大形成严重的制约。这种制约在改革开放之初我国尚处在短缺经济状态的情况下还未明显地表现出来，但随着买方市场的逐渐形成，近年来市场需求不旺的迹象已日趋明显。由于城市化与市场化之间的相互依存、联动和制约，以及城乡居民消费水平及观念行为的差别，城市化滞后必然成为制约市场需求扩大的重要因素。
说明过去城市化滞后后果在当前城市化加速推进中滞后暴露的典型实例之一，就是城市化高强度开发中的征地农民安置难问题。以浦东新区为例，从1990年4月党中央、国务院宣布开发浦东到1998年8月，征地农民数量累计已达15.8万人，其数量之大，进展之快，在全国各大经济技术开发区中首屈一指。应指出的是，90年代初，上海农村劳动力的非农化率已达70%，浦东新区更高达75%，但当时上海全郊和浦东新区农村的城镇化率仅分别为22.9%和26.6%。上海农民人均年纯收入水平历来居于全国首位， 甚至已经超过全国城镇居民的人均年纯收入水平（1990年至1997年，由1665元迅速提高到5277元），近郊地区的大量农民劳均年收入一般都已达到7～8千元甚至万元以上。随着收入水平的不断提高，在城市化滞后的情况下，过去长时期内市郊农民已经兴起了几轮“造房热”，仅1990年平均每户年内新建房屋间数就有0.31间，但基本上仍然是非城镇化的分散建房。
上海农村城市化开发所要面对的正是这样一个事实：对于绝大部分早已离土不离乡的隐性城市化人口群体，必须按依附于土地经营生活的农民的标准进行征地安置，由此在经济补偿和生活、养老等保障方面需要支付的高代价是可想而知的。1996年浦东新区征地待工人员的每年人均安置成本已经超过6千元。 按照最新公布的修订后的《中华人民共和国土地管理法》，征用耕地的补偿标准由该耕地被征用前3 年平均年产值的3至6倍，提高到6至10倍；安置补助费标准由该耕地被征用前3年平均年产值的2至3倍，提高为4至6倍。从上海农村种植业单位面积净产值看，1995年比1980年提高了85%（按可比价）。显然，由于过去没有随着农村经济的发展而同步推进城市化，从而使得在当前农村地价和人均收入水平已经大幅度提高并已掀起几轮分散建房热的情况下，城市化开发高强度推进中征用单位面积土地所要安置的农民数量必然超常规增多，人均安置成本和就业安置难度也必然超常规增大；如果处置不当，就会损及农民利益。
如果说，过去由于农村城市化滞后于经济发展和农民收入水平，从而使收入已达相应水平的农民主动要求城市化而又被动地不能城市化的话，那么，现在由于城市化开发征用土地而必须被动城市化的农民，却在某种程度上对城市化反而显得不那么主动和热心了。因为，与滞后的显性城市化结果相比，隐性城市化的实惠往往更令他们留恋而难以割舍。
3.城市化滞后的环境后果
城市化滞后加剧了城市环境病和农村环境病。大量剩余劳动力滞留农村导致的过度垦殖、对自然资源掠夺性开发，造成农村生态环境破坏的例子已经屡见不鲜，“镇镇象村，村村象镇”，乡村工业遍地开花的环境后果是有目共睹的；城市中心区人口过密、居住地域与工业地域混杂拥挤、人均绿地贫乏、污染严重等城市环境病或空间危机，事实证明并非是过度城市化的结果，而恰恰正是城市化滞后的后果。
从上海市的情况看，从新中国成立直至80年代前，人口城市化率总体上呈现先缓增后下降的变化趋势，1953年至1977年，全市城市化率由65.3%下降为56.0%。1982年上海市区范围虽然由1953年的113.1KM[2]扩大到230.2KM[2]，但在原113.1KM[2]的老市区范围内，人口密度由每平方公里4.7万人增至5.0万人。80年代以来，随着城市郊区化的加快推进，市中心地段的人口密度才出现了下降趋势。而从市区人均公共绿地面积看，1978年仅0.4M[2]，至1997年已增加到2.4M[2]。现在上海市的城区环境和都市里的村庄形象，已经发生了过去无可比拟的大变样。
值得一提的是城市化滞后的环境人口容量后果问题。笔者认为，在城市化滞后于经济发展水平的情况下，有必要将城市人口容量分解为主要由经济发展水平所决定的城市经济人口需求容量，和主要由城市化水平所决定的城市环境承载容量这两个相互联系和制约的方面进行考察。前者主要指经济发展对作为生产者和消费者的人口的需求，后者则是指城市基础设施等有关环境因子所能支持的人口容量。显然，由于城市化滞后于经济发展水平，因此，我国的城市环境人口承载容量普遍都小于经济人口需求容量。
根据有关研究结果，若分别以P[,o]、P[,d]和P[,s] 表示城市实际人口（户籍人口）、人口需求容量和人口承载容量，从上海市的情况看，三者之间关系的动态变化大体上可以分为三个阶段（黄晨熹，1996）：第一阶段为新中国成立至1987年：P[,o]＞P[,d]＞P[,s]，即需求容量和承载容量与实际人口相比都相对不足。从P[,o]与P[,d]和P[,s] 之间的“剪刀差”看，进入80年后趋于明显缩小。第二阶段为1987至1992年：P[,d]＞P[,o]＞P[,s]，即需求容量快速增长转为相对富余， 而承载容量虽也增长较快但仍相对不足。第三阶段为1992年以后：P[,d] ＞P[,s]＞P[,o]，即需求容量和承载容量都转为相对富余。
上海市的人口需求容量是在80年代后期开始转为大于实际人口的，而80年代后期至90年代前期恰恰正是上海外来流动人口迅猛增长的高峰期。根据1988年和1993年流动人口抽样调查结果，5 年内上海市外来人口由106万迅增至251万人，平均每年递增18.8%。
人口需求容量迅速扩展是经济高增长的必然结果，而承载容量的迅速扩展则归因于城市基础设施建设的迅速推进。1982年至1990年9 年内，上海城市基础设施投资额由7.8亿元增加到47.2亿元，1997 年又迅增至412.9亿元。由于80 年代以来上海本市户籍人口一直呈现低速增长态势，90年代以来在人口自然变动率先于全国进入负增长状态和低速迁移增长的背景下，户籍人口增长更趋平缓，因此出现了需求和承载容量都大于本市实际户籍人口数的新变化。但是，十分有限的富余承载容量与外来流动人口中事实常住人口的迅速增长（流入人口中居住1 年以上的人由1988年的39.8万人猛增到1993年的81.3万人和1997年的144.3 万人）相比，又显得明显不足。因此，城市经济发展对人口的需求与城市基础设施的有限承载能力形成了一对突出的矛盾，这个矛盾与长期以来城市化滞后于经济发展显然是有密切关系的，因为，后者也同时反映为城市基础设施建设滞后于经济发展。
从城市化滞后对土地资源人口承载量的影响看，似乎严格控制城市规模扩大有利于节省土地从而能生产更多的粮食，以支持庞大的人口。但是，大量农村人口对土地资源和环境构成的巨大压力，农村地区隐性分散集镇化和乡镇工业遍地开花占用大量耕地和造成的环境后果，大大抵消了城市化滞后对土地资源的“节省”效应。因此，城市化滞后不但造成城市环境人口容量水平的滞后，而且也从总体上对土地资源或环境人口承载能力产生负面效应。
三、发展中控制：中国城市化发展的必由之路
鉴于上述控制前提下的城市化发展明显滞后于经济发展水平所导致的种种负面后果，世纪之交的中国城市化发展思路必须实现大的转变，即由控制中发展转变为发展中控制。
发展中的控制首先强调的是以发展为前提这一硬道理，即必须努力改变城市化滞后的状况，使之与经济发展同步协调发展。如前所述，城市化滞后的后果迟早总是要由隐性转化为显性的，过去城市化滞后后果已经在现在城市化加速推进中逐渐得以显性化地暴露；现在的城市化滞后后果即使目前仍还处于隐蔽状态，今后也终将显示出来而成为发展的障碍。
在以发展为前提这一硬道理面前，大中小各类城市应是一律平等的。仍以上海为例，90年代以来，在浦东开发开放的带动下，这座全国首屈一指的特大型城市的现代化建设发展成就虽然为世人所瞩目，其郊区人口的城市化率已达42.3%（1998年），居全国领先水平，然而，其城市化滞后状况仍是较为突出的。从上海全市人口城市化率看（72.3%，1997年），尚低于世界上发达地区1985年的平均水平（74.2%）。1997年，上海市区（特指市中心区及与之毗连的近郊浦东新区、宝山、闵行和嘉定区）面积和人口分别为2057KM[2]和937.7万人，其中，市中心区面积和人口分别占全市的15.6%和73.9%；而日本东京都1985年总面积和人口分别为2162.4KM[2]和1182.6万人， 其中市中心区面积和人口所占比重已各达46.0%和97.1%，参照比较之下不难发现差距之大。上海全市的非农化率与城市化率之比90年代以来基本都维持在1.3 的水平上，作为一座特大城市，这个比值是明显偏高的；而从郊区的非农化率与城市化率之比看，1994年仍高达2.0（全国为1.5）。可见，上海的城市化水平虽然领先于全国，但是，城市化滞后的程度也是领先于全国的。如果仍然沿袭过去那种城市越大越要严格控制的发展思路，上海这座体现中国现代化的国际大都市形象的特大城市，何时才能根本改变城市化发展“领先”滞后的状况？何时才能使她真正成为高度城市化的特大城市？
从城市化发展的客观趋势看，城市势将逐步成为未来我国人口容量的主要载体。尽管有关研究结果认为，未来我国土地资源的最大人口承载能力可望达到16亿，但是，如果不改变城市化滞后的状况，农村地区继续滞留过多的人口，其环境后果势将会对土地资源人口承载能力的提高形成不可忽视的遏制效应。中国960 万平方公里土地上将能承载多少人口，很大程度上取决于城市化发展水平；中国现有各类城市将能容纳多少人口，也将取决于这些城市的城市化，主要是城市郊区农村的城市化发展水平。
需要指出的是，随着中国人口总量的继续增长，全国总人口密度势将继续提高，但是，一定条件下的城市化发展可以对城市和乡村的人口密度起到一定的双向疏降效应。以日本为例，1950－1975年在全国总人口密度由每平公里221人增加到297人的情况下，城市和乡村人口密却同时分别由每平方公里1548人和130人下降到832人和52人，其原因即在于城市化的迅速发展：期内城市化人口占总人口的比重由37.7%提高到75.9%，城市面积占国土总面积的比重则由5.5%提高到27.5%；1960—1975年，日本城市人口密度是上升的（1960年为每平方公里720人）， 但从城市内部的人口集中地区（相当于市中心区）和非集中地区的人口密度看，却分别由1960年的每平方公里10869人和261人下降到1975年的7881人和250人。我国80年代以来也出现了类似的转变迹象，1981 —1990年，全国城市建成区的人口密度由每平方公里1.3万人下降到1.1万人，乡村人口密度则由每平方公里87人增至1984年的89人后又降为1990年的88人；1997年全国城市建成区的人口密度已下降为每平方公里0.9万人。可见，城市化不仅是一剂特殊的“避孕药”，同时也可成为疏降城乡人口密度的“稀释剂”。
表3 上海的市区与日本京都的人口和面积比较
上海市
东京都
1990 19971990 1995
合人口(万人) 937.8 964.1 1185.2
1177.4
面积(KM[2])2057.02057.0 2183.5
2186.7
计人口密度(人/KM[2]) 4559 46875428 5384
市人口(万人) 706.0 712.6 1159.2
1152.7
中心面积(KM[2])
280.5 321.6 1045.9
1054.0
区人口密度(人/KM[2]) 25169 22158
1108310923
市人口(万人) 231.8 251.526.1 24.7
中面积(KM[2])
1776.51735.4 1173.6
1132.7
心人口密度(人/KM[2]) 1305 1449 229 218
资料来源及说明：《上海市统计年鉴》1991、1998；按行政区划，1990年和1997年上海市区面积分别为748.7KM[2]和2643.1KM[2]， 后者包括远郊的金山区，本表“市区”特指市中心区的10个区以及与之毗连的市域近郊4个区（浦东新区、宝山、闵行、嘉定）。 日本东京都的数据根据日本国立社会保障·人口问题研究所编集的《人口统计资料集》（1998），厚生统计协会发行。
不妨将上海市与日本东京都的情况再作一个比较。由表3可见， 日本东京都1990—1995年平均人口密度由每平方公里5428人下降到5384人，下降了0.8%，而其中市中心区由每平方公里11083人下降至10923 人，下降了1.4%，市中心以外地区则由每平方公里229人下降至218人， 下降了4.8%。 东京都的总人口密度的下降体现了整个城市人口出现了一定程度的自动向外分散或“逆城市化”现象，而城市内部的市中心区和非市中心部分人口密度下降幅度都大于总人口密度的下降幅度，更体现了一种特殊的双向疏降效应。
上海市的市中心区与划入市区的近郊4 个区总面积大体接近于东京都，但人口密度明显小于东京都。然而值得注意的是，上海市中心区和非市中心区的人口密度分别高达每平方公里2.2万人和1449人， 分别为东京都的2倍和6.6倍。这种差别现象是很耐人寻味的。显然，其原因即在于东京都市中心区的面积和人口比重明显高于上海市。
从上海全市范围（6340.5KM[2]）看， 可大体上分为三个地带：一是市中心区，1990—1997年人口密度已由每平方公里2.5万人下降到2.2万人；二是近郊区（即上述界定市区内的非市中心区部分），人口密度由每平方公里1305人上升到1449人；三是远郊6个区县， 人口密度由每平方公里807人下降到797人。可见，上海市的城市化发展对市中心区和远郊地区的人口密度而言已经体现出了双向疏降效应；近郊地区人口密度上升，是市中心区人口向外分散的结果。可以预见的是，今后在上海总人口和总人口密度继续增长的情况下，随着城市化的加快推进和人口合理再分布，上述三个地带或城乡人口密度同时出现下降并不是不可能的，其关键在于一定要在城市化发展思路转变上实现新的突破。
当然，强调以发展为前提，并非意味着可以不要控制，但发展中的控制必须是服从和适应发展需要的合理控制。城市化、非农化的发展必然要求扩展非农用地，下世纪30年代以前，因人口增长、经济发展、城镇化和非农化迅速发展，中国将持续面临较大的占地压力。（孟向京、侯东民，1997）因此，对城市外延扩展过快进行合理控制是完全必要的。控制城市用地扩展与乡——城人口转移量的最佳结合点应定位于：使乡村人口城市化的转移量与城市面积扩展量之间的比例，正好介于原城市和乡村人口密度之间。这样，城市化就可对城乡人口密度起到一定的双向疏降效应。
还要强调指出的是，历来对城市化的控制都是着眼于控制过度城市化，即控制城市规模的过度扩张和城市人口的过度增长，但控制的结果却是城市化明显滞后。当前，在城市化加速发展中，虽然不可忽视城市占地规模过度扩张的倾向，但同样不可忽视的是，长期以来的主要倾向不是城市化过度，而是城市化的滞后。因此，发展中的控制，其控制的主要着眼点应当转移到控制城市化过度滞后上来，也就是说，发展中的控制必须有利于加快改变城市化滞后的状况，必须将城市化滞后的程度控制至最低水平。
世纪之交的中国城乡经济必将出现新一轮的再发展，但是，经济增长必须伴以城市化的同步协调发展。对东部沿海经济发达地区来说，过去城市化滞后的后果已在当前城市化加速推进中由隐性转化为显性，中西部地区可以从中得到不少有益的借鉴和启示。城市化滞后的后果一定要在加快发展中逐步消除，滞后既有多重负面效应，但同时也意味着尚有大的发展余地。从现在开始，不论是先发达起来的东部沿海地区，还是具有后发优势的中西部地区，都要进一步妥善处理好发展与控制的关系，对促进城市化与经济同步协调发展这一重大问题给予充分的重视。
来稿日期：1999年11月5日。