国外政府网站建设与信息服务标准的进展与启示_电子政务论文

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      0 引言

      政府网站作为政府发布信息和提供政务服务的载体，承担了政府信息公开、政府与公众互动沟通、提供在线政务服务等作用[1]，已经成为互联网时代政府机关的形象代言。由商务部组织开展的2014年中国政府网站绩效评估显示，目前我国政府网站建设及信息服务现存的问题主要包括网站建设水平两极分化严重、信息服务深度和规范性亟待加强、信息展示方式有待优化、搜索及网站安全管理急需重视[2]。国务院办公厅于2015年3月开始对全国各级政府网站开展第一次普查工作，旨在解决政府网站建设中存在的“不及时、不准确、不回应、不实用”问题[3]，也预示着我国的政府网站从普及建设向突出高质量信息服务聚焦。本文调研了联合国经济和社会事务部发布的《联合国2014年电子政务调查报告》[4]中电子政务参与度排名前列的4个国家政府网站与信息服务管理规范，分析和总结各国相关规范条例的内容和特征，展现各国政府网站信息资源建设的实施策略和具体实践，以期为我国的政府网站及信息服务治理提供参考。

      1 国外政府网站与信息服务建设宏观规划

      政府网站与信息服务建设作为国家数字化政府策略的重要组成部分，得到了各国政府的广泛重视。由于信息技术的不断更新、新的数字化手段不断涌现，近年来各国政府相继推出了新的数字化策略。美国政府于2012年5月发布的《数字政府策略》中提出了政府数字化的信息、共享、用户和安全4个工作要点[5]；日本政府于2013年6月发布的《世界最先进的IT国家宣言》中将建立全民化一站式数字化公共服务作为其数字化建设的三大目标之一[6]；英国政府于2012年6月颁布的《政务改革方案》中提出，将在2015年实现政务信息的“默认数字化”，即政务信息的整体数字化，以一种更简便、更准确、更快速的方式向公众提供各中央部门的在线公共服务[7]；荷兰政府于2013年启动的“数字化政府2017年计划”规划了荷兰政府将于2017年全面实现公共服务数字化[8]。各国数字化政府总体规划及建设重点如表1所示。

      

      通过调研各国数字化政府总体规划，可将其建设重点归纳为以下三个方面。

      (1)提高政府信息资源内容质量。将提供准确、可获取、安全的数据和内容作为首要任务，而不是首要考虑如何发布网页或移动应用；尽可能将非结构化的信息内容转化成结构化数据，再采用相应的元数据规范对其进行描述；在实际应用中，确保所有的机构都采取相同的开放标准，通过多种形式展示各机构信息内容，通过多种渠道提供信息服务。

      (2)整合与共享政务信息资源。充分利用现有资源，在政府内部、政府与公众之间用更高效的方式进行共享；充分利用早期实践中积累的经验，建立多种用例模型，采取通用的标准和架构，参与开源社区，充分利用众包模式，启动政府部门间可共用的解决方案；通过云计算、标准化的共享数据格式、术语格式、代码、符号、向公众开放应用程序接口(API)等方式构建开放的用户环境；以增加便利性和提高效率为目标，将政府服务的价值链进行整体数字化。

      (3)以用户需求为中心。从如何创造信息，到如何管理信息，再到如何组织和展示信息，都应以用户的需求为重；用户应能在任何时间和地点获取最新的、准确的、有质量的信息；简化办事程序，用户应能像使用私营部门服务一样便利地使用政府部门提供的服务；开放部分机构的服务功能准许私营部门参与，政府机构和私营部门合作开发更为方便快捷的政府服务；应用已经高度市场化的数字化技术来设计以用户为中心的信息服务，并通过智能手机、平板电脑等终端向用户提供这些服务。

       2 国外政府网站与信息服务管理规范的具体内容

      各国均设立了专门主管机构负责贯彻落实国家整体信息策略，其主管机构及管理规范概览如表2所示。

      

      本次调研的4个国家各自的行政运作方式和信息技术发展水平各有不同，以下将对各国政府网站与信息服务管理规范的具体内容分别进行阐述。

      2.1 美国政府网站与信息服务管理规范

      为实施2012年《数字政府策略》中设立的数字化政府总体规划，总务管理局下设的政务与创新技术办公室建立了DigitalGov网站，为政府机构提供发布信息和创建数字化服务方面的指导。其主要职能包括：查找并分享政府内部可用资源和工具；帮助政府机构理解和解决数字政府政策方面的问题；为政府机构提供解决建设数字化政府过程中所需的服务和工具；宣传优秀的数字化举措；帮助建立政府与私营部门或非营利部门之间的联系，建立联邦政府和地方政府之间的联系等[9]。

      DigitalGov网站为政府机构的数字化提供了相关法律法规、网站建设指南、网站建设工具和网站建设参考资料4方面的指导[10]，具体内容如表3所示。

      

      针对创建联邦机构公共网站和数字化服务的具体实践，政务与创新技术办公室制定了一份《联邦机构数字服务必要内容清单》[11]，这份清单包含了对网站和数字服务的要求标准，以及与各要求标准相关的当前法律、政策和规范，要求各机构定期对照检查自己的网站和数字服务，确保所有的数字化产品都符合最新的要求。清单内容如表4所示。

      

      2.2 日本政府网站与信息服务管理规范

      日本的信息化管理体制以内阁下设的IT综合战略本部为决策机构，以政府部门为执行主体，在首相的统一领导下，政府各部门协调行动[12]。日本政府为增强政府机构间协作、推动政府整体数字化，于2000年在IT综合战略本部下设立了IT政策监并任命了政府首席信息官，同时由政府首席信息官牵头、协同各部委负责人组成了各部委首席信息官联络会议，具体负责政府内部信息化工作的实施。各部委首席信息官联络会议制定了《电子审批效率改进政策》、《关于行政领域开放IT利用环境的行动指南》、《促进政府部委或机构推动信息再利用的基本方针》、《通过网站发布及促进利用行政信息的基本方针》、《政府信息系统网络化改革方案》、《政府信息系统的维护和管理标准指南》等政策指南来指导各级政府机构的在线行政信息发布和在线公共服务设计。

      各部委首席信息官联络会议于2015年3月制定的《通过网站发布及促进利用行政信息的基本方针》[13]从网站信息内容、信息发布与再利用和各部委间协作三个方面对各级政府机关网站建设提供了指导，其内容如表5所示。

      

       各部委首席信息官联络会议于2014年12月制定的《政府信息系统的维护和管理标准指南》[14]为建立全民化一站式数字化公共服务做出了实施细节上的指导，其具体内容如表6所示。

      

      此外针对网站开发和数字化服务的具体实践，日本政府还制定和采用了《日本政府标准服务协议》、《创作共用授权条款》、《常见词汇基础维护相关文件》、《电子政务可用性指南》、《在线服务、数字签名与认证风险评估指南》、《网页可访问性JIS X 8341标准》等业界通用的标准。

      2.3 英国政府网站与信息服务管理规范

      继2012年6月颁布的《政务改革方案》中“默认数字化”方针的提出，英国内阁办公室于2013年12月发布的《政府数字化策略》[15]中宣布，已将政府24个中央部门的各项在线服务功能整合到一个统一的政府门户网站GOV.UK，使公众只需访问GOV.UK即可获取不同部门和机构发布的信息和提供的服务。在实施“默认数字化”方针的过程中，各级政府部门将负责提出各自的数字化策略，同时各部门和机构在GOV.UK平台上发布的信息和提供的服务必须遵照内阁办公室及其下属的政府数字服务小组制定的《默认数字化服务标准》、《政府数字化服务设计原则》、《数字内容设计指导：策划、写作和管理内容》等规范。政府数字服务小组还发布了一系列指导手册，协助各部门和机构理解和明确GOV.UK平台的作用和发布标准。

      “默认数字化”的实施过程分为探索、内部测试、公开测试、上线和淘汰5个步骤[16]，政府数字服务小组制定的《默认数字化服务标准》[17]贯穿整个实施过程，以确保政府信息服务的质量。各级政府和机构发布的信息和提供的服务必须符合《默认数字化服务标准》并通过政府数字服务测评，才能出现在GOV.UK平台上。其具体内容如表7所示。

      

      政府数字化服务设计原则由一系列IT专家撰写的说明型文档组成，从关注用户需求、精简政府服务职能、结合数据进行设计、致力于简化服务流程、反复测试、无障碍访问、结合情境进行设计、设计数字化服务而非网页、确保服务的连贯性、开放设计过程共享设计资源这10个方面为数字化服务设计提供了直观、易用的指导[18]。

      在数字化内容设计与管理方面，政府数字服务小组在《数字内容设计指导：策划、写作和管理内容》中提供了针对用户需求、内容规划、内容种类、内容写作、内容维护、内容保存和撤销、内容维护工具、威尔士语内容管理、链接、GOV.UK网址规范、数据及分析、图片使用、竞选内容规范和指南、GOV.UK图标使用、博客使用、表格使用、用户反馈这17个方面的具体指导[19]。

      政府数字服务小组还通过GOV.UK这一统一的政务门户为数字化服务经理、内容设计师、网页设计师、开发人员、用户调研人员、网络运营人员、绩效分析人员、首席技术官等数字化服务参与人员提供包括了治理方式、软件开发、数据监测、网站运营11个类别，贯穿整个“默认数字化”实施过程的指导手册[20]，体现了以服务为目标，以用户为中心的数字化策略。

      2.4 荷兰政府网站与信息服务管理规范

      荷兰政府自1996年启动“公共服务平台2000年计划”以来，在电子政务方面采取的举措还包括，于1999年建立Overheid.nl政府信息与服务门户网站，2001年成立信息通信技术部主要负责电子政务的实施，2003年启动“政府现代化方案”，2011年启动“i-NUP电子政府和电子政务实施方案”。2013年启动的“数字化政府2017年计划”，规划了荷兰政府将于2017年实现全面的公共服务电子化，整合公共服务，简化办事程序，使得公民和企业能够更便捷地寻找和使用政府服务。荷兰政府在电子政务方面的努力取得了良好的效果，由联合国经济和社会事务部制作的《联合国2014年电子政务报告》[21]中，在通过扩大在线参与赋予公众权利这一领域里，荷兰获得了“世界和地区内电子参与领导者”排名的第一位。

      荷兰内政及王国关系部为提升公共网站的质量和可访问性，于2004年责成信息通信技术部制定了《网页指南》[22]，为网站建设者提供国际通行业界标准和有效解决方案。经过十余年的发展，《网页指南》已经成为政府网站及非政府网站均可运用的保证网站质量的最佳工具。《网页指南》发展至今已经推出了第2版，在信息展示、可操作性、可理解性、内容健全性4方面做出了指导。具体内容如表8所示。

      

      3 国外政府网站与信息服务管理规范对我国的启示

      3.1 设立专门主管机构，自上而下推行管理规范

      目前我国尚无管理政府网站的专门机构，多头管理现象突出，政府网站与信息服务建设涉及多个部门，制定管理规范的主体较为多元，例如从国家层面有国务院办公厅关于政府网站管理方面的规定、文化部中央网络安全和信息化领导小组办公室关于党政机关网站安全管理的规定、中央机构编制委员会办公室关于政府机构网站标识和网上名称管理的规定，地方层面有各级政府制定的地方政府网站管理办法等。这些管理规范分散在不同部门的政策法规中，内容不尽完善甚至存在重复和冲突，而本文调研的其他各国均设立了主管电子政务或政府网站建设的专门机构，通过这些机构来管理和监督政府网站的设计、实施、运营和评估。专门机构的设立有助于自上而下地推行国家整体电子政务发展目标，划分了权责，保障了规划和管理的一致性，使得各级政府部门和机构能够在统一的指令和标准的指导下实施网站建设，将能有效解决网站建设水平两极分化严重的问题。

      3.2 以用户为中心、以服务为目标规范政府网站建设流程

      有报告指出，我国77%的政府网站用户点击量停留在首页和第二屏，网站其他部分关注量较少，甚至有些栏目无人问津[23]，政府网站的利用效率偏低；大多数网站仍对服务事项进行简单罗列或初步分类，针对性不强[24]。本文调研的各国在政府网站与信息服务管理规定中都明确强调以用户为中心的设计理念，组建专业政府信息服务开发团队，以提供完善、深入的公共服务功能为目标开展网站与服务建设，突破了固有的以发布新闻、建设网站页面为主的建站方式。以用户为中心的设计理念打破了以往用户被动接受网页展示信息的模式，尝试围绕用户如何使用在线公共服务、需要获得怎样的在线公共服务来优化网站的交互方式和信息内容，这也契合了我国创新政府管理方式、建设服务型政府的需要。

      3.3 重视新兴互联网技术和互联网模式对政府网站和信息服务的冲击

      国家信息中心于2013年发布的中国政府网站发展数据报告中显示，政府网站在社交媒体等新兴社会化网络中的影响力仍明显不足[25]。由于信息技术的飞速发展，物联网、云计算、社会化网络、大数据、开放数据等新兴的技术和互联网模式将极大丰富政府网站与信息服务的内涵与外延，各国都在近年的管理规范中增加了开放数据、移动服务、社会化媒体方面的内容。我国于2015年7月发布了《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，其中在“互联网+”益民服务这一部分也对创新政府网络化管理和服务提出了新的要求。随着社会的进步和技术的发展，在政府网站和信息服务的实施建设中需相应地调整和改进电子政务发展目标，同时不断细化和更新政府网站与信息服务管理的规范，是提升政府网站工作水平和信息服务水平的有效手段。

      3.4 参照业界最佳实践与国际通用技术标准

      商业网站出于盈利需要，在网站建设上积累了大量经验，为用户提供了多样化的服务，代表了高效的网站运营水平，日本作为公认的以精细化服务著称的国家，其最新的信息化政策就包括开放部分政府机构服务功能准许私营部门参与、政府机构与私营部门合作开发，创建能够与商业服务比肩的政府服务模式，美国、英国也在管理规范中体现了这种趋势。万维网联盟(W3C)是致力于解决万维网应用中不同平台、技术给开发者带来的不兼容问题的国际中立性技术标准机构，至今已发布近百项相关标准，美国、日本、英国、荷兰均采纳或部分采纳了W3C的关于网页可访问性及信息展示方式的标准，如Web无障碍指南2.0等。随着开放政府、开放数据时代的到来，政府网站无须固守刻板的形式，而应该向优秀的业界实践看齐，顺应技术发展和公众对数字化产品的预期，采用国际通用的技术标准，这是政府网站与信息服务建设始终与国际一流的设计和实践保持一致的最佳选择。

      3.5 保障公民信息安全及隐私

      有报告指出我国各部委、地方政府网站均不同程度上存在不同级别的Web类、信息收集类等安全漏洞风险[26]。公众出于对政府机构的信任，在使用政府网站和信息服务时更倾向于提供真实准确的个人信息[27]，各国对于个人隐私与信息安全的保障均做出了规定。政府机构的运营应在秉持公开和负责态度的同时保证其安全与可靠，对有可能产生恶意或意外的安全和隐私漏洞进行预判和防范，政府机构有责任在用户提供个人身份信息时做出适当的权利与选项提示。通过提高政府网站和信息服务的安全措施保障公民的私人权益，同时也避免了公众对电子政务的不信任。

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