加入世界贸易组织对我国保税区的影响及其对策，本文主要内容关键词为：保税区论文,对策论文,加入世界贸易组织论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F114
文献标识码：A
文章编号：1001—4950 （2000）05—0002—06
随着中、美两国就中国加入世界贸易组织（WTO ）谈判协议的达成，我国加入WTO的最大障碍得以扫除，我国加WTO已成定局。一时间，中国加入WTO问题成为国际国内的热门话题， 各方面都在密切关注着由此可能带来的深远影响。保税区是海关监管的特定区域。保税区的保税经济特征，使其具有一些特殊的功能与政策优势。而我国加入WTO （简称“入世”）后，就会以较大幅度地降低进口关税税率，以及取消进出口许可证、配额等非关税保护措施为核心，以开放国内商品市场和服务贸易市场为基本条件。因此， 作为我国扩大对外开放的一件大事， 加入WTO将对我国保税区这种对外开放模式产生重大影响。
一、“入世”对保税区的消极影响及基本评估
规范化发展的保税区是以自由贸易为基本特征。而WTO 是力促在全球范围内实现自由贸易的一个国际组织。加入WTO 标志着我国在推动贸易自由化方面迈出了关键的一步。遵循WTO的关税减让、 取消数量限制、贸易政策的全国统一实施与透明度等基本法律原则将不可避免地给我国保税区的发展造成一些消极的影响，主要表现为：
1.“入世”将削弱保税区的保税政策优势 保税优势是保税区政策功能优势的核心。“保税”是指海关对特定区域、特定范围的应税进口货物暂缓征税，当货物离开该特定区域、特定范围时，根据货物的真实流向决定征税与否。保税政策主要是通过减少经营者的流动资金占用来提高经营者的经济效益。在关税税率越高的国家或地区，保税政策的优势就越明显。而加入WTO，我国在享受WTO成员国的关税减让优惠的同时，也应承担相应的关税减让义务。根据中、美WTO协议， 我国进口关税的整体水平将从目前的17%降至9.4%。因此，我国加入WTO而必须实施的关税减让，对保税区来说是个严峻的挑战，这将削弱保税区的保税政策优势。特别是范围不断扩大的、实行零关税的进口商品，保税区将不再具有经营上的优势。
2.“入世”将削弱保税区贸易自由度优势 按现行政策，保税区与境外地区之间除无关税壁垒外，还不受数量限制措施的限制。就此角度而言，保税区实现了自由贸易。即在保税区，除危及国家安全或国家法律禁止进口的物品外，保税区进出口货物可不受许可证、配额管理的限制。经营许可证、配额商品的企业在其出口商品配额快到期而国际市场行情不佳时，可将该商品出口到保税区，以充分发挥已有许可证、配额资源的作用，并等待国际市场行情好转；当其进口许可批文尚未申办到手而货已到岸时，可将货物储存在保税区，待相关手续办妥后再办理货物进口手续。保税区的这种贸易自由特征，对于经营者抓住最佳商机是极为有利的。加入WTO后，我国在享受WTO成员国取消对我国商品非关税壁垒的权利的同时，也要承担取消许可证、配额等非关税措施的义务。因此，到那时，随着一般禁止数量限制原则的实施，保税区的贸易自由度优势将被削弱。
3.“入世”将削弱保税区的服务贸易功能优势 保税区从其成立开始，就成为我国进出口贸易经营的超前试验基地。由于我国迄今对进出口经营权实施审批制，特别是对外商及国内非公有制企业，目前仅以试点的形式进行极为有限的开放，而进入保税区的企业可不受其所有制性质的限制获得对外接洽权，并可直接与境外客商从事进出口贸易，因此国内的一些非公有制企业利用保税区的这一政策特征，进入保税区开展与境外地区客商的贸易业务，使其自身在实践中学会了国际贸易经营的各种必备知识及操作技能。同时，一些国际贸易商也进入保税区，利用保税区接近中国国内大市场的特殊区位条件，寻找机会进入我国的进出口经营市场。这些给保税区经济的发展注入了活力。从这一意义来讲，保税区对一些贸易商是具有一定的吸引力的。但是，加入WTO后， 随着国民待遇原则的实施，我国将对外商及非公有制企业逐步开放服务贸易市场，这将导致保税区原来在服务贸易领域率先对各类投资者开放所形成的吸引力逐步弱化。
4.“入世”将削弱保税区的特殊经济优惠政策优势 目前，保税区除具有一些特别的功能外，还享有特殊的经济优惠政策：一是企业所得税方面。保税区企业享有经济特区外商投资企业的所得税优惠政策。即在保税区投资的生产性企业，经营期在10年以上，其所得税自获利年度起，实行2年免征、3年减半征收，所得税率为15%。二是区内企业不论其经济成份，均可开设外汇帐户。其经营所得外汇可保留现汇，周转使用。三是地方出台的税收返还优惠政策。例如，大部分保税区对区内企业申报缴纳的营业税以一定比例返还。有的保税区把从区内征收的增值税等中央税种的地方的地方分成部分返还给经营者。加入WTO后， 我国将对国内外投资者一律实行国民待遇，并实行全国统一的贸易政策，各种区域性的、局部性的特殊经济优惠政策将被取消。这将削弱保税区的特殊经济政策优势。
总之，加入WTO对保税区的不利影响是多层面的。但是， “入世”对保税区可能造成的影响更多地体现在理论及认识层面上，其表现是柔性的，并不会给保税区造成致命的打击。这是因为保税区的特殊经济优惠政策并未在保税区的功能开发中发挥多大的激励作用。更为重要的是：
1.关税降低不等于零关税 作为加入WTO的代价， 我国将把进口关税水平从17%降至9.4%，这充分表明，加入WTO，并不意味着不存在关税保护问题，而只是保护程度降低。同时，关税水平的降低，是以渐进的方式进行的，也不是所有进口商品都实行低关税，而是在关税税率最高限额条件下，有些商品关税税率高一些，有的低一些（甚至为零关税）。因此，“入世”后保税区的保税优势不仅还存在，而且有些商品的保税优势还将相当突出。更值得注意的是，目前我国的进口关税税率总体水平虽达到17%，但这只是名义税率，实际关税税率1998 年也只有7.9%（世界银行一专家曾称我国的关税税率实际只有5%左右）， 明显低于名义税率。换言之，近几年保税区是在低于“入世”后的关税水平条件下生存和发展的。而且，“入世”后，在减让关税的同时，可提高进口环节的增值税和消费税（这是WTO规则约束不了的国内税种）。 由此看来，“入世”对保税区的保税政策优势的消极影响是非常有限的。
2.开放市场不等于不保护市场 我国加入WTO， 除了要较大幅度地降低进口关税外，还将取消许可证、配额管理等数量限制措施，以及开放国内商品市场和服务贸易市场。但是，开放市场并不等于完全放弃对市场的保护，而且开放市场也是渐进式的。另外，在取消数量限制措施后，我国必将借鉴美国、日本、欧盟等发达国家的做法，对国内市场实行有效的技术保护，保税区的贸易自由度优势仍将得到发挥。
3.WTO不等于自由贸易 WTO并不是一个纯粹的“自由贸易”组织，它只是力求实现贸易自由化与贸易保护的结合，以使各成员国进行开放、公平和无扭曲的竞争，并促进成员国实现充分就业、经济增长、国际收支平衡等经济发展目标。既然WTO并不意味着自由贸易， 保税区就有其生存和发展的合理内含。美国对外贸易区的蓬勃发展也足以说明这一点。美国是贸易自由度较高的国家，但它的每个州均设立了对外贸易区（实际上是国际上通称的自由贸易区），而且美国制订了专门的法律对对外贸易区进行规范。具有同样意义的是，近年来，美国、加拿大、墨西哥热衷于建立区域性自由贸易区；而欧盟为了更好地进入美、墨、加自由贸易区，积极与墨西哥“拉关系”，以取得“管涌效应”。这些都说明了WTO成员国之间的贸易并不是不加保护和完全自由的。 由此可见，只要存在贸易保护行为，按国际惯例发挥保税区的功能作用将得到更广泛的重视，保税区将因此得到发展。
二、“入世”对保税区发展的积极影响
有关研究表明，“入世”将促进我国对外贸易、引进外资，并将极大地促进我国国民经济的发展。对保税区而言，“入世”将给保税区注入新的活力。其对保税区将产生以下积极影响：
1.“入世”将使保税区更有效地分享国内市场份额 中国潜在的国内大市场是外商关注的焦点。加入WTO， 意味着必须向外商开放国内市场，同时，也意味着对保税区投资者及企业开放国内市场。众所周知，20世纪90年代初才在我国出现的保税区，虽然政府没有把其定义为“境内关外”区，但在相关政策的制订方面却是以此为前提的。例如，国家外经贸部的文件明确把保税区企业视同为境外企业，并规定其不得在国内非保税区开展进出口业务，包括不准进入国内非保税区收购商品出口，区内企业涉及非保税区的进出口业务，必须在非保税区具有进出口经营（或自营）资格的企业配合下才能完成。同时，我国也非常明确保税区设立的目的是推动外向型经济的发展，并明确保税区的功能以发展“两头在外”的经济为主。可以说，在现行政策条件下，国家是限制保税区参与国内市场竞争的。但是，我国加入WTO，外商将获得市场准入， 而保税区企业纵使被视为“境外”企业，在国内市场准入方面至少也将享有与外商同等的待遇，否则将有违WTO的公平竞争原则。所以， 加入WTO后，保税区不仅可以更好地服务于国内经济的发展， 而且可以更好地利用国内市场对外开放的契机取得更大的发展空间。
2.“入世”将给保税区经济的发展带来一个稳定的政策环境 我国保税区建设与发展近10年的实践，在推动周边地区外向型经济发展方面发挥了重要作用，也总结了丰富的经验。但多年来保税区建设与发展中也存在相当多的困难与问题。其中最大的问题并不是来自各保税区普遍存在的建设资金的严重不足，而是国家对保税区定性、定位的不确定性，以及国家相关部门不断出台的保税区政策的多变性及其相互之间的不一致性。首先，国家对保税区定性、定位的不确定性，导致保税区的不规范发展。各保税区在方向不明的情况下自谋生路，出现发展中的不规范问题便显得在所难免。同时，相关部门出台的保税区政策的多变性及政策之间的矛盾，更使保税区投资者、企业及保税区管理机关难以适应，极大地增加了保税区企业的投资经营成本，也增加了各保税区的整体运作成本。加入WTO，我国将按照WTO的规则增强政策制订的透明度，并使保税区政策更趋规范化。更重要的是，各级行政管理机关将形成依法行政的氛围。因此，我国加入WTO必将使保税区政策公开化、法制化， 从而会显得更为稳定。各保税区可依法加大功能拓展的力度，投资者及区内企业可以更准确地评估其投资项目的可行性及生产经营规划，从而获得健康、快速的发展。
3.“入世”将给保税区的新产业发展带来机遇 这些产业主要包括：
首先，现代物流业。现代物流业是对商品运输配套化、仓储自动化、包装标准化、配送效率化、信息管理网络化的综合体现，是一种按照一定的要求，将一定数量的商品，以一定的方式，在一定的时间，供应到指定地点的高效率的运作体系。保税区在拓展现代物流业方面具有非常有利的条件：一是保税区具有保税仓储功能及其发展基础，有利于对商品进行简单商业性加工处理，实现对商品仓储的自动化、包装的标准化、配送的高效化；二是保税区设立在港区或临港地区，交通运输相当方便；三是保税区是国内、国际市场的结合部，容易获得最新商品信息；四是保税区特别方便的通关条件（保税区与境外地区之间货物进出自由，无需报关），有利于对商品进行分拨、配送。加入WTO， 使保税区拓展现代物流业存在更大的商业空间。一方面，我国加入WTO， 有利于吸引外商投资特别是跨国公司的投资。随着跨国公司投资的增加，外商投资经济中进一步导入以创造时间价值、降低综合经营成本为目的的“零库存”等新的经营理念，并将逐步扩散到内资经济领域。这为保税区拓展货物的分拨、配送提供了不可缺少的商业空间。 另一方面， 加入WTO，将有利于我国商品的出口，利用保税区在拆、 拼箱等方面的便利条件，开展向国（境）外地区的货物分拨，使保税区成为区域性货物集散中心有了更大的可能。另外，加入WTO后， 在为外商投资提供更大商业空间的同时，也为我国企业对外投资（特别是开展境外加工贸易）的扩张创造了机会。因为加入WTO后， 我国可享有成员方提供的降低关税税率，取消许可证、配额以及开放国内市场和服务贸易市场的权利。而对外投资的增加，将带动国内原材料、半成品及机器设备出口的增加。而国内这种对外经济扩张也将为保税区拓展现代物流业提供商机。
其次，码头经营业。我国多个保税区都拥有专用码头。码头经营将成为保税区的一个重要产业。而码头经营效益的好坏，取决于码头货物吞吐量的多寡。加入WTO，我国可获得多边的关税减让及长期稳定的、 无条件的最惠国待遇，以及获得WTO 发达成员方对发展中成员方提供的普惠制等特殊待遇，这将有效地推动我国的对外出口贸易。同时，作为加入WTO的代价， 我国对外开放市场的结果也将促进我国进口贸易的大幅度增加。而进出口贸易的扩张，必然会给保税区码头的经营发展带来更好的契机。
最后，商品展示业。进口商品展示是保税仓储功能的延伸，在我国加入WTO后，也将具有更大的发展机会。加入WTO后，国内市场对外开放，物美价廉的外国商品将加速进入国内市场。但是，由于消费观念、社会文化观念的差异，国内居民接受一些新的进口商品也有一个过程。由于外国商品进入保税区不算进口，外商可以利用保税区的特殊政策条件及健全的设施进行商品展示，藉此提高国内居民对其认知和接受程度。伴随着商品展示业的发展，保税区将可能进一步发展成为国际经济信息总汇，从而信息服务业可望成为保税区的功能延伸产业。
4.“入世”将给保税区招商引资带来新的契机 加入WTO后， 我国将按照WTO的有关协议，给外商投资企业以国民待遇， 既不限制外商投资企业产品内销，也不要求其外汇必须自求平衡，同时还将对外商开放服务贸易市场，这些会促进外商在华投资。而外商到华投资增加的浪潮不可避免地将波及到保税区。具体地说，保税区至少在以下方面将可扩大引进外资：
一是现代物流业。正如前述，加入WTO 将给保税区现代物流业的发展带来更大空间。特别是伴随着外商投资的大规模发展，利用保税区仓储、运输、区位等方面的有利条件，吸引国际物流企业到保税区投资，为在华外商投资企业提供配套的物流服务，将具有更大可能性。
二是服务贸易业。加入WTO后要利用外商投资向金融、信息咨询、 法律服务、商业批发零售、运输等服务领域的拓宽，保税区将可能成为吸引外商投资码头经营及其相关的服务业、商业展示业及各类咨询服务机构等服务贸易项目的重要区域。
三是转口贸易业。伴随着服务贸易领域对外商的开放，服务贸易商将带来一些实业投资商或贸易商。一些国际大型商社将利用保税区便利的货物运作机制开展国际转口贸易或国际——国内转口贸易。
四是简单商业性加工业。一方面，由于国内进出口经营的开放，外商可以在国内直接收购商品出口。而有些商品可以利用保税区的特殊条件进行简单商业性加工（如：唰贴标签、改换包装等）后分销给各国经销商。另一方面，国内市场对进口商品开放后，外商可以利用保税区的保税政策优势，根据关税税率的具体情况开展进口商品的简单加工及内销业务。
五是加工贸易业。就加工贸易业务而言，因保税区对进口商品可在保税状态下加工，与区外相比较具有更大优势。但目前区外对加工贸易的政策弹性大，使保税区的保税加工优势得不到体现。加入WTO后， 加工贸易政策将趋于规范，保税区的优势将可得到体现。
5.“入世”有利于促进保税区按照国际规范运作，从而使保税区驶入健康发展的轨道 多年来，我国各保税区在对外宣传中自称为“自由贸易区”，但既没有得到政府的认可，且与国际公认的自由贸易区规范也存在明显的差距。客观地说，我国的保税区实际上只是在总结了我国20世纪80年代初创办的经济特区运作经验的基础上向纵深推进的一种对外开放模式，是一种具有浓厚的中国特色的特殊经济区域。特别是就政策而言，保税区与当初实行特殊政策的经济特区具有一定的类同性，因为保税区沿袭了经济特区的一些优惠政策。可以说，这是导致我国保税区一直得不到健康发展、甚至在某种程度上成为相关管理机关的一块“心病”的根本原因。而且，20世纪80年代末、90年代初，我国提出恢复在关税与贸易总协定（GATT）的缔约国地位时，受到责难的一个重要方面就是因为我国对经济特区实行特殊政策，违反了GATT的公平竞争原则。而WTO不仅是取代GATT的一种国际组织，而且是对GATT 的发展与升华。因此，加入WTO后，要有效地运用保税区这种对外开放方式， 国家必将按照WTO 的有关规则和国际惯例对保税区中尚存的与经济特区类同的经济优惠政策进行规范。这样，保税区将按照国际上的自由贸易区、出口加工区模式进行运作，从而更能为国际投资商所认同和接受。这将给保税区带来新的发展良机。
6.“入世”将使保税区的功能优势凸显 从一个侧面来看，经济的竞争是成本的竞争。我国加入WTO后， 随着关税水平的降低及其它政策的公平化发展，进出口经营各个环节的直接经济成本将趋于公开、公平。经营者将从目前通过“要政策”以获得经济成本的降低或获取超额的政策利润转向追逐时间效率，以获取时间效益。而保税区的特殊政策功能，能使其业务运作过程最为简化，从而有利于经营者取得最佳时间效益。
三、当前的对策
如前所述，“入世”将对保税区产生重大影响。而这些影响无论是积极的，还是消极的，都会给保税区带来越来越多的新课题。因此，面对“入世”这新一轮的扩大开放的不断展开，为更好地发挥保税区的作用，我们应该做好如下几项工作：
1.尽快明确保税区的定性、定位。应制订《中国保税区法》，明确保税区的功能、性质和作用，推动保税区向国际规范的出口加工区或自由贸易区迈进。
2.尽快理顺保税区政策。应对现行各相关管理机关既有的保税区政策、措施进行疏理、协调，加强政策的统一性，积极、主动地使保税区政策适应WTO的相关规范，为保税区的健康发展创造良好的政策氛围。
3.各保税区应加强对“入世”可能给保税区造成的影响进行跟踪研究，抓住“入世”给保税区的发展带来的良机，努力规避加入WTO 可能给保税区带来的负面影响。同时，要加强对WTO规则的研究， 既提高对WTO规则的适应性，又从中寻找有利于保税区发展的切入点。另外， 在加入WTO以前，要充分利用既有的政策功能优势， 努力创造“黎明前的光束效应”。特别是要进一步改善投资环境，尽快把保税区建成投资者的“乐园”，力争在招商引资方面取得较大的突破。
收稿日期：2000—02—15
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