今年是我们中华人民共和国建国七十周年，也是新中国乡村治理实践的七十周年，回顾过去七十年来的乡村治理实践，深刻把握其中的规律和演变逻辑，为完善当前的乡村治理体制提供借鉴。
一、新中国乡村治理的历史回顾
从七十年乡村治理实践看，主要经历了人民公社和乡政村治两个阶段，其中乡政村治又可以农业税的取消为节点划分为两个阶段。
1、人民公社阶段
中国古代社会的农民处于政治的边缘，国家与农民的关系主要是纳税和服役，中央权力并没有达至乡村田野，“皇权不下县”，县以下实行自治，主要是以家族制为基础的士绅自治。将广大的农民组织进国家政权体系的是中国共产党，从革命时期的土地革命到建国后的土地改革，通过底层的革命，从根本上改变了中国农村传统的精英统治结构。建国初期，新中国乡村治理的主要任务是尽快地稳定基层社会的秩序，巩固新生的人民政权。根据社会主义制度的要求，1950年12月政务院通过了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，规范了乡村政权的建设。根本变化则来自于土地改革和合作化运动。1958年8月29日颁布的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》，《决议》下达后，全国迅速形成了人民公社化运动的热潮。到10月底，全国74万多个农业生产合作社改组成2.6万多个人民公社，参加公社的农户有1.2亿户，占全国总农户的99%以上，全国农村基本上实现了人民公社化。
人民公社是一个融农村政治、经济及社会组织管理为一体的最基层的农村政权组织，其性质是一个政社合一的权力结构。这主要表现在：首先，撤乡、镇并社，由政社合一的人民公社行使乡镇政权，并将农业生产合作社改为生产大队，实行“三级所有、队为基础”，生产队必须在公社、生产大队的统一指挥和管理下进行农业生产活动。国家借助行政手段和组织手段直接干预农业经济，但为了更好地整合农业资源，国家还充分发挥市场的调节作用，如粮食的统购统销政策等。其次，村级党组织的普遍建立，国家将党组织范围辐射到了大队一级，加强对乡村社会的一元化领导和控制。基层党组织直接干预和全面管理农村经济和社会事务。高度集中的管理体制自此形成。通过人民公社化运动，国家权力快速地介入乡村社会，渗透到乡村社会的每一个角落，将中国广大的村民纳入其中，国家的政策、法律、法规通过县、乡、村层层的管理体系贯彻到乡村社会中，体现了国家对乡村社会的控制。
从人民公社二十多年的实践结果来看，它不仅实现了良好的乡村治理绩效，而且国家通过农业税、工农业产品“剪刀差”的方式从农村提取了工业化所必需的资金，为中国社会真正意义上的现代化进程做出了巨大贡献，奠定了此后改革开放三十年现代化建设迅速启动的基础。但是，我们也要看到它存在很大的弊端，权力的高度集中和体制本身的僵化等，使它在七十年代后期形势发生变化以后难以为继。
2、乡政村治阶段（农业税改革前）。
经过近30年的发展，到上世纪80年代，中国的国民经济得到了恢复和发展，其中农村经济的比例越来越少，这使得国家以农补工的力度大为减少。以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革，直接动摇和冲击了“三级所有，队为基础”的人民公社体制。1983年10月，《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》，正式宣告人民公社开始解体。在当时的农村，一方面包产到户带来的很大的经济成，另一方面人民公社体制衰落之后导致的农村秩序出现恶化，特别是治安形势恶化，封建迷信、赌博等活动重新抬头。在这种情况下，广西的农民从实践中创造出一种新的组织形式——村民委员会，很快在全国推广开来。1982年的宪法以国家根本大法的形式肯定了村民委员会的法律地位。1987年11月全国人大常委会通过的《村民委员会组织法（试行）》以国家法律形式确立村民自治的原则，其明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”由此，“乡政村治”的模式形成了，也即是指在乡镇一级建立人民政府，以取代解体的人民公社，在村一级实行村民自治，由村民选举村委会，实行民主决策、民主管理和民主监督。
国家治理下的“乡政村治”，国家把主动权放回乡村，逐渐淡出乡村社会的舞台，慢慢变管理为治理，实行村民自治，乡与村是一种指导和被指导的关系，这基本符合改革开放后农村经济和政治体制改革和基层民主发展的需求。因而在村民自治实行的初期，八十年代的乡村社会迎来了十年发展黄金期。农民生产积极性大为提高，农村经济有了很大的发展，农民收入有了相当的提高，农民负担不重，乡村治理状况平稳。但自1980年末期开始，乡村治理问题凸显，具体表现有三，一是农民负担过重持续得不到解决，二是乡村债务越来越多，乡村集体资产越来越少，三是乡村干部的腐败越来越严重，干群关系日益紧张，终于在1990年代末演化为严重的三农问题。为了解决由于农民负担过重引发的治理性危机，中央政府试图通过农村税费改革来倒逼基层政府对自身进行改革。
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3、乡政村治阶段（农业税改革后）
2003年，国家开始在农村实行税费改革，并最终在2006年完全取消了农业税，标志着我国进入了“工业反哺农业，城市支持农村”的时代。自此之后，一方面农民无需再缴纳“皇粮国税”。另一方面，在全国范围内先后开展的，从社会主义新农村建设运动到乡村振兴战略，国家加大了各种惠农政策的实施力度，如粮食直补、义务教育免除学杂费等，国家对乡村治理由以前的资源提取转向资源输入。
与此相适应的，乡镇政府职能由以管制为主转向以服务为主，在很大程度上，村庄的发展主要是靠自治权来决定的，而伴随着农村经济合作组织对村级治理的影响不断增强，村集体经济组织日渐成为村级治理中的新兴主体。乡镇政府、村民自治组织、农村经济合作组织对农村社会的政治生活产生了重要影响，成为多元化村级治理的主体。
对乡镇政府而言，处于国家和农村社会的中间地位，它把国家的政策传达给广大的农民，同时向国家反映农民的心声，是调解二者力量的一个极其重要的平衡器，具有不可替代的作用。农村税费改革后，人们普遍认为乡镇政府的职能应该从“管制”为主转向“服务”为主。因此，基层政府更应该成为密切联系群众的、并为农民提供必要的公共产品与公共服务的政府，以构建服务型政府来打造新型的乡村治理体系，重塑基层政府的主体地位。
对村民自治组织而言，村民委员会作为村民自治权力的唯一载体，必须切实履行自己应该承担的职责。鉴于党支部和村委会人员的高度重合，应加强村民代表会议的建设，建立村委会、党支部、村民代表会议三者的合作机制。乡村党支部是村级各种组织和各项工作的领导核心，村民委员会必须在党支部的领导下开展工作。同时村党支部必须保障村委会依法开展村民自治。
农村经济合作组织逐步成为村级治理最具潜力的主体。在发展初期，农村经济合作组织普遍规模比较小，数量也不多，在乡村治理中作用有限。进入新世纪以后，随着市场经济体制的不断完善，农村经济合作组织进入了一个快速发展的时期，水平得到不断提高，并且政府、市场、农民都需要它，发挥的作用也在不断增强。而政府管理职能应以向其他社会、经济合作组织提供服务转变，改善农民生产生活中公共产品供给与需求之间日益扩大的缺口。农村经济合作组织打破了传统的二元权力格局的状况，治理的主体由以乡镇政府、村组织为主转为以乡镇政府、村组织、农村经济合作组织及其他社会组织为主，推动着我国乡村治理格局的转变。
二、新中国乡村治理实践的总结梳理
从整体上来考察建国以来乡村治理的实践历程，它是服务于我们社会主义现代化国家建设的过程的。在这样的大背景下，建国以来村级治理的模式在现代化事业的实现过程中发生了较大的变化，从集中控制走向合作治理，多元主体合作治理农村社会，为农民提供公共服务与公共产品。
（1）治理主体由一元到多元化。建国初的人民公社体制实行党的一元化领导，其各个层级包括公社都是一个单纯接受党中央指令的受控体，同时，农村基层社会缺乏自主权，乡村治理可以看作是政府单一主体的“独角戏”。而随着人民公社的解散和村民自治制度的不断发展和完善，乡村治理的主体出现了多元化，政府、村民自治组织、社会各类组织通过一定的制度安排，在合理分工的基础上进行合作治理。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中明确提出：“建立以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系”。
（2）治理方式由单一到多样化。计划经济时期政府往往习惯于用行政措施进行社会管理，方式单一。当主体由一元发展到多元化，治理的方式自然也有单一发展到多样化，行政的、法律的、经济的、道德的综合运用。不同治理主体有着不同的价值目标、利益诉求，必须相互依赖，互相扶持，处理公共事务、解决公共问题。基层政府、村民自治组织在参与乡村治理的过程中，依靠的主要是国家的政策、村集体经济、组织等资源，具有较强的制度保障、组织保障和法律保障；而农村经济合作组织主要是依靠各种文化资源、社会资源，其参与村庄治理的重要保障是得到广大村民的拥护。从乡村治理的实践出发，村庄治理的有效性不仅需要制度的保障、组织的保障和法律的保障，更需要广大村民的支持和认同。因此，党的十九大报告在阐述乡村治理时明确提出要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，让农村社会既充满活力又和谐有序”。
（3）治理过程由单向、被动到双向、自主化。改革开放前，由于经济体制上实行纯粹的计划经济，在社会管理中政府习惯于包揽一切社会事务，习惯于扮演“全能型选手”，管理过程表现为政府对社会进行命令和控制的单向性。而在村民自治组织诞生以后，乡村治理过程越来越表现为政府和自治组织、其他社会组织的互动双向性。乡村治理是以乡村社会公共利益为作根本目标的。共同的目标，与相互信任的文化，及由此形成的协商对话的行动方式，确保了各个主体之间能够精诚合作，弥补各自不足，一道共同承担起管理公共事务、提供公共服务的责任。并且，在实际操作中，乡村治理涉及着乡村社会方方面面、各种各样的问题，而且这些问题都处在社会的最基层，我国乡村地域辽阔，人口分散，政府部门自然也不可能对其实现完全的控制。所以，在治理实践中，在大政方针层面村民接受国家的管控，而在细微层面上实行村民民主自治。通过民主自治，乡村社会成为一个极具自主性、组织性的小社会体系，最终实现管理过程自主化。
论文作者:苏红梅
论文发表刊物:《基层建设》2019年第21期
论文发表时间:2019/10/18
标签：乡村论文; 组织论文; 社会论文; 人民公社论文; 国家论文; 农村论文; 农民论文; 《基层建设》2019年第21期论文;