少数民族人权国际保护方式的历史演进，本文主要内容关键词为：人权论文,少数民族论文,方式论文,历史论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D 文献标码：C 文章编号：1000-8750(2001)04-09-04
人权即人固有的当然享有的权利。人权思想最早诞生于17-18世纪欧美资产阶级上升时期，其基本内容是，人人具有不可剥夺的、与生俱来的平等权利。这里的“人人”应当包括少数民族。由于少数民族更易受到不平等的对待，往往被视之为需要特殊保护的脆弱群体之一。保护少数民族也是国际法上人权保护的最早领域。
少数民族的保护涉及国内保护和国际保护两方面。国内保护的方法主要包括国内救济和外交保护，（注：刘全胜：《论少数民族人权的国际保护》，四川大学学报：哲社版（成都），1997年第1期第22页。）国际保护是指国家按照国际法，缔结或参加国际条约，承担条约义务保护少数民族，并成为国际机构进行国际合作以促进少数民族人权的具体实施，对侵犯少数民族人权的行为加以防止和惩治。（注：王铁崖主编：《国际法》第262页，第194页，法律出版社1981年版。）因此，国家之间参加或签订载有少数民族人权内容的国际条约，是少数民族人权国际保护的法律基础，而国家依照国际法相互承担义务，则是实现少数民族人权国际保护的基本方式。
一、近代国际法时期少数民族人权国际保护的方式
近代国际法时期，指从产生近代国际法的16-17世纪到第一次世界大战结束为止的这段时间。这段时期的保护少数民族或少数者是指通过条约保护一个国家内在人种、语言、宗教等方面属于少数者的权利。（注：王铁崖主编：《国际法》第193页，法律出版社1995年版。）
17世纪欧洲国家间就缔结了一些保护少数民族的双边条约。这类条约的主要内容是相互保护居住在本国境内并与双方国家持同一宗教的少数民族。如，1606年匈牙利与特兰西瓦尼亚君王签订的《维也纳条约》，规定了新教徒宗教礼拜自由的条款。1648年德国与东罗马帝国缔结的《威斯特伐利亚条约》，规定了在德国新教徒享有与罗马天主教徒同等的宗教自由的内容。
第二，少数民族人权国际保护的对象不仅限于宗教上的少数民族，还扩展到种族上甚至语言上的少数民族。
第三，少数民族保护的权利内容从原来仅限于自由发展到某些公民权利和政治权利。如，1878年德国、奥地利等8个国家签署的《拍林条约》规定，不得因宗教信仰的不同而拒绝给予民事上和政治上的权利，也不得以此理由禁止担任公职或从事其他职业。必须保障所有国民和外国人的宗教礼拜的自由。（注：王铁崖主编：《国际法》第262页，第194页，法律出版社1981年版。）
第五，这些条约是欧洲国家间历史、宗教纷争的妥协产物，侧重点并不在于关注少数民族问题，因此，这些条约的有关规定还未形成保护少数民族人权的国际法原则。（注：杨侯第主编：《中国少数民族人权述要》第218页，北京大学出版社1997年版。）
第六，这些条约缺乏一个核实条约规定是否被遵守的监督机制。
19世纪和20世纪初，所谓人道主义干涉经常用来作为出于政治、经济或其它原因而进行干涉的借口，纯粹的人道主义干涉几乎没有。（注：王铁崖主编：《国际法》第262页，第194页，法律出版社1981年版。）
二、国际联盟及有关条约保护少数民族人权的方式
第一次世界大战后许多欧洲国家签订了一些保护少数民族人权的双边或多边条约。
（一）一战后保护少数民族条约的特点
这些条约与19世纪欧洲国家缔结的类似条约不同：
1.保护少数民族人权的内容较之以前有所增加。条约规定的内容既包括保证少数民族的平等待遇，也包括为保护少数民族所应采取的特别措施。（注：杨泽伟：《人道主义干涉在国际法中的地位》，法学研究2000年第4期第129页。）
2.这些保护少数民族的条约都是契约性的而非立法性的，其目的是处理特定的事情，而非宣示保护少数民族的国际法一般法规，主要是由于政治动因而非人道的考虑。（注：白桂梅等编著：《国际法上的人权》第24页，第27页，北京大学出版社1996年版。）
3.这些条约调整的对象是在战败国、新独立国家和战后得到领土补偿的国家新增领土上的国家与少数民族的关系，而且需要保护的对象——少数民族并不被作为群体或集合体，而是作为个人来看待的。
4.在监督条约的履行方面也有所发展。
（二）有关条约规定的保护少数民族人权的方式
1.国内法的保护方式。即有关少数民族的所属国家承担保护少数民族人权的条约或有关条款承认为“根本法律”的条约义务，不提制定任何与之相抵触的法律，并不得从事与之相违反的国家行为。（注：杨侯第主编：《中国少数民族人权述要》第218页，北京大学出版社1997年版。）
2.国际保护方式，主要表现在以下三点：
(1)有关国家承允关于保护少数民族的规定为国际利益的义务，并置于国际联盟的担保之下。此种规定如未得到国际联盟行政院的多数同意，不得变更。
(2)国际联盟行政院委员国对于此种义务中的任何义务有违反或违反的危险，得有权提请行政院注意，而行政院得采取办法明示训令在此情势中为其所视为适宜且有效者。
(3)在有关条约的解释或适用方面，对少数民族负有保护义务的国家和缔约国之间与其他行政院委员国之间意见不同时，应按照国际联盟盟约第14条视为属于国际性质的争议。如经他方的请求，应交付国际常设法院解决。（注：白桂梅等编著：《国际法上的人权》第24页，第27页，北京大学出版社1996年版。）
（三）国际联盟在实践中形成的保护少数民族的制度
国际联盟盟约没有专门规定保护少数民族的条款，但在实践中，形成了对少数民族实施保护的一套制度。一是建立请愿制度；另一个是行政院建立少数民族委员会的制度。
1.请愿制度。
请愿制度是根据1920年10月22日行政院通过的有关基于各种条约建立的保障的限度和性质的报告而建立的。该报告明确了请愿的性质属于“纯粹和单纯的通报性质，不具有将事情提交到行政院并请求干预的法律效果。”实际上，国际联盟对少数民族的保护主要是通过行政院的活动实施的，而行政院的活动又只使以行政院委员国的提诉为根据，因此，请愿不是作为司法行为或实际的请求，而只是作为行政院保持了解条约遵守情况的情报来源。（注：白桂梅等编著：《国际法上的人权》第24页，第27页，北京大学出版社1996年版。）
2.少数民族委员会
1920年10月25日，国际联盟通过一项决议，决定设立“少数民族委员会”，委员会一般由三人组成，视情况可以同时设立若干个。委员会的职权是根据国际联盟行政院的决定，专门负责调查缔约国违反有关国际条约，对少数民族造成损害的情况，并将调查结果向行政院作出报告，交由后者进行审议并作出决定。
总的说来，一战后欧洲国家间缔结的保护少数民族的条约或有关条款中普遍带有国际联盟的保障的条款或内容。这种在保护少数民族问题上，导入国际组织的保障和监督体制；国际联盟在实践中形成的请愿制度和保护少数民族委员会制度；以及国际常设法院的司法监督都被认为是一种创新或历史的进步。
三、联合国《世界人权公约》保护少数民族人权的执行机制
联合国《世界人权公约》由《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》以及《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》（以下简称《任择议定书》）组成，1966年12月由联合国大会通过并开放签字，1976年生效。
《世界人权公约》的有关条款规定了少数民族的权利。两公约的第2条均规定了保护少数民族的“平等待遇”原则，即：“每一缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖：一切人享有本公约所承认的权利，不分种族、肤色、语言、宗教、政治或其他见解，国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。”
两公约均建立了各自的国际监督和执行机制以保证缔约国遵守他们所承担的义务，这些措施已通过其《任择议定书》得到了加强。
（一）《经济、社会、文化权利国际公约》的执行机制
所谓“公约的执行机制”是指为使公约义务得到履行，公约本身制度的一套执行办法或制度。
《经济、社会、文化权利国际公约》只规定了普遍的报告制度。
根据该公约第16-21条的规定，各缔约国要把它为实现公约所载人权所采取的措施及取得的进展向联合国秘书长提出报告；秘书长再把报告的副本转交经济与社会理事会，有关的联合国专门机构和联大人权委员会。接到报告的这些机构可以就实现人权的有关问题提出建议。但是，人权委员会和经济与社会理事会都不能对某个国家的人权记录作出具体的规定、评论或建议。
（二）《公民权利和政治权利国际公约》的执行机制
《公民权利和政治权利国际公约》及该公约的《任择议定书》的执行机制包括四个方面：定期报告制度；人权事务委员会；国家对国家的控告制度以及个人对国家的指挥制度。
1.定期报告制度
公约第40条第1款规定，各缔约国要在该公约生效后的一年内，向联合国秘书长送交“关于它们已经采取而使本公约所承认的各项权利得以实施的措施和关于在享受这些权利方面所作出的进展的报告”。
由于第40条未详细定明“因素和困难”的内容，也未对缔约国应采取的立法和其他措施（第2条第2款）明确化，使报告制度在相当长的时间内难以操作和发挥作用，很少有国家提交报告。为改变这种状况，人权事务委员会在1980年10月建立了定期报告制度，以实施公约第40条第1款和人权事务委员会《报告制度规则》第66条第2款的规定，并自1987年7月开始实施5年一次的定期报告周期。这样就增加了报告制度的可操作性，提交报告的国家相应增多。
90年代间，人权事务委员会为加强报告制度的功能，进一步澄清第40条第1款的模糊性规定，创设了“最后意见”和“特别报告”的方式。（注：白桂梅等编著：《国际法上的人权》第24页，第27页，北京大学出版社1996年版。）
定期报告制度是公约执行机制中唯一的对所有缔约国有强制性的监督程序。（注：朱晓青：《公民权利和政治权利国际公约的实施机制》，法学研究2000年第2期第105页。）
2.人权事务委员会
人权事务委员会是根据该公约第28条第1款的规定建立起来的专门执行该公约的常设机构。根据该公约及其《任择议定书》的规定，人权事务委员会除了具有报告审查制度、国家间指控制度、个人来文审查制度的职权外，还有解释公约条款的职权，而且这一职权是融入前三项职能之中的。
3.国家间指控制度
公约第41条规定，各缔约国可“随时声明它承认人权事务委员会有权接受和审议一缔约国指控另一缔约国不履行本公约义务的来文”。人权事务委员会的这一职权只有在指控和被指控的缔约国均已事先声明接受人权事务委员会此等职权的条件下方可行使，可见这一职权是任择性的。
4.个人对国家的指控制度
有关个人指控国家违反《公民权利和政治权利国际公约》的问题，是以公约的《任择议定书》的形式作出规定的。人权事务委员会接受和审议的管辖权是任择性的，即缔约国有权自由选择是否接受人权事务委员会的管辖。参加公约《任择议定书》的国家就是承认人权事务委员会的这种职权，并接受《任择议定书》的管辖。
自1976年《任择议定书》生效以来，截至1998年12月31日，有93个公约缔约国批准了《任择议定书》。
综上所述，公约的执行机制是由定期报告制度、国家间指控制度和个人申诉制度以及人权事务委员会构成的，是比较完整的。但在实践中，并不是所有制度都能收到相同的效果。其中影响公约执行机制效果的主要原因是公约本身固有的局限性。这表现在：(1)公约的拘束力有赖于国家的批准或加入，即公约只对缔约国有拘束力。至1998年12月31日，公约的缔约国为142个，但尚不能说公约具有普通性；(2)公约的执行机制需要缔约国的自愿合作，一旦有关缔约国的合作达不到公约的要求，则要影响公约的执行机制的有效运转；(3)缔约国违反其所承担的义务，公约无有效的制裁。缔约国承担的强制性的报告，如果不及时履行，人权事务委员会只是将其列入名单，并发出“提醒函”，而无其他强有力的制裁措施。