我国公法救济的体系与完善，本文主要内容关键词为：公法论文,体系论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1673-8330(2009)06-0005-09
一、对我国公法救济的内涵界定
在概念上，“公法救济”涉及“公法”和“救济”两个方面的内容。在我国，公法与私法的区分主要存在于法律理论之中，而无严格的法律制度层面上的区别。公法通常是指调整国家公权力和公共事务的法律部门，主要涉及宪法、行政法和刑事法。在法学领域，救济是对英美法中remedy一词翻译、引进的结果。①在本质上，公法救济是有关权利救济的权利。公法救济的对象是公民、法人和其他组织；救济的内容是公民、法人和其他组织的合法权益；救济的法律关系背景是公民、法人和其他组织的合法权益受到公权力（主要是国家权力）的侵害，当事人双方是“公对私”的侵权，“私与公”的争议，而不是“私对私”的侵权与纠纷，也非“公与公”之间的权限争议。
根据上述理论背景，有关解决平等民事主体之间纠纷的民事诉讼和民事仲裁不属于公法救济。刑事诉讼解决的是国家对私人（犯罪嫌疑人）以及私人自诉案件的犯罪与刑罚问题；后者不属于公法救济，前者中的司法活动涉及司法裁判的误判和错判并由此侵害刑事诉讼当事人（犯罪嫌疑人或罪犯）的合法权益，当事人可以申请司法赔偿，这种活动属于公法救济。应当指出，尽管司法赔偿是公法救济，但是由于在国家权力体系中，行政权力是最直接、最广泛、最频繁影响公民、法人和其他组织权益的权力类型，因此，公法救济涉及的最主要的权力领域是行政权。
就行政权而言，根据我国现有法律制度框架，尽管在行政仲裁、行政裁决、行政调解活动中，都有行政权力的介入，但这三类活动不应当完全被视为公法救济。理由是：
第一，行政仲裁是行政机关对民事法律关系当事人之间与合同有关的纠纷的居间裁断（目前可以包括劳动合同争议仲裁、人事合同争议仲裁以及农村土地承包合同争议仲裁三类）。
第二，行政裁决是指行政机关对民事法律关系当事人之间同政府管理紧密相关或者是同自然资源的权属争议有关的裁断；②行政裁决也可以是指国务院部门规章之间，以及部门规章同地方规章之间对同一事项规定不一致时，国务院所作的裁决。③上述前一种裁决是对私与私纠纷的裁决，后一种是对公与公争议的裁决，两者在本质上皆不属于公法救济。除此之外，行政裁决还可以是指在当事人不服省级人民政府行政处理决定的情况下，国务院根据当事人申请所作的裁断，④此类裁决属于行政机关对私与公之间争议的裁断，属《行政复议法》调整的范围，可以视为公法救济的范畴。
第三，行政调解的涵义较为丰富，它既可以是解决有关争议的最终处理方式，即调解结案，也可以是解决有关争议过程中的一个步骤。只有在以调解结案的情况下，行政调解才有可能被视为公法救济，因为步骤意义上的行政调解不是一种活动或行为的最终形式。与此同时，行政调解既可以是行政机关对民事法律关系当事人之间纠纷的调处，也可以是行政机关对行政相对人同行政主体之间行政争议的调处，如行政复议、行政赔偿、行政补偿中的调解，后一种情况下的调解才有可能是公法救济。也就是说，只有在行政调解针对的是私与公之间的争议，且作为结案的方式时，它才能够视为公法救济。
综上所述，在我国可以视为是公法救济范畴的现实法律制度包括：(1)行政诉讼；(2)行政复议；(3)国家赔偿；(4)行政补偿；(5)行政调解；⑤(6)信访制度。
二、我国公法救济的起源与制度体系
（一）行政诉讼
从起源看，1949年9月中国人民政治协商会议颁布了具有临时宪法意义的《共同纲领》，其第19条规定：“人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为”。该条规定可以理解为新中国准备建立行政诉讼制度的基本政治态度。1949年12月经中央人民政府批准公布的《最高人民法院试行组织条例》规定，在最高人民法院设立行政审判庭，后来，这种设想并未真正实现。在50年代初，仅在个别法律、法规中规定了近似于行政诉讼的条款。⑥关于“民可诉官”的基本政治态度在1954年宪法中得以明确，该《宪法》第97条规定：公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。这一规定可视为我国行政诉讼制度的源头。⑦
在恢复法制建设后的1979年，全国人大颁布了《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，该法律第25条规定，当事人对于选举委员会所作决定不服的，可以向人民法院起诉。1980年《中外合作企业所得税法》也规定，外国公民、组织就纳税问题和政府发生争议，也可以向人民法院提起诉讼。这两部法律的有关规定可以被看做是法律具体赋予人民法院审理行政争议的开端。之后，又有约40部法律和行政法规对行政相对人不服行政决定的起诉权作出了规定。其中，1982年的《民事诉讼法（试行）》第3条第2款第一次对人民法院审理行政案件的程序作出了规定，即法律规定由人民法院审理的行政案件，适用民事诉讼法的规定。1982年，新《宪法》公布实施，其第41条规定：公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。它是我国随后出现的行政诉讼立法的宪法依据。
据统计，从1982年《民事诉讼法（试行）》的规定开始到1989年《行政诉讼法》颁布的7年间，共有约130部法律和行政法规对于不同情况下行政相对人可以提起行政诉讼的权利作出了规定；⑧同时，在省、自治区、直辖市的立法机关通过的一些地方性法规中，也相继出现关于法院审理行政案件的规定。⑨1987年中国共产党十三大报告也明确提出了制定行政诉讼法的任务。随着有关行政诉讼立法的大量出台以及人们法制意识的逐步增强，行政诉讼案件增长迅速。行政诉讼实践经验的积累使人们逐渐认识到，行政诉讼同民事诉讼之间存在着诸多差异，再用民事诉讼法来调整行政诉讼已不合时宜，应该尽快出台行政诉讼法典。
《行政诉讼法》于1989年4月经七届全国人大审议通过，1990年10月1日起实施，它的颁布在我国行政诉讼制度发展史上有着里程碑的意义。在此部法律框架之下，大量单行的中央和地方立法，逐步倾向于将公民提起行政诉讼救济的权利纳入立法之中；最高人民法院的相关司法解释也为行政诉讼的发展提供了具体支撑。
（二）行政复议
新中国的行政复议制度初创于20世纪50年代。1950年政务院批准、财政部公布的《财政部设置财政检查机构办法》第6条规定：“被检查的部门，对检查机构之措施，认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构，申请复核处理。”这里的“申请复核处理”，实际上就是行政复议。这是我国行政复议制度最早的雏形。1950年政务院颁布的《税务复议委员会组织通则》首次使用“复议”一词，明确规定了税务复议委员会的性质、任务及受案范围，标志着我国行政复议制度的建立；以后，随着有关行政复议的法规颁布，行政复议的范围越来越大，如《印花税暂行条例》、《暂行海关法》等都规定了行政复议制度；50年代中后期，行政复议制度得到初步发展，有关行政复议制度的法律、法规越来越多。这一时期行政复议制度的突出特点是行政复议决定为终局决定，当事人对复议决定不服，不能提起行政诉讼。20世纪60至70年代，我国行政复议制度处于停滞状态，仅有个别规章对行政复议制度加以规定。⑩
改革开放以后，特别是进入20世纪80年代以后，随着我国民主和法制建设的不断加快，行政复议制度有了较大的发展，规定有行政复议内容的法律、法规数量日益增多，如《海关法》、《外国人入境出境管理法》、《公民出境入境管理法》、《商标法》、《专利法》、《集会游行示威法》等都规定了行政复议制度。但由于缺乏一部对行政复议制度进行系统规范的专门立法，总的来说行政复议案件还不多，行政复议制度也不够健全。
1982年《宪法》第41条所规定的公民对国家机关和国家工作人员的违法失职行为具有提出申诉和控告的权利，可以理解为行政复议制度的宪法基础。1989年《行政诉讼法》颁布后，为适应和配合行政诉讼制度的施行，国务院于1990年12月制定颁布了《行政复议条例》，该条例对申请复议范围、复议管辖、复议机构、复议参加人、复议的申请、受理、审理与决定等，都作了具体明确的规定。《行政复议条例》的颁布实施，为行政复议工作提供了最直接的行政法规依据，进一步规范、健全和发展了行政复议制度，行政复议案件也随之大量上升，从而促进了我国行政复议制度的发展和完善，标志着该制度进入了一个全新的发展时期。随着行政复议实践的拓展和依法治国方略的实施，原有的行政复议制度已经不能满足法治形势的需要。为此，第八届全国人大常委会将制定《行政复议法》列入了立法规划，历数年起草、调研和广泛征求各方的意见，经提请第九届全国人大常委会三次审议，于1999年4月制定出《行政复议法》。2007年5月，国务院通过了《行政复议法实施条例》，条例提出了一些新的理念和原则，如复议和解与调解制度，并从诸多方面对行政复议制度的具体运行进行了细化、补充和完善。
（三）国家赔偿
我国国家赔偿制度的雏形始于建国初期。从立法看，新中国最早规定国家赔偿内容的是1954年的《海港管理暂行条例》。1954年《宪法》第97条规定：由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损害的人，有获得赔偿的权利。这一规定为建立我国国家赔偿制度提供了宪法基础，是国家赔偿制度的源头。(11)这一时期还有许多行政法规、规章对国家赔偿进行了具体规定。例如，1956年司法部就有关“冤狱补助费”开支问题答复新疆等司法厅；同年7月，国务院也曾作过类似批示；1963年，财政部就冤狱平反是否补发工资复函黑龙江省财政厅；劳动部工资局就错判服刑后工龄计算问题也作过解释。(12)
“文化大革命”后，国家在拨乱反正、平反冤假错案过程中又陆续下发了许多同国家赔偿制度有关的文件。这些文件在客观上对于适用宪法原则、保障无辜受害人的救济权利起到了一定的规范作用，但是，这些规定与文件基本上是凌乱分散且不统一的。1982年新《宪法》颁布实施，其41条重申了1954年《宪法》的原则，即由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。在此《宪法》规定的背景下，我国国家赔偿统一立法被提上了议事日程。1986年颁布的《民法通则》第121条规定，国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。《民法通则》的此条规定是对“八二宪法”关于国家赔偿规定的具体化。此外，1986年通过的《土地管理法》和《邮政法》为解决特别领域的国家赔偿提供了法律依据。1989年颁布的《行政诉讼法》第一次较为具体地规定了国家行政机关的侵权赔偿责任。此后，为了保证《行政诉讼法》所规定的行政赔偿制度的实施，全国人大常委会法制工作委员会组成了《国家赔偿法》起草小组，在总结实践经验的基础上，借鉴国外有关国家赔偿的规定制定了我国国家赔偿法的试拟稿。1994年5月，八届全国人大常委会通过了《国家赔偿法》。
（四）行政补偿
我国行政补偿制度在建国之初就有初步发展。1950年11月政务院公布的《城市郊区土地改革条例》第14条明确规定：国家为市政建设和其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民亦给以适当的安置，并对该项土地上的生产、投资（如凿井、植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿。该条例确立了公平合理的补偿原则，并对补偿的方式、弥补损失的范围作了初步规定。1953年11月，政务院颁布的《关于国家征用土地办法》又对补偿的标准和程序作了具体规定，与此同时，地方各级人民政府在有关土地管理的办法中，就营建铁路、矿山、荒山造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农业用地，将荒山、林地收归国有，以及房屋拆迁的补偿和生产、生活的安置办法等作了规定。1954年《宪法》规定了“由于国家机关工作人员侵犯公民而受到的损失，有取得赔偿的权利”，奠定了国家补偿责任的宪法基础。(13)1962年9月，在中共中央制定的《农村人民公社工作条例修正草案》中进一步强调，必须严格执行征调劳动力、生产资料和其他物资以及征用民用房屋的补偿制度。“文革”期间，我国法制建设遭到破坏，行政补偿制度搁浅。
在改革开放与法制复苏的背景下，行政补偿制度重新得以发展。1984年《森林法》、1985年《草原法》、1986年《渔业法》、《土地管理法》确定了土地、林地、草原、水面、滩涂的使用权及相关补偿问题；1986年《矿产资源法》规定了关闭和迁移集体矿山企业的补偿问题，《外资企业法》对国有化和征收的补偿作了规定；1988年《水法》、《野生动物保护法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、1989年《戒严法》等都对有关行政补偿作了原则性规定。这一阶段，立法速度较快，行政补偿制度迅速恢复并有所发展，补偿的范围有所拓展，除土地、房屋的征收征用补偿外，还涉及环境污染、资源管理、许可撤销、治安管理等方面。(14)
20世纪90年代以后，行政补偿制度的法律规定进一步增加，条款规定趋于细化。1992年《矿山安全法》、1993年《水生野生动物保护实施条例》、《长江三峡工程建设移民条例》，1994年《城市房地产开发法》、《固体废物污染环境防治法》，1995年的《水污染防治法（修正案）》，1996年《煤炭法》、《环境噪声污染防治法》，1997年《公路法》、《防洪法》、《国防法》，1998年《消防法》、《森林法》、《土地管理法》，2000年《种子法》、《外资企业法》，2001年《海域使用管理法》、《防沙治沙法》，2002年《农村土地承包法》、《水法》、《文物保护法》、《草原法》、《农业法》等都规定了行政补偿制度。同时，一些地方性法规也对行政补偿作了具体规定，主要集中于动拆迁领域。(15)
值得一提的是，2003年《行政许可法》的颁布确立了信赖利益保护原则，其第8条规定：行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可；由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。2004年《宪法（修正案）》第13条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。这两条规定对健全和完善我国行政补偿制度具有里程碑意义。
（五）信访制度
信访制度是中国共产党创造的一种特殊的公法救济方式，该制度的演变经历了三个阶段：
1.1950年至1979年——起步与动员型信访。建国之初，信访处于开创阶段，无固定模式和规定，人民群众来信来访皆由中共中央办公厅秘书室处理。1950年11月，中共中央办公厅秘书室在向毛泽东同志报告群众来信来访工作时，提出信访要解决的主要是组织问题。(16)1951年6月，政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》一般被视为信访制度正式确立的起点。1951年11月，毛泽东同志对处理群众信访问题专门作出批示，提出了基本原则。1952年以后，县级机关普遍建立了信访机构，配备了专职干部。1953年3月，政务院秘书厅成立群众信访组，这是中央政府第一个专职信访机构。(17)1957年第一次全国信访工作会议召开；1963年国家还着手制定了信访工作的立法草案。此后，由于受到政治运动的影响，信访工作形势发生变化，政治运动一开始，揭发他人的来信来访猛增，运动后期及运动结束后，反映运动中存在的问题和要求落实政策的信访开始增多。
2.1979年至1982年——拨乱反正型信访。在这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘地位走到了中心位置，信访人数与解决问题之多，都是史无前例的，主要内容是要求解决大批历史遗留问题，平反冤假错案。(18)1980年8月，国务院颁布了《关于维护信访工作秩序的几项规定》；1981年5月，中共中央办公厅发出了《关于防止和纠正对人民群众来信来访进行打击报复问题的通知》。
3.1982年至今——维护社会安定型信访。随着国家在1982年宣告拨乱反正任务的基本完成，信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。1982年2月，中央书记处讨论通过了《党政机关信访工作暂行条例（草案）》；1986年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于加强信访工作的通知》；1986年11月，中共中央办公厅信访局和国务院办公厅信访局合并为国家信访局。1995年国务院正式颁布我国第一部《信访条例》，这是我国第一次将信访制度纳入法制化轨道。此后，全国信访量呈快速增长的趋势并持续至今。2005年国务院颁布施行了新的《信访条例》，该行政法规构成了我国公民信访救济的基本制度框架。
三、不同公法救济途径的关联与现实问题
无论在法律、法规的规定方面，还是在实际运作层面，现有各种公法救济途径之间皆存在着关联。与此同时，由于相关法律、法规颁布、施行的时间不统一，在立法内容和不同救济制度的衔接方面就出现了许多缺乏协调和理解不统一之处，影响了我国公法救济体系的有序性和有效性。
（一）行政复议与行政诉讼
根据《行政复议法》与《行政诉讼法》的规定，现行行政复议与行政诉讼制度之间存在着以下不相衔接之处。(19)
1.受案范围。与行政诉讼相比，行政复议的受案范围要宽。行政复议的受案范围包括了与行政相对人相关的人身权、财产权、受教育权、劳动权、政治权等方面的行政争议；而行政诉讼的受案范围仅包括与行政相对人相关的人身权、财产权方面的行政争议。行政复议可以对具体行政行为所依据的抽象行政行为一并提出审查请求；而行政诉讼将抽象行政行为排除在受案范围之外。由于行政复议决定所涉具体行政行为未能完全列入行政诉讼受案范围，从而使某些行政复议决定成为事实上的终局裁决，致使当事人不能再寻求司法救济，影响了行政诉讼作为公法救济的有效性。
2.作出具体行政行为的适用依据。《行政复议法》与《行政诉讼法》都规定了对具体行政行为的合法性审查。但是，二者对合法性中“法”的认识和理解并不一致。具有法律效力的规范性文件除了法律、法规和规章外，还包括不具有法律形式但事实上具有法律效力的规范性文件（以下简称规范性文件），而且这些规范性文件数量相当大，它们同样成为行政机关作出具体行政行为的重要依据。但是，就法律意义而言，上述规范性文件能否被视为作出具体行政行为的依据？错误适用这些规范性文件是否构成具体行政行为的违法？这是审查具体行政行为合法性时必须解决的问题。对此，《行政复议法》将规章以下的规范性文件视为具体行政行为的依据，即合法性审查中的“法”；《行政诉讼法》则将规范性文件明确排除在“法”的范围之外。正因为如此，《行政诉讼法》仅仅将“适用法律、法规正确”作为判断具体行政行为合法的情形之一。立法上的这种分歧导致行政复议与行政诉讼在审查具体行政行为的依据时出现了不相衔接之处，并可能导致审查结果的矛盾和冲突。
3.审查强度。根据《行政复议法》的规定，行政复议机关应当对具体行政行为的合法性和合理性进行全面审查。按照《行政诉讼法》的规定，除对显失公正的行政处罚进行合理性审查外，对其他具体行政行为仅进行合法性审查。也就是说，在行政复议中，行政复议机关可以对合法但明显不当的具体行政行为作出撤销、变更或者确认违法的决定，而在行政诉讼中，则难以做到这一点。因此，对于行政相对人而言，选择行政复议还是选择行政诉讼来维护自身的合法权益就显得十分重要。因为对救济方式选择不当，可能会对自身合法权益的维护产生不利影响。
（二）信访与行政诉讼
1.信访与行政诉讼的受案范围。《行政诉讼法》第11条规定了具体行政行为的8种情况属于行政诉讼的受案范围，而对信访来说，则不以具体行政行为为限。也就是说，信访的受案范围要宽于行政诉讼。那么，两者之间在启动方面的关系怎样呢？由于《行政诉讼法》颁布在前，对两者的启动衔接关系未作规定。《信访条例》第14条第2款规定，对依法应当通过诉讼（包括行政诉讼）解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向人民法院提出。显而易见，“应当”提起行政诉讼的行政争议，是不能由信访部门受理解决的。
2.信访部门对当事人超过行政诉讼期限的信访事项能否受理。根据《信访条例》第14条第2款的规定，行政诉讼排除信访的前提是依法可以提起行政诉讼。在行政诉讼期限已过的情况下（通常为3个月），行政复议的期限（60日）也会超过，也就是说，当事人既无可能提起行政诉讼，也无可能申请复议，信访部门可以受理当事人的信访事项。(20)
3.当事人对信访工作机构接受、处理信访案件的行为能否提起行政诉讼。信访工作机构的工作活动主要包括：接收、交办、转办信访事项，信访事项的办理、复查、复核以及信访监督行为。根据《行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政诉讼案件是对具体行政行为的合法性加以审查。当事人能否对信访工作机构的上述活动提起行政诉讼，关键是看三个方面：一是信访工作机构的活动能否视为具体行政行为；二是该具体行政行为是否侵犯了当事人的合法权益，行政争议是否涉及具体行政行为的合法性；三是对相关争议，人民法院是否已进行审理，作出裁判。具体地说，接收、交办、转办信访事项一般是过程性的内部行政行为，不属于具体行政行为；信访监督行为也应当视为是内部行政行为。信访事项的办理、复查和复核，只要对当事人的合法权益有直接影响，即可视为具体行政行为，在法院尚未对该行为的合法性进行审理和裁判的情况下，可以依法提起行政诉讼。
（三）信访与行政复议
1.信访与行政复议的受案范围。根据《行政复议法》第6条第1款的规定，有法定11种情形之一的属于行政复议的范围，公民、法人或者其他组织可以依照该法申请行政复议。《行政复议法》中的“可以”申请行政复议是否意味着，当事人对属于行政复议范围的事项，可以不复议而先行信访呢？对此问题，应当适用《信访条例》第14条第2款的专门规定予以解释，即对依法应当通过行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。也就是说，“应当”申请复议的行政争议，不能由信访部门受理解决，即在行政系统内部不得以信访取代相对人应通过复议获得的救济；复议的作用应当是基础性的，而信访所应发挥的只是在无法启动行政复议之后的拾遗补缺的作用。(21)
2.信访部门对超过行政复议期限的信访事项能否受理。申请行政复议应当“自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请”。(22)因此，许多超过复议申请期限，未经复议的具体行政行为，当事人可以“已无法再申请行政复议”为由而转诉于信访部门。同时，由于现实中存在行政复议有效性不足的原因，(23)使得一些当事人不信任复议机关，不愿申请复议，而只想通过信访解决纠纷，从而故意拖延，放弃复议，转而向信访部门投诉。在大多数情况下，信访部门为了化解矛盾，对这样一些本应通过复议解决的纠纷只好受理。这样的做法不仅会滋长当事人对行政复议（期限）的漠视，强化其对信访的依赖，更会使根据法律设置的行政复议制度出现“闲置”，(24)违背制度效能原则，为此，应当有制度上的限制，底线是：虽超过行政复议期限，但只要还在行政诉讼时限内，信访部门不予受理。(25)
3.信访人对信访不作为能否启动行政复议。对于信访不作为能否启动行政复议，《信访条例》本身并未明确规定。根据《行政复议法》第6条第1款第9项及第11项的规定：申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的……属于行政复议的受案范围。这两项规定可以看作行政相对人针对行政主体的不作为申请复议的法律依据，也可以作为因信访不作为而启动行政复议的法律依据。
具体来说，信访机关受理、办理信访事项超过法定期限仍未答复或办结的，构成程序违法，可能产生信访人对办理机关的不作为申请行政复议或提起行政诉讼的法律后果。(26)另外，信访部门对信访人所反映的情况，提出的建议、意见类的信访事项是否按照相关程序予以受理、处理也可成为行政复议的对象。
应当注意的是，在信访不作为的情况下申请行政复议，复议的对象不是信访事项所涉及的权利、义务关系的内容，而是行政主体在对信访事项的受理、处理程序上是否怠于或没有履行职责而侵犯了信访人的合法权益。主张信访不作为能够成为启动行政复议的理由还在于利用行政复议可以监督、督促信访机构积极履行职责。
（四）行政赔偿、司法赔偿与行政补偿
1.行政赔偿。行政赔偿是行政诉讼制度的具体落实，也是追究国家行政机关及其工作人员违法责任的制度化体现。我国行政赔偿制度的特征与缺陷主要是：第一，单一的违法归责原则加上过多的不予赔偿的法律规定，严重限制了赔偿范围和赔偿的可能性；第二，行政赔偿标准过低严重影响了受侵害人可能获得的实际赔偿利益；第三，行政赔偿程序存在诸多不合理之处；第四，行政侵权赔偿与民事侵权赔偿，在立法上缺少衔接考虑和设计。
2.司法赔偿。就实践而言，人们对我国司法赔偿的指责比行政赔偿有过之而无不及。上述关于行政赔偿三个方面的缺陷完全适用于司法赔偿，除此而外，司法赔偿还面临的一个突出问题是：法院既是司法赔偿的赔偿义务机关，又是裁决机关。这种制度设计显然违反了“不能为自己案件的法官”这一基本的公正原则。换句话说，现有的司法赔偿体制决定了司法赔偿无法参照诉讼模式引入审判程序，从而直接影响了司法赔偿的公正性和可信度。(27)
3.行政补偿。当前，行政补偿制度存在两方面的问题：一是我国公共设施损害不属于行政赔偿范围，形式上被解释为民事赔偿，但其实质并不是平等民事主体之间的赔偿，而是政府财政支付的行政补偿；二是2003年《行政许可法》颁布实施和2004年《宪法（修正案）》之后，行政补偿制度需要在具体操作层面加以细化，否则，公民受补偿的救济权利就会处于“悬空”状态。
更进一步说，在我国，行政补偿被人们理解为国家行政机关因合法行政行为给当事人权益造成损害，而以财物等形式给予其补偿的制度；而行政赔偿则以行政行为违法为前提。在国家对公民侵权只承担有限责任，尤其是在国家赔偿不适用无过错原则的背景下，这样的区分有一定的意义。但当国家赔偿被理解、界定为严格责任或无过错责任时，即国家赔偿不以行政违法而是以公民实际损害为前提时，都是来源于公共财政的行政赔偿与行政补偿的区分就显得无实际意义。而当公民对自身所受的侵害只求获得实际经济利益，并不主张致害行为是否违法的情形下，赔偿与补偿的区分也会没有实际意义。
四、结论：我国公法救济制度的完善要点
历史地看，1949年《共同纲领》第19条和1954年《宪法》第97条的规定是我国公民公法救济权利的起源；1982年《宪法》第41条的规定是宣示该类权利的宪法基础；(28)各单项法律、法规的有关规定则体现了公法救济的实际内容和体系特征，是对《宪法》第41条规定的具体化。针对我国公法救济体系存在的衔接性缺陷乃至更深层面的不足，至少应当从以下方面加以完善。
（一）在市场化与法治化的背景下，要实现社会快速发展中的和谐就必须最大化地考虑不同社会主体的利益，必须切实尊重公民个人的自由、尊严与权益。为此，需要进一步强调并在理念上深化公法救济体系对确立《宪法》权威、实现法治、保障人权、促进社会和谐稳定方面的重要意义。(29)2009年4月，中国政府发布了《国家人权行动计划（2009-2010年）》，该文件宣示国家在未来两年，将从各个层次、各个领域保障公民对国家机关和国家工作人员提出批评、建议、申诉、控告、检举和赔偿的权利。
（二）保障公民公法救济权利的实现需要系统、配套的法律制度。在我国，各单行立法在内容设计上缺乏足够的协调和统一，这影响了各种公法救济途径间的衔接和规模化效应，甚至导致了各种救济途径在处理争议案件比重方面出现了结构不合理现象。正常的比例应当是：“大复议，中诉讼，小信访”，(30)而目前的情况却是“大信访，中诉讼，小复议”的行政救济格局。“牛市”的信访与“熊市”的行政复议与诉讼间的对比，反映了制度设计的有效性存在不足，并造成了相关资源的浪费。(31)
（三）行政诉讼的受案范围依然有限，人民法院对行政争议案件在本质上只拥有特定的主管权而不是一般主管权，抽象行政行为、内部行政行为、某些行政终局行为等依然不能纳入司法审查。这在客观上限制了公民诉权的行使空间，妨碍了行政诉讼救济权利的行使。尤其是，行政诉讼和行政复议制度在许多方面皆存在不衔接之处。无疑，“没有牙齿”的宪法规定不能被公民直接用作保障自己权利的依据，也必然会压缩公民公法救济的途径选择。
（四）对信访作为一种公法救济途径的认识仍不统一，对信访的独特地位与作用看法也不一致。在消极观点看来，信访甚至被认为是对现有其他公法救济途径的干扰，影响了司法权威。正因为如此，信访救济面临诸多问题和发展瓶颈，核心是作为公法救济体系的重要分支，该制度需要通过法律的形式明确其地位，确立其基本体制和运行机制，尤其要通过制定法律从公法救济体系的视角，妥善处理信访同行政复议、行政诉讼之间的衔接。
（五）伴随着全民税收、公共财政、服务政府和福利国家观念的深化与贯彻，国家赔偿与补偿制度需要切实改进和完善。从长远看，国家赔偿在归责原则上应走向无过错责任；赔偿范围方面应当实现行政赔偿与民事赔偿范围的对接与统一；赔偿标准应在关注地域差别的基础上留给地方立法足够的空间；应逐步淡化行政赔偿与补偿的界线；应在总结司法实践经验的基础上在立法上确定诉讼阶段民事赔偿与行政赔偿的折抵关系；还应探索并逐步推行市场化的损害赔偿机制，至少在公共设施损害领域实现保险赔偿为原则，行政赔偿为例外。
注释：
①1991年，笔者敬请一位法学前辈阅正我的一篇行政法论文。当时，我将行政复议与行政诉讼制度概括为行政法上的“救济”制度。该老师认为使用该词有些勉强、敏感，提出“救济”是英国法上的用语，是国王给国民（臣民）的一种通过法律机制保障后者权利的制度。在我国，根据人民主权原则和中国共产党执政为民的政治理念，人民是国家的主人，政府工作人员是公仆，如果用“救济”一词，等于是说公仆给主人救济，难以自圆其说。今天想来，此话有相当的道理。至于为何在20世纪90年代以后，“救济”一词逐步在我国公法学界广为使用，很难说出直接原因。但是，时至今日，在汉语中仍然找不出对remedy一词的更好译语；同时，从社会实际中公权力与私人之间的强弱地位上说，后者通常处于劣势，用“救济”一词在法律上也有其合理之处。
②参见《行政复议法》第30条第2款。
③参见《立法法》第86条第1款第三项。
④参见《行政复议法》第14条。
⑤此处的行政调解仅指在行政复议、行政赔偿和行政补偿争议处理中，争议处理行政机关作出的、以调解方式结案的活动。行政复议调解是根据《行政复议法实施条例》刚起步的新制度；行政赔偿、行政补偿争议以调解方式结案在实践中应用不多。故本文对公法救济意义上的行政调解不作专门讨论。
⑥例如，1950年6月30日公布的《中华人民共和国土地改革法》第31条规定，对经区人民政府批准评定的阶级成分，本人或其他人如有不同意见，可以在批准后15日内向县人民法庭提出申述，经县人民法庭判决执行。
⑦从20世纪50年代末开始直至70年代末，由于法律工具主义乃至法律虚无主义笼罩着我国的政治生活，同时，“民不诉官”的文化传统也继续存在，政府同百姓之间的关系一方面表现为“政府绝对的管理同民众的服从”；另一方面，民众“挑战”政府的方式往往又是极端无序的行动。
⑧在此期间，最早规定由法院审理行政案件的法律是《海洋环境保护法》，其他有代表性的法律如《个人所得税法》、《商标法》、《食品卫生法（试行）》等；对提起行政诉讼权利加以规定的行政法规如《国营企业调节税征收办法》、《产品税条例》、《城市规划条例》等。
⑨从法院的庭审组织建设方面来看，继1986年底湖南省汨罗县人民法院在全国设立第一个行政审判庭之后，越来越多的法院开始建立行政审判庭；最高人民法院于1988年建立了行政审判庭；至1989年初，各级人民法院陆续建立了1400个行政审判庭。
⑩例如，交通部1971年发布的《海损事故调查和处理规则（试行）》第14条。
(11)参见罗豪才、应松年：《国家赔偿法研究》，中国政法大学出版社1991年版，第1-2页。
(12)参见王建东：《从国家赔偿制度的发展看我国国家赔偿法》，载找法网：http://china.findlaw.cn/lawyers/article/d7775.html，发布时间：2008年10月18日。
(13)值得注意的是，此时，行政补偿与行政赔偿、国家赔偿与国家补偿两组概念在理论和制度层面均没有加以区分。
(14)但是这一时期，行政补偿的范围还不够广。如1983年《海上交通安全法》、1984年《消防条例》、1989年《城市规划法》、《传染病防治法》和《行政诉讼法》等都没有规定行政补偿条款。
(15)以上立法情况参见青锋、张水海：《大陆行政补偿制度的历史、现状与发展趋势》，载中国政府法制信息网：http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/zffzyj/200410/20041000042232.shtml，发布时间：2004年10月9日。
(16)参见梁川：《信访学概论》，中国方正出版社2005年版，第12页。
(17)参见金国华：《信访制度改革研究》，法律出版社2007年版，第16页。
(18)据统计，在1979到1981年的三年中，全国有30万件冤假错案得以平反、昭雪，有700万人的历史遗留问题得到解决。转引自前引(17)，第19页。
(19)当然，如果再细化到《行政复议法实施条例》与《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国〉行政诉讼法若干问题的解释》的规定，行政复议与行政诉讼之间的不衔接会更多，如调解与和解制度、当事人资格等。
(20)参见上海市信访学会：《信访与行政复议、行政诉讼的分工与衔接研究报告》，2007年内部稿，第24-27页。
(21)王学军：《信访条例讲话》，法律出版社2005年版，第107-108页。
(22)法律规定的申请日期超过60日的除外；因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
(23)关于行政复议工作当前存在的问题，可参见华建敏在2006年全国行政复议工作座谈会上的讲话：《加强行政复议工作，促进法治政府建设》，载《中国行政管理》2007年第3期，第6页。
(24)以四川省自贡市为例，《行政复议法》实施后的数年时间里，该市政府法制办受理的行政复议案件数量：2000年为10件，2001年为8件，2002年为14件，2003年为13件。而自贡市政府信访办2001年的信访案件数量为8000件，2002年为7000件，2003年为6800件。参见王建华、李季、罗尔兰：《四川省行政复议制度的现状及对策》，载《四川行政学院学报》2005年第2期。
(25)有关限制的更多论述，参见杨寅：《信访与行政复议衔接疑难问题解析》，载《法学》2007年第6期，第72-73页。
(26)前引(21)，第102页。
(27)参见皮宗泰、郭晓丽：《现代司法理念与我国司法赔偿制度的几个问题研究》，2004年中国法学会行政法学研究会年会论文。
(28)第41条规定了批评权、建议权、检举权、控告权、申诉权和取得国家赔偿权；其中批评权属于政治自由的范畴；建议和检举权不能包含在救济权内，因为这种权利的行使不能使公民基本权利受到侵害时得到救济。控告权、申诉权和取得国家赔偿权则是直接有关公民公法救济权利的宪法规定。
(29)新中国成立以来，共制定了四部宪法，其中对于公民权利的规定，“五四宪法”、“七五宪法”和“七八宪法”在排序上均次于国家机构。“八二宪法”的贡献在于，其将公民权利首次提到国家机构的章列之前。公民地位排在总纲之后国家机构之前，体现了主权在民的宪法思想，其历史进步意义值得称道。
(30)与行政诉讼相比，由于行政复议具有内部纠错、费用低廉、程序便捷、范围宽广等特点，所以，后者更应当被视为解决行政争议的基础性途径。
(31)近年来，我国每年仅有8万多件行政复议案件和9万多件行政诉讼案件，而信访案件却是人民法院受理行政诉讼和行政复议机关受理的行政复议案件总和的70多倍，是人民法院受理的民事、刑事和行政诉讼案件总和的1.5倍。转引自王宝明：《依法化解社会矛盾的政策建议》，载《中国行政管理》2007年第2期，第35页。例如，2004年全国县以上党政信访部门受理群众来信来访总量达1373.6万件（人）次，而同年全国行政复议案件仅为81833件。前一数据引自王学军：《贯彻落实〈信访条例〉的几个问题》，“《信访条例》专题研讨班讲稿”，载《瞭望》2006年第40期，第8页；后一数据引自青峰：《中国行政复议制度的发展、现状和展望》，载《法治论丛》（上海政法学院学报）2006年第1期，第28页。
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