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[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1005-8273(2012)09-0051-06
社会建设是2004年党的十六届四中全会提出的一个新概念。这是中国共产党遵循社会发展和时代需求而作出的理论创新和一大进步。社会建设连同经济建设、政治建设、文化建设一起，构建了四位一体的和谐社会建设内容和发展方向。在社会主义和谐社会建设的过程中，社会建设是不可或缺的重要内容，是社会主义和谐社会达成的重要因素之一。因此，探索在新形势下如何进行社会建设，就成为理论界和各级政府有关部门不容回避的重要现实问题。那么，究竟何者为“社会”?是宏观的、整体的大社会，还是微观的、局部的小社会?社会建设的内涵如何，是民生为重，还是社会为先?社会建设和经济建设、政治建设、文化建设的关系为何?这一系列的问题，目前都处在探索之中，未有定论。本文所论，立足于宏观的大社会的角度，对民族地区的社会建设进行了粗浅的探讨，旨在提出问题，抛砖引玉，引发学术界尤其是民族理论界同仁更多的思考。
我国是一个多民族国家，除了汉族外，还有55个少数民族。据2010年第六次全国人口普查，全国少数民族总人口为11379万人，占全国总人口的8.49％。少数民族人口虽少，但是分布区域广阔，少数民族居住区域占我国国土面积的64％。因此，在进行社会建设的过程中，少数民族和民族地区的社会建设无疑应该成为我国政府尤其是少数民族地区各级政府关注的重要内容之一。离了少数民族和民族地区这一块，我国的社会建设或者说和谐社会建设，无论如何都是不完整的。在我国民族地区进行社会建设的过程中，笔者认为，有以下几个方面值得深入思考。
一、民生问题应该成为我国民族地区社会建设的根本
社会建设的目标指向虽然是“社会”，然而其根本内容和着眼点只能是人，或者说是广大的人民群众，这是毋庸置疑的。离开了人民群众，社会建设也就成了一句空话。因此，人民群众的生活问题，也就是民生问题，应该成为我国民族地区社会建设的根本。
由于历史、区域等方面的原因，我国少数民族地区的经济和社会发展水平一直处于相对落后的状况。改革开放以来，我国少数民族和民族地区的经济和社会发展虽然有了很大的进步，但是和发达地区的差距有进一步拉大之势。总体上看，这些年虽然少数民族地区的经济增长率还略高于全国平均水平，但是这样的经济增长更多的是由投资尤其是实施西部大开发战略后国家大量的基础设施投资带动的。在这一数字的背后，存在的是少数民族地区依然贫困和落后的事实，2008年的全国各省(区)GDP排名，西部少数民族省(区)依然排在倒数的位置。①
与经济社会发展水平相对应的，是我国少数民族和民族地区民生问题依旧严峻。不少家庭仍在温饱线上徘徊，看病难、看病贵等困扰我国大部分民众的问题在少数民族地区更为突出，因病返贫、因病致困的现象并不鲜见。少数民族地区儿童入学率大大低于汉族地区和东部发达地区，因家庭贫困上不起学的现象大量存在。在有的地区，根据国家有关政策实行退耕还林、退耕还草、退耕还牧后，不少农牧民失去了原有的赖以生存的传统生计方式，只能依靠国家给予的补偿金维生。
可见，在少数民族和民族地区进行社会建设的过程中，必须高度重视民生问题的解决，必须把民生问题作为社会建设的根本。促进民族地区的经济和社会发展，是推进民族地区社会建设的有力保障。
在促进我国民族地区经济和社会发展的过程中，一个值得注意的现象是随着我国社会主义市场经济体制的建立，随着西部大开发的深入进行，大量发达地区的资本开始涌入西部地区。西部地区的资源开发、贸易、服务等行业大多被拥有雄厚资本和实力的外来投资者所掌握，而当地少数民族因为资本、文化水平、管理能力等的缺乏处于更加不利的地位。这一现象不仅引发了民族地区少数民族群众的不满情绪，②也引起了我国中央高层的关注。③由当地少数民族和外来投资者所引发的权益纠纷和群体性事件也时有发生，进而影响到我国民族地区的团结和稳定。
此外，少数民族地区尤其是西部地区，是我国资源丰富的地区。④以往人们常说要让资源优势转化为经济优势，然而20多年过去了，西部地区的资源开发源源不断，西气东输、西电东送等工程也实施了多年，但是西部地区的经济和社会发展依然处于落后的状况。资源优势和民族地区的经济和社会发展并未形成正向的关联，民族地区和发达地区的差距还有进一步拉大的趋势。不仅如此，随着我国从计划经济向市场经济体制转变的完成，原先基于计划经济背景下的针对少数民族地区的若干优惠政策正在逐渐丧失，就发展经济的层面而言，我国民族自治地区的经济政策就远不及经济特区的优惠。[1]
因此，在解决少数民族和民族地区民生问题的过程中，必须坚持以经济建设为中心，加速民族地区经济和社会事业的发展。如果经济搞不好，民族地区的社会建设就有可能落空，民族团结、社会和谐的局面也难以达成。尤其值得重视的是，切实解决民族地区的民生问题、加速民族地区经济和社会的发展还有着更为重要的特殊意义，即它是维护我国民族团结、边防巩固、社会稳定的重要基础和前提。⑤
中国共产党在领导全国各族人民进行革命和建设的实践中，一直秉持着关注群众生活、关心民众疾苦的理念。1934年，在江西瑞金召开第二次全国工农兵代表大会上所作的结论中，毛泽东明确指出：“我们要胜利，一定还要做很多的工作。领导农民的土地斗争，分土地给农民；提高农民的劳动热情，增加农业生产；保障工人的利益；建立合作社；发展对外贸易；解决群众的穿衣问题，吃饭问题，住房问题，柴米油盐问题，疾病卫生问题，婚姻问题。总之，一切群众的实际生活问题，都是我们应当注意的问题。假如我们对这些问题注意了，解决了，满足了群众的需要，我们就真正成了群众生活的组织者，群众就会真正围绕在我们的周围，热烈地拥护我们。”[2](pp.136-137)在进行民族地区社会建设、解决少数民族地区民生问题方面，重温老一辈无产阶级革命家的这些教诲，也许并不过时。
二、民族地区的社会建设必须高度重视民族特点
我国是多民族的统一国家，这就决定了在进行社会建设的过程中，必须正视民族地区的特殊性，不能简单移植汉族或发达地区的做法，各个不同少数民族地区之间也不能简单搬用。
民族地区的特殊性是通过民族特点或民族性体现出来的，这是民族地区通过长期的社会历史发展形成的。在解决我国民族地区特殊性方面，我国已经探索出一条行之有效的路径，即实行民族区域自治制度。这一制度设置通过实行区域自治和民族自治相结合，民族地区自治机关的民族化、自行探索适合本地区发展的路子等，充分顾及了各地区的民族特点，确保了民族地区的社会和经济发展尽可能地符合本地的实际。因此，在进行民族地区社会建设的过程中，根本之道还在于完善民族区域自治制度。这不仅仅因为这一制度是我国的三大基本政治制度之一，是我国的一项基本国策，更因为这一制度的设置，能确保民族地区的特殊性(民族性)，进而能探索出适合民族地区发展的路子。然而在坚持和完善民族区域自治制度、探索适合我国民族地区实际的社会建设和经济发展路子方面，我国依然还有很长的路要走。
显然，民族区域自治法的配套法规有待进一步完善。1984年版的《中华人民共和国民族区域自治法》颁布后，一直未有相应的行政法规或配套实施办法出台。这就严重影响了这部法律的有效实施，使得民族区域自治的很多内容往往只停留在法律文本的层面。2001年修改通过的《中华人民共和国民族区域自治法》第73条就增加了“国务院及其有关部门应当在职权范围内，为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法”的规定。然而，直到2005年，国务院才颁布《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》。这是我国关于民族区域自治的第一部行政法规。该法规是根据2001年修改通过的《中华人民共和国民族区域自治法》，结合我国的整体情况和民族自治地方的实际，对《中华人民共和国民族区域自治法》的进一步细化。
我国大量的国家事务包括民族事务是通过中央机关和各级地方政府机关来执行的，也就是说，民族区域自治法的具体落实，有赖于国务院各部委和地方政府机关的协调和支持。早在1988年，国务委员兼国务院秘书长陈俊生就代表国务院在一次会议上提出：“国家机关各部委是为全国各民族服务的，都要学习自治法，贯彻自治法，应当在这方面带个好头，做出表率。各有关部门要在调查研究的基础上，制定实施自治法有关条款的条例或细则，把法律规定应当由自治地方行使的权利交给自治地方，并采取切实措施保障其真正实现这些权利。对本部门过去所发的文件要认真清理，凡与自治法相抵触的，应当主动加以改变。”[3](p.389)然而事实上自1984年民族区域自治法实施和2001年修改通过以来，国务院各部委都还没有制定出实施民族区域自治法的任何行政规章。此外，各部委在制定行政规章时，较多采取“一刀切”的办法，对民族自治地区的实际情况考虑不够，这是深入贯彻民族区域自治、“将法律规定的若干惠及少数民族的政策落到实处”的重要缺憾。各部委迟迟未能制定和出台有关民族区域自治的行政法规，其根本原因还是在于不愿意放权让利，不愿触及本部门或本行业的利益。其实早在1987年，中共中央、国务院在批转中央统战部、国家民委《关于民族工作几个重要问题的报告》的通知中就明确要求：中央和国务院各部门，以及设在民族自治地方的所有部门和企事业单位，都要切实执行自治法和党的民族政策，充分尊重自治地方的自治权利，照顾自治地区的经济权益，让利放权，支持和带动民族自治地区的发展，密切联系和帮助少数民族，建设社会主义的物质文明和精神文明。
同样道理，制定自治地方的自治条例和单行条例，既是民族区域自治法的明确规定，也是落实民族区域自治的具体要求。到目前为止，我国五大自治区无一出台自治区自治条例。据了解，在全国五大自治区中，内蒙古自治区和广西壮族自治区草拟自治条例(草案)起步最早和反复修改时间最长，先后形成的条例草案稿最多。其他三大自治区自治条例的起草一般都经历了十几年时间，大都形成了十几稿，1994年以后修改工作都先后停顿下来了。五大自治区对于制定自治条例的热情尽管很高，但是都无果而终，这是与民族区域自治制度作为我国三大基本政治制度之一的法律地位极不相称的，也与五大自治区成立多年的时间不相称，更不能满足自治区人民群众热切的期盼和要求。五大自治区自治条例之所以迟迟不能出台，其根本原因还在于国家整体经济利益与民族地区经济利益发生矛盾时不好协调。因为自治区自治条例属于综合性法规，它所规定的自治权中的某些权益直接涉及地方与国家，即民族自治地方的自治机关与国务院有关部委的权益互动。在自治条例规定经济自治权时，必然要涉及国务院有关部委放权让利的问题。这种放权让利一般很难取得有关部委的同意，沟通和协调工作的难度极大。此外，从20世纪80年代到90年代，我国一直处于经济体制嬗变之中。譬如，1993年正是我国围绕社会主义市场经济体制的建立，在计划、财政、外贸、金融、投资体制方面陆续出台一系列重大改革措施的时期，改革的广度、深度、力度、难度都是前所未有的。在这种情况下，如何从立法上把落实自治区的自治权利与新的经济运行机制结合起来确实有一定的困难。当然，自治区自治条例未能获得批准通过，除了自治区的情况比自治州、自治县的情况更复杂，影响面更广，国家对此更重视、更慎重，以及诸多理论问题没有解决、立法技术跟不上等原因之外，确立和遵循什么样的立法原则，也是问题的关键之处。[4]
在新的历史时期，中央和国家有关部门以及民族自治地区的政府机关，应当从我国多民族国家繁荣稳定的高度出发，牢记中央领导“民族、宗教无小事”⑥的告诫，尽快制定出台与本部门、行业相关的行政法规，切实把《中华人民共和国民族区域自治法》规定的若干优惠少数民族的原则落到实处。这是新世纪新时期完善我国民族区域自治制度的前提，也是长葆这一制度生机和活力的基础，更是构建民族地区和谐社会建设的必然要求。
三、民族地区的社会建设必须充分保护少数民族文化
文化是民族的重要特征，是维系一个民族生存、延续的灵魂，是民族发展繁荣的动力，是民族活力的源泉。因此，了解一个民族，必须了解它的文化；尊重一个民族，必须尊重它的文化；发展一个民族，必须发展它的文化。所以，在民族地区推进社会建设时，必须充分注意保护和发展少数民族文化。这对于提高少数民族的科学文化素质，增强少数民族经济社会发展后劲，加快民族地区全面建设小康社会，促进民族团结和社会稳定，具有重大而深远的意义。
随着我国工业化进程的加快和经济的发展，尤其改革开放和西部大开发以后，在经济全球化和信息网络化的冲击下，目前我国少数民族的文化保护面临着十分严峻的形势，很多少数民族传统文化正在逐渐消亡，且呈加速消亡的趋势。
在少数民族传统手工艺方面，不仅传统的工艺品正日渐消失，手工技艺也难以传承。以少数民族较多、少数民族民间工艺比较丰富的贵州省为例，“资料记载，贵州民间产漆器的地区清末至解放前泛指毕节、大方、德江等10地，现在仅大方县还保持有漆器生产；与原来生产的地域相比，我省蚕桑技术的保存只占40％。不仅如此，原在威宁等5个县分布均匀的民间开采铜矿技术现在全部消失。此外，桐梓的井盐、毛毡，遵义的油绸，仁怀的沙酒，赤水的竹篦和先炳生铁锄，思南的丝线，安顺的皮革器和牛皮毯，雷山的石印，黎平的树皮布，安龙的龙溪砚，铜仁的葛布和麻布，兴义的三清镰刀等项目都已消失。贵州传统工艺中濒临失传的项目就更多了，比如，沿河的土家族乐器，盘县的雕版印刷，贵阳的雄精雕等。省博物馆传统工艺课题研究组初步调查统计，贵州传统工艺濒临失传的项目占15.6％，已知失传的项目约占5.6％”。[5]贵州的情况如此，全国大多数少数民族地区的情况也与此类似。
少数民族语言消亡的趋势更为严峻。在我国少数民族最多的云南省，少数民族语言丰富多彩。但近几十年来，云南十多种民族语言正处于濒危状态，尤其是人口较少的基诺族、布朗族、水族等。例如，基诺族总人口只有两三万，目前这个民族已经放弃了双语教学，统一用汉语授课。有专家预言，20年后这个民族的语言将会彻底消失。[6]前几年在广州举行的“南方少数民族语言与文化”学术研讨会上，来自北京大学、复旦大学等各高校的40多名学者共同发出紧急呼吁：保护我们国家濒危少数民族语言与文化!
少数民族歌舞等也难以保护和传承。人们向来以“能歌善舞”来指称少数民族，然而近年来，少数民族歌舞也濒临消亡。联合国教科文组织与中国民协组织活动抢救西部民歌时的调查表明：“会唱传统民歌的人越来越少，以广西巴根屯为例，会唱传统民歌的只有11人，而能唱全的不足3人。甘肃省永靖县政协主席马永清说，青海、甘肃两省少数民族除了花儿的传统演唱方式和演唱环境保存得比较完整外，其他传统民歌的演唱已经没有了，特别是一些记载着民族历史的民歌。四川音协表演艺术部主任赵小毅说，在四川的演艺舞台，民歌的份额正在减少。至于民间，偏远地区的原生态民歌尚没有遭到冲击，随着城市的不断扩张，一些距离城市较近的少数民族的民歌正在减少。九寨沟著名的南坪民歌现仅有8人能演唱大多数曲目；羌笛演奏者亦不超过10人；羌族多声部民歌的演唱者只有数量刚好够的4人，且年龄最小的都已50多岁。其他地方，如江西、贵州、东北等地也存在着同样的问题。”⑦
可见，在推进少数民族地区社会建设、构建社会主义和谐社会时，必须对少数民族的传统文化予以重点关注，做好少数民族传统文化的继承和发展。这是民族地区社会建设的题中应有之义，也是民族地区文化建设的必然要求。若失去了民族文化的滋养，少数民族也就有可能失去自己的精神家园，成为“无根”的漂泊者，其前景是很令人担忧的。在全球化浪潮的凶猛冲击下，不少有识之士已经在振臂高呼，保护民族文化，以免人类有朝一日生活在同质化的单调世界中。对于我们这个有着丰富民族文化的国度而言，这样的保护显然更具现实意义，它对于我们构建多元一体、和谐共生的精神家园，意义既深且远。
四、民族地区的社会建设必须对少小民族予以重点关注
在我国少数民族中，有一部分民族人口更少，属于少数中的少数，例如赫哲族、鄂伦春族、布朗族、基诺族、珞巴族等。这些少数民族又被称为人口较少民族，或少小民族。在全球化、现代化的浪潮中，这些少小民族面临着前所未有的发展困境。他们不仅居住区域偏远，没有资源优势和区位优势，在市场经济条件下难以吸引外来资金，发展举步维艰，困难重重。更加严峻的是，这些少小民族，往往处于人口较多民族的包围之中，形成一个个的文化孤岛。在周围强势文化的冲击下，他们越来越难以保持自己的文化特色，本民族文化处于濒临消亡、难以维持的窘境。因此，少小民族的发展问题，越来越多地受到政府和各级有关部门的关注和重视。
在我国著名学者费孝通的倡议下，2000年，北京大学、中央民族大学、国家民委民族问题研究中心等单位联合启动了关于人口较少民族经济和社会发展问题的调查研究。这次调研的结果，直接促成了国家有关部门对人口较少民族经济和社会发展问题的重视。2001年，国务院办公厅就扶持人口较少民族发展问题复函国家民委，明确要求各有关部门和地方对人口较少民族给予更多的支持和照顾，促使其加快发展。2005年5月，国务院又审议通过了由国家民委、国家发改委、财政部、中国人民银行、国务院扶贫办共同研究制定的《扶持人口较少民族发展规划(2005—2010年)》。该规划的范围包括内蒙古、黑龙江、福建、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、新疆等10省(区)中的86个县、238个乡镇、640个行政村的人口较少民族聚居区，共涉及22个人口较少民族。这22个人口较少民族分别是毛南族、撒拉族、布朗族、塔吉克族、阿昌族、普米族、鄂温克族、怒族、京族、基诺族、德昂族、保安族、俄罗斯族、裕固族、乌孜别克族、门巴族、鄂伦春族、独龙族、塔塔尔族、赫哲族、高山族、珞巴族。规划对扶持22个人口较少民族的指导思想、发展目标、主要任务、政策措施等作出了明确规定。规划实施五年后，在取得相当成效的基础上，2011年6月，国家有关部门再次出台《扶持人口较少民族发展规划(2011—2015年)》，此次的规划将原来扶持的22个少小民族扩大到28个，将人口10万以下的少小民族确立标准扩大到人口30万以下。
国家出台了相应的扶持和优惠政策，那么这些人口较少民族是否就因此而迈上发展的坦途呢?事情远没那么简单。中国的少数民族，地域分布广阔，经济社会发展状况不同，文化特色各异。这就决定了各少数民族的发展路径，不可能循着单一的方向进行。某一民族的成功发展道路，也很难简单地移植到另一个少数民族中去。如果简单抄袭或复制某一发展模式，则南橘北枳的情形就势所难免。以单一的政策规划来“裁夺”多元的社会现实，这或许是中国少数民族问题老大难的根源所在。
首先，就人口较少民族而言，在有的地区，有的少数民族人口虽然处于绝对的少数，然而经济和社会发展水平却远较其他多数民族为高，有的发展水平甚至高过了当地汉族。在这样的背景下，相关的政策优惠能否惠及他们?如果能，会不会导致富者更富，穷者更穷，从而背离了扶贫帮困的初衷?其次，扶持的本意在于通过政策和资金倾斜，助力贫穷落后的少数民族走向现代化，同享现代文明。然而在走向现代化的过程中，随着信息化和网络化的普及，以及主流文化的影响，又有可能加速少数民族传统文化的消亡。在实现现代化和保护传统文化的抉择中，该如何抉择?再次，以民族为标尺的政策应用模式，往往忽略了地区的因素。也就是说，在同一个地区、同等贫困的条件下，某些民族可以享受政策优惠，而另一些则可能被排除在外。这样的政策导向是否合理，会不会因此而埋下民族隔阂的隐患，制造新的民族矛盾和纠纷?这些问题，都不是简单地制定某些宏观的发展规划和政策所能解决的，需要理论界和民族地区各级政府部门深入思考，寻求解决之途。对人口较少民族的关注，毋庸置疑是我国民族地区社会建设的重要问题之一，是维护广大民族地区民族团结、共同富裕、构建和谐社会不可或缺的内容。
生存与发展，是当下所有后发展国家和民族面临的共同主题。我国的社会建设，也只能围绕着这个时代主题展开。对于我们这个多民族的发展中大国来说，这个问题尤为紧迫。在中国实行改革开放30多年、经济总量已跃居世界第二的背景下，如何缩短日益加大的贫富差距，尤其是主体民族和少数民族之间的差距；如何促进少数民族和民族地区尽快发展；如何在促进民族发展的同时不丧失各民族自己的文化家园；如何在经济发展和资源开发的同时不以牺牲环境为代价；如何在保护生态的同时不放慢发展的步伐……这些问题，对于维护民族团结和社会稳定，构建共同富裕、多元一体、和谐共生的多民族文化家园，都是极为重要的。希望有更多的有识之士，加入到对这些问题的探讨之中，共谋大计，共商发展。
注释：
①根据国家统计部门发布的统计数据，2008年我国各省(区、市)GDP排名中，排在倒数的分别是西藏、青海、宁夏、海南、甘肃、贵州、新疆。
②本文作者数年前在云南某民族地区调研时，就听到当地农民不无忧虑地说，将来有钱的大老板来承包了我们的山地、农田，我们只能给他打工，日子是不好过的了。不幸的是，这种说法果然应验了。近年来，大批福建等地的资金涌入云南普洱市，承包茶山，制作普洱茶，获取了巨额的利润，而当地茶农却只能受雇于人，获得微薄的收入。
③2009年6月，中共中央总书记胡锦涛在考察云南丽江时，就对丽江古城的商铺大多数为外来者而非当地少数民族人民所经营深表关切。
④2008年，内蒙古的原煤产量居全国第二位，新疆的石油和天然气产量分别居全国第三位和第一位。广西、贵州和宁夏已成为我国氧化铝和电解铝的重要生产基地。从能源的角度不难看出，这些地区为我国的现代化建设作出了相当重要的贡献。然而这些地区的经济和社会发展并没有随着资源的开发利用而得到整体的大幅提升。
⑤近年来，我国民族地区发生的几起严重影响民族团结和社会稳定的事件，固然有着复杂的社会历史背景，但也与经济问题不无关联，因为部分贫穷落后的少数民族成员极易在外来因素的刺激和煽动下，参与破坏民族团结和社会稳定的极端行动。而生活稳定、家境富庶的群众却要理性得多，很少参与这些活动。
⑥这是江泽民任中共中央总书记时针对我国民族、宗教问题所作的重要论断。
⑦《联合国组织抢救中国民歌》，http:∥www.gusu.org/chinese/minge/523039.htm。
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