求制度之真 务监督之实——纪检机关推动《党内监督条例》贯彻落实的若干思考，本文主要内容关键词为：党内论文,贯彻落实论文,监督条例论文,机关论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《党内监督条例》（以下简称《条例》）的生命力在于应用，其效力和作用，只能在不断贯彻执行中逐渐显示出来。把监督条例化为加强党的建设的利器，这是全党全社会的共同责任，而作为党内监督专门机关的纪委更负有特殊的责任。对此，本人谈一些浅见。
当前《条例》的落实尚处于初级阶段
监督条例的出台把党内监督提高到了立法的最高地位，为党内民主提供了坚实的法律保障。但是，要真正发挥监督条例的效力和作用，还要经受控制力和利益的双重考验。能不能形成正确的民主集中、会不会削弱党的团结和统一、敢不敢坚决拥护分权制衡、舍不舍得放下一些既得利益，都需要执政党以高度的胆略和谋略去应对。现阶段，监督条例的贯彻落实还没有正式通过这些考验，其效力和作用还停留在初级阶段，没有真正落到实处。主要体现在：
1.宣传认识上高度不够。目前，各级党组织正在抓紧学习宣传贯彻《条例》，要求提得很高、声势造得很大，但宣传认识还是维持在一个不高不低的层次。宣传效果上，在党内和舆论界中震动强，在一般党员干部和普通群众中影响弱；宣传主体上，纪检监察机关为主宣传力度大，其他职能部门参与热情小；宣传内容上，宣传其解决如何揭露查处腐败问题的直接目的多，对其发展党的民主、维护党的团结统一的根本目的揭示少；认识高度上，越往高层、越往党务部门、越是主要领导，认识越重要，越往基层、越到行政事业部门、越是一般干部和普通党员，认识越一般，很多人对《条例》的认识还仅仅停留在等同于“几要几不准”式廉政要求的层次。
2.学习教育上紧迫性不够。对《条例》的学习教育从中央到地方都提出了明确要求，建立了各个党员政治学习必读、各级党组织学习会必学、各类干部培训班必教的“三必”机制，但同样仅停留在法纪教育的层次，没有形成全面迅速领会《条例》精神的紧迫感，没有摆脱各类政治学习教育的通病。一是被动式教育，党员干部特别是领导干部没有形成主动学习《条例》的气氛，党员队伍中没有掀起时耐学《条例》、处处讲《条例》、事事守《条例》的高潮，有的甚至出现了“剃头担子一头热”的冷场；二是单向式教育，主要要求自上而下对《条例》内容的学习，没有注重自下而上对学习效果的反馈，或是反馈得不深入，仅仅是交几篇总结、写几篇心得的一般化要求；三是粗线条教育，注重对《条例》原文的照章学习，上下之间没有开展对《条例》与党内生活和具体事务相结合的思考，形成互动的讨论，理解度不深。
3.贯彻上力度不够。应该说，《条例》颁布后，我们的各级党组织对此的响应是热烈的、动作是迅速的，很多都出台了贯彻执行两个《条例》的具体方案，但贯彻落实上仍然有些僵化，最为突出的就是多数还是没有跳出会议套会议、文件套文件、“一把手”工程，领导小组负责、各部门分头落实的旧体制模式。另外，有些地方还存在不适应制度反腐新思路的问题，迟迟不能由思想教育依赖转化为加强制度建设的“路径”依赖，拘泥于“规定动作”，对《条例》落实中的具体程序、运作模式、实施细则殊少研究。在全国范围内总的看来，推动《条例》落实的实招、妙招不多。
推动《条例》落实是党和人民赋予纪委的历史职责
按照十六大修订的新党章，纪委的主要职能一是检查纪律，二是监督权力。作为党内监督条例的牵头起草者、作为条例规定的党内监督专门部门、作为党章规定的专司党纪的领导机关，纪委理所当然地要在《条例》的落实中发挥“主动轮”作用；从人民寄予的职责出发，纪委长期奋战在党风廉政建设和反腐败第一线，无论是职能手段和权威还是外部形象在党员群众中都有牢固的基础，《条例》颁布后如何落实，舆论的目光和公众的期望很多都放在了纪委身上，纪委要义无反顾地担当《条例》的倡导者、推动者和实施者。
初级阶段是落实《条例》的关键阶段，纪委应当以高度的政治勇气和社会责任承担起这项历史重任。目前，各级纪委为《条例》落实做了不少具体细致的工作，但发挥的作用还不是很突出。原因在于：1.思想上畏难。畏什么呢？一是畏责任。《条例》的实施在党内不亚于一场革命，其难度和阻力在纪委承担的各项任务中是空前的。既怕担不好这付担子，又怕担不起这付担子，归根到底还是信心不足、底气不厚。二是畏权力。现行体制下，纪委的机构不是独立的，人财物掌握在地方党委政府手中；纪委的职能不是独立的，组织协调等许多工作要靠掌握着各种权力主体的被监督对象支持；纪委书记的位置不是独立的，往往要在党委副书记的层面考虑一些问题，总的说来受权力牵制太多，有所顾虑。三是畏利益。纪委作为《条例》规定的被监督主体之一，同样要损失一些既得利益，加上一些地方利益、团体利益、个人利益割舍不下，《条例》推动起来怕痛怕痒。2.认识上失偏。一是对条例的本意认识不够。一些同志不能跳出反腐看《条例》，从纪委自身角度出发，把《条例》出台的目的简单归结为防止和反对腐败，宣传教育上很多都是把它作为反腐败《条例》对待。二是对《条例》的本身认识不够。对《条例》的相关概念还很模糊，应用时不能找准方向。例如对《条例》的客体，很多认为是被监督对象，而《条例》的真正客体是权力主体的权力行为。三是对《条例》的本质认识不够。《条例》是党内所有监督行为和监督领域的基础法，是“全党工程”，少数地方纪委没有认清这一点，把它简单作为一般防腐条例使用，推动上作为“纪委自身工程”和“一把手工程”，影响不大，成效也不大。3.工作上被动。最主要的是调研工作没有跟上来，多数还停留在对《条例》颁布意义的讨论，没有及时把调研重点转向到落实中的问题上来。这些都导致纪委在《条例》的落实上主动性、创新性不够。
纪委推动《条例》落实重在研究解决现实问题
正如党建专家叶笃初教授指出，《条例》的功效是缓释性的，只能在运作中逐步释放、加强能量，必须先易后难，由浅入深，有共识的先做，做得到的先做，打好基础，积小胜为大胜。《条例》的内容是相对概括、没有定型的，必须及时紧密联系实际，出台相应的具体法、工作条例、实施细则。另外，“一法立、一弊生”，必须针对落实中出现的阻力和“抵消”作用及时采取因应措施，迅速建立一套综合的教育、监督、管理办法。基于上述三点，纪委当前推动《条例》落实的重点必须放在研究和解决现实问题上。
1.强化公共记忆，有效解决推动《条例》落实的长远问题。“公共记忆”代表的是一个社会全局的、根本的、长期性的主流意志。强化“公共记忆”，就是要把党内监督从党的意识上升为国家的意识、人民的意识，这样效力才能长远，落实才能深入。要形成“公共记忆”，一是要触及其利益，与之挂钩。二是要把《条例》宣传教育作为一项长期任务，在思想界和舆论界占据主流声音。三是要从上带头、率先垂范。特别要提出的是，“公共记忆”的基础是全民共建，具体就是要围绕条例开展全民参与的廉政建设。进行全民普及的廉政教育，形成全民接受的廉政文化，推动全民共举的廉政文明，最终使《条例》的观念、内容、相关机制融入到整个政治文明创建之中，渗入到全社会的公共意志之中。
2.加强制度创新，突出解决推动条例落实的根本问题。《条例》的特色在于始终贯彻了“没有以制度为载体的民主是靠不住的民主，没有以制度为载体的监督是软弱的监督”这一思想。所以制度创新是贯彻落实《条例》的根本问题。一方面，《条例》的内容虽然规定了十项制度，但都比较抽象，而且程序规定过于简单，篇幅不到5%，可操作度不高。这些问题，都需要纪委在推动《条例》落实的实践过程中做出探索。纪委要牵头带动理论界将调研的重点和舆论公众的关注视点集中到党内监督十项制度的落实上来，一项一项地深入研究，对已经实施的几项制度要抓紧完善切实可行、制约有效的具体办法，对尚待落实的制度要使其更加系统化和严密化，没有漏洞可钻，逐步形成既贯彻《条例》的原则精神，又有自身特点；既有总体规定，又有具体操作办法；既严格执行条例，又体现创新精神，上下呼应比较完备的党内监督制度体系。另一方面，《条例》的落实上要创新。着重解决好制度落实中普遍存在的三个问题：一是跳出长期依靠权力落实制度的圈子。要实现由权力落实制度向用制度落实制度转向，要改变我们习惯的单纯线式落实方式，形成主体上下左右、纵横交错的网式落实体系。二是跳出责任追究不明不严的圈子。《条例》要真正落实，必须围绕责任追究痛下重手，人犯责人、众犯责众。三是跳出“制度内耗”的圈子。解决这个问题，治标的措施是明确《条例》在党内监督工作和监督领域的中心地位，把其他各项相关制度纳入《条例》的统管之下，对过去制定的一些制度规定进行梳理，凡与《条例》有抵触、不一致或与新形势不相适应的，该废止的废止，该修订的修订。治本的措施在于建立一个科学完整的制度循环退出机制，减少制度内耗，形成制度合力。
3.抓好要素整合，主动解决推动条例落实的基础问题。与其它监督相比，党内监督有其独特的要素整合方式，分为三个层次，第一个层次是主体之间的整合，《条例》的各个主体，即党组织内党员之间、党员群众与领导干部之间、党组织与党员之间、党组织之间互为监督和被监督对象；第二个层次是监督内容上的整合，包括了党内监督和党外监督、权力监督和非权力监督、党纪监督与其他监督内容和手段上的相互交叉作用；第三个层次是监督过程中各环节之间的整合，事前、事中、事后监督三个环节之间既独立又相互影响。这三个层次的要素整合起来，才能保证党内监督有真正的制度和机制基础。要素整合的本质是利益整合，纪委应当学会做各方面利益协调的“操盘手”。第一层次，重点要放在处理好各主体间方方面面、错综复杂的关系。如何理顺这些关系，较好的措施就是以党风廉政建设为抓手。党风廉政建设是党内民主、党内监督等各项工作的“龙头”，实践证明，只要这个“龙头”舞起来了，各主体之间就会动起来，《条例》的落实才能活起来。第二层次，主要考验纪委的组织协调能力。要进一步加强监督整合，把各种群众监督、法律监督、行政监督、民主监督和舆论监督主体的积极性调动起来，与党内监督形成良性互动关系，构建上下贯通、严密有效的监督体制和运行机制。第三层次，在三个环节中，要把重点放在事前。就是要突出监督重点对象，紧紧围绕各级领导机关和领导干部特别是“一把手”；突出监督重点内容，紧紧围绕权力的运行；突出监督重点领域，紧紧围绕掌管人财物部门和执法执纪部门，研究制定监督制约的措施和办法。尤其注意对历来党内监督的三大“死角”，即双重管理部门、国有企业、农村干部和城市基层干部中存在的问题要重点解决。
4.强调自我设限，着力解决推动《条例》落实的自身问题。监督权也是一种权力，具有与生俱来的谋利倾向，而我们，包括理论界在内，在法制建设中长期忽视了监督机构越界侵权的可能性，或是使监督主体的价值渗入到了制度中，或是对监督权缺少约束规定。监督权的违法，通常更带有隐蔽性，更容易造成全局危害。所以在《条例》落实中，纪委着力要解决的现实问题之一，就是警惕自己监督权可能的异化倾向，不仅要自我设限，而且要当好门户，防止其监督权对其他权力特别是群众权利的侵蚀。