协商民主与基层实践：对“民主恳谈”模式的再思考，本文主要内容关键词为：民主论文,基层论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D2文献标识码：A文章编号：1003-8477（2007）10-0024-04
随着协商民主理论的兴起和引介，部分学者、政府官员开始发掘已有的制度资源和实践形式，以推进中国协商政治的发展。发轫于浙江温岭市的“民主恳谈会”，近来被部分学者肯定为协商政治在基层实践的典型案例。本文旨在结合理论与实践，尝试对“民主恳谈”模式和基层协商政治的发展做一些新的思考。
一、“民主恳谈”模式的发展与理论诠释
1999年6月25日，在浙江全省开展农业农村现代化教育活动的背景下，温岭市松门镇党委举办了第一次“农业农村现代化建设论坛”。有100多名群众自发前来参加会议，并且和镇领导面对面进行交流。群众对大到镇里的投资环境、村镇建设规划，小到邻里纠纷、液化气价格等问题提出自己的看法，镇领导认真地答复和解释，有的问题当面作了澄清，有的问题当场予以解决，还有的问题承诺了具体的解决措施和时间。这种公民论坛形式是“民主恳谈会”的雏形，得到当地干部群众的认可和欢迎。从1999年6月至2002年6月，松门镇举办了10期“民主恳谈”，到会群众达1600多人，提出问题和建议280件，当场答复解释176件，承诺交办落实事项82条。[1]（p142）
温岭市委随后积极推广了松门镇的恳谈经验。自2000年8月以后，温岭各地的“民主恳谈”走向了制度化和规范化，已经形成了包括镇、村、社区、部门、企业的民主恳谈会、镇民主听证制度、村民主议事制度和镇村两级的民情通道活动等多种形式的制度体系，其重点是镇民主听证制度和村民主议事制度。“民主恳谈”模式要求干部对既定政策进行解释和对未定政策预案进行说明，还在沟通功能的基础上又开辟了政策反馈功能，具备了政策咨询会的雏形。恳谈会成为温岭各乡镇、街道党政部门在重大公共事务决策前的必经程序，而群众意见也成为当地政府决策的合法性基础。2005年7月，温岭新河镇首次将“民主恳谈”机制引入镇人大对镇政府预算草案的审议过程，吸引了120多位公众参加，镇政府根据代表们的意见修改了预算方案。有媒体称赞这是国内第一次有乡镇政府将年度预算交给公众公开讨论，“中国乡镇有了真正意义上的公共预算”。[2] 温岭“民主恳谈”模式的经验近年来在省内外都得到一定程度的推广。
“民主恳谈”模式在实践中凸显出这样一些功能：从较长时段来看，恳谈会有助于政治发展，例如培养公民文化、影响公共舆论、改善政治沟通，增强行政决策合法性等；而对个体而言，恳谈会又为普通公民提供了参与公共事务的机会，开辟了新的利益表达渠道，帮助他们提高民主素养，并体验到政治效能感。
“民主恳谈”模式最初曾被当作基层思想政治工作的新形式和载体，但不久理论界对其解读的视角就发生了一些变化。2002年8月，有多位学者对“民主恳谈”做了现场观察和深入思考。余逊达从民主治理的角度来谈问题，认为民主不能仅仅理解为选举，而且包括民主治理，其基本内涵是民主决策、民主管理、民主监督。温岭的民主恳谈就是一种以“恳谈”作为切入点或载体来开展的民主治理活动。[3] 景跃进肯定了“民主恳谈会”对基层的行政民主发展的创新价值，阐明了温岭模式与党的群众路线的关联性以及“民主恳谈”向决策听证会的演进方向，并强调了它在政策、程序方面所蕴涵的合法性功能。[4] 徐家良则从压力型体制向民主合作型体制转变的角度来评价“民主恳谈”模式。他认为“民主恳谈会”初步证明了在中国构建政府与公民之间合作关系模式的可能性与可行性，它落实了公民的参与权、知情权和监督权，舒缓了政府与公民之间的张力，使政府的管理低耗高效，促进了社会经济的可持续发展。[5] 温岭的“民主恳谈”还获得了重要学术机构发起的第二届（2003年～2004年度）“中国地方政府创新奖”。
这一时期的分析虽然肯定了“民主恳谈”模式在基层政治发展中的作用，但尚未从协商民主的视角来谈问题。恳谈模式与协商民主的相关性，是在2003年以后国内学界系统引介有关学术著作、理论流派、人物观点的时期被“发现”的。林尚立全面探讨了在中国发展协商政治的基本问题，并认为协商民主而非竞争民主将成为政治发展的首选价值偏好。[6] 部分学者开始将“民主恳谈会”作为基层协商政治的典型案例。2004年11月下旬，浙江大学政治学与行政管理系主办了“协商民主理论与中国地方民主的实践”国际学术研讨会，温岭市委常委戴康年参加了会议讨论，并作了《民主恳谈与执政能力》的发言。陈剩勇、何包钢在总结地方协商民主经验时，都提到了温岭的民主恳谈会，认为它体现了协商民主的价值和意义。[7] 郎友兴则从协商民主的理论视角对“民主恳谈”作了较深入的案例解析，他针对当时“民主恳谈”的发展情况提出了三个问题，即商议的可能性与可持续性；谁参与商议；商议还是支配。[8] 这些也是关系到基层协商政治生命力的根本性问题。此后，许多这方面的文献都以温岭的“民主恳谈会”为基层典型案例，有的学者甚至希望以此为载体，走出一条以协商民主带动选举民主的政治发展新路。
然而，协商民主毕竟是一个源于西方学术语境的概念，最初要解决的也是“合法性危机”等西方特有的社会与政治问题，它的理论和经验是否具有普适性尚存疑问。相对于温岭的“民主恳谈”模式就有两个相关联的问题：一是这种模式是否符合协商民主的理论界定；二是从基层实践看，协商政治能否优先于甚至替代竞争政治。对这些问题的回答需要立足于进一步的经验观察。
二、协商民主理论与恳谈模式的契合性
协商民主的理论起源众说纷纭，但近期罗尔斯、哈贝马斯等学者为该理论发展所作的重要贡献则是得到公认的。罗尔斯曾在对多元社会事实的充分认知基础上，提出了公共理性和重叠共识的概念。他认为公共理性是公民的理性，其目标是公共善，因此在公共性议题的协商过程中，公民应尊重公共理性的限制。“当公民们在公共论坛上介入政治拥护时，公共理性就适用于他们”。[9]（p228）罗尔斯的推理方式对于协商民主还有方法论意义。哈贝马斯在2002年的访华讲演集中使用过“协商政治”的概念，它依赖于话语交往的条件，而政治的进程可以在协商模式中得到合理的结果。[10] 他的思想资源集中见于其交往行动理论和对话伦理学。交往行动指的是人们以语言为媒介，以达到理解为意向的话语活动，即相互对话、辩论、商谈等活动。[11]（p340-342）交往行动是开放性和非支配性的，主体之间在自由平等的对话和商谈过程中，通过理性的交换，完成换位思考和偏好转换，并有可能达到共识。交往行动的过程与结果是合理的。
交往行动和理性交换促成的是“协商民主”，即哈贝马斯所说的第三种民主模式——不同于共和派或自由派所主张的民主模式。“政治决策通过协商而不是金钱或权力的途径进行，而且协商决断的参与度应尽可能平等和广泛。协商（沟通力）是通过社会价值规范、传统和语言实现社会协调的媒介，它以市民社会为制度核心”。[12] 这种民主模式强调协商过程的平等性和开放性，更有助于实现公民平等和直接参与的理想，它还能增强公民的政治效能感，培养公共精神。
协商民主对审议和对话过程的重视甚至超过结果本身。正如博曼所说，“在联合性活动中的参与者认识到他们有助于且影响到结果的时候，即使他们对结果不赞同，协商也是成功的”。[13]（p30）他认为对话与理性交换赋予了协商民主进程高于结果的意义。米勒也肯定程序和过程的价值，因为决策是通过公开讨论——每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点——作出的，“这种决策不仅反映了参与者先前的利益和观点，而且还反映了他们在思考各方观点之后作出的判断，以及应该用力解决分歧的原则和程序”。[14] 对话过程有可能促进利益相关者的相互理解和偏好转换，调和各方的立场与态度。虽然协商并不等同于决策，但是经由协商达成的共识会深刻影响公共舆论，成为判断公共事务决策的合法性基础。
现实中的“民主恳谈”模式与协商民主的理论描述有一定契合性。
第一，恳谈议题的提出和确定体现了公共性。民主恳谈的内容必定是公共性议题，在镇（街道）一级由政府或党委提出，并由党委研究确定，也可由镇人大代表联名提出，并由镇人大主席团审查确定；在村一级可由村党支部、村委会提出，也可由村民代表或村民联名提出；在城市社区则由社区党组织和居委会提出并确定。任何组织或个人都没有垄断提出和确定议题的权力。
第二，恳谈会是开放性的，参与对象是多元的。参加镇一级恳谈会的除利益相关各方外，还包括人大代表、政协委员、政府或职能部门代表，普通群众也可参加。由于参与对象的广泛性，“民主恳谈”活动也有利于在基层群众中开展公民教育，培养宽容妥协精神。温岭泽国镇2005年初尝试用随机抽样等办法确定参加“民主恳谈”的对象，这样做的好处至少有两个：一是参加者未必与议题有着切身利害关系，其发言和讨论更有可能公允；二是随机抽样更能体现平等的原则，并扩大了参与对象范围，让更多的人有机会提高民主素质，履行公民责任。
第三，恳谈的过程体现了平等协商的精神。笔者根据实地访谈和部分“民主恳谈会”的记录、纪要，发现恳谈过程有如下几个特点：①参加讨论的主体是多元化的。尽管有社会身份和角色的区别，但人们在对话过程中都有平等的发言权，可以表达自己的利益要求，或提出各种意见和建议。②政府部门负责安排恳谈会的议程，但没有刻意垄断话语权或支配商谈过程、预设商谈目标。有关各方就事论事，能准确地表达自己的利益要求，也会发生观点交锋。③与会者大多对议题比较关心和了解，能够互相倾听，且商谈的过程是公开的，信息的透明度相对较高。④商谈活动起到了行政咨询和沟通作用，让政府了解舆情民意，让群众了解具体政策，在优化决策的同时也使行政活动获得了合法性。[15]
第四，“民主恳谈”得到了较高评价。笔者于2005年两度随有关课题组在浙江温岭等地进行了访谈和问卷调查，通过样本大致了解了当前群众对于恳谈会模式的感受和评价。①参与恳谈会的动机。最吸引村民参与的原因是“想了解相关情况”和“想提出自己的看法”，其比例分别为45.8％和36.5％，而选择“凑热闹”和“别人动员去的”只有7.0％和8.4％。换言之，主动参与商谈的比例较高，而被动或消极参与的比例较低。这说明基层群众对“民主恳谈”的形式和作用已经有一定了解。②恳谈活动中的表现。有48.2％的村民在恳谈会上发过言，这较能反映恳谈会的包容性和平等性。不过，调查也发现，政治面貌、文化程度、经济条件等变量与村民参加恳谈会的情况有明显的正相关关系，而且男性的参与程度也明显高于女性。③对恳谈会的评价。共有74.7％的村民对民主恳谈的形式表示满意或较为满意，只有4.5％的村民表示不满意，但也有20.8％的人表示不清楚；69.1％的村民对民主恳谈所作出的决策满意或较为满意，7.2％的人不满意，选择“不清楚”的人仍有23.6％的较高比例。另外，群众多是抱着解决实际问题的心态参加恳谈会的，他们并不关心和了解协商民主、行政民主等抽象问题。
三、“民主恳谈”模式的问题与思考
任何一种民主理论所描绘的理想图景都与现实有或大或小的差距。从这个意义上说，“民主恳谈”模式与协商民主理论也有一些不相契合之处。此外，它在内生性、实践绩效等方面，也都存在一些问题。
1.理论与现实的差距。恳谈模式存在一些未能满足协商民主理论要求的方面。
①公共理性问题。许多论者要求公民或公民代表在通过公共商讨和辩论的途径制定公共政策时，应超越单纯的自利和有局限的观点而着眼于公共利益，如此政治决策才具有合法性。[13]（p15）这要求与会者的理性必须具有公共性，理性交换的目标指向公共善，但现实相反，基层群众参与讨论的动力往往是个人或家庭利益，协商过程并非都能在公共理性的指导下进行。有时在对话过程中看不到基于公共理性的论辩，而只有私利的讨价还价，这样就偏离了协商的目的和价值。同时还有一个公共利益的边界如何判定的问题，公共利益与小群体利益是什么关系？当政策争议实质是局部的公共利益与更大的公共利益之争时，取舍的标准是什么？
②协商过程的平等抑或支配问题。第一，协商民主的理想条件包括：利益相关各方都有同等的机会参与协商，自由公开的信息与理性交换，在决策方法和议程决定上有实质性的平等。[13]（p15）这些条件与现实并不完全相符。以镇一级的恳谈会为例，会议议程通常由政府确定，决策也是以镇人大为主体，利益相关的群众在这两项上并没有实现平等权利。商谈者对信息的掌握情况往往不对称，政府部门无疑是占有信息优势的一方，倘若它们不对社会公开相关信息，那么商谈主体间的地位事实上是不平等的。而且在缺乏投票、选举等常规制约手段的情况下，其他商谈者与政府的相对平等地位也得不到有力保障。第二，尽管费什金等协商民主论者强调政治领域必须排除社会、经济等不平等因素的溢出效应，[16]（p31）但这些背景因素还是会进入协商过程，影响商谈主体的对话能力和效果。举例来说，公民们要想有效地参与公共协商和对话，必须具备许多“自主能力”，包括：理解力、想象力、评估力、欲求力、讲述力，以及对修辞和辩论的运用能力等等。[13]（p6）以上能力多与文化水平成正比，造成参与者之间的商谈能力差别。再从某镇关于校网调整问题的一次恳谈会记录看，小学校长、镇干部、市教育局干部的表达能力、政策水平、思考问题的深度都要高于普通群众，这在农村也是普遍现象。经济与社会中的不平等因素将导致话语优势向精英人群倾斜，恳谈过程亦被精英支配。
③民主自身的逻辑限制。协商民主虽然弥补了代表制的一些缺陷，为公民创造了更多直接参与的机会，但它在运行时同样会受到民主自身的逻辑限制，包括参与的规模和技术条件等限制。例如，即使在参加恳谈会的普通群众中，也并非所有人都有发言时间和机会，人们的发言质量也有差别。久而久之，某些经常参加恳谈会，并有良好的表达能力和发言积极性的人会成为意见领袖。由此再次出现大众——代表的分化。可见，恳谈会对群众直接参与水平的提高是有限度的。
2.恳谈制度的内生性问题。
“内生性”是衡量新制度生命力的重要标准，它包含两个方面的指标：一是随着社会经济的发展和民众觉悟、素质的提高，原有的一套领导行政方式难以为继，或成本大大提高，群众要求变革；一是基层领导干部意识到这一局面，并愿意主动进行变革，以回应变化了的行政环境。[4]（p25-28）内生性不仅是衡量“民主恳谈”制度生命力的重要标准，还关系到协商民主的各种模式能否在基层自发成长起来。除了恳谈会的发源地以外，有一些乡镇和村庄的“民主恳谈”制度是上级政府从外部导入的，属于强制性的制度变迁，但若能在当地找到生长点，也会逐渐转化为内生型的制度安排，直接推动基层协商政治的发展。
根据笔者的调查，非内生性的“民主恳谈”制度在不同村庄的绩效差别较大：有的村适应新制度较快，将恳谈会办得富有成效，村民的评价也较高；有的村则效果不明显，村民们并没有觉察到“民主恳谈”对村庄治理有何影响，也分不清恳谈会与村民代表会议有什么区别；还有一些村庄，非但恳谈会被束之高阁，甚至连村民代表会议也很少召开。村干部的工作落实情况也不同：有的干部把恳谈机制引入村民代表会议，实现了制度的对接，减少了制度的实施和调适成本，并为原有的治理机制开发出恳谈的功能；相反，有的干部办恳谈会的积极性不高，仅为敷衍政府的工作要求，致使恳谈流于形式。显然，如果恳谈制度得不到干部群众的支持、不能与原有的村级制度有效结合，就解决不好内生性不足的问题，导致绩效低、发展乏力。乡镇一级的“民主恳谈”也存在类似的情况。
制度的实施成本是与内生性有关的另一个问题，它关系到“民主恳谈会”的持续性和推广价值，是发展协商民主所必须要考虑的因素。协商活动的规范化和标准化程度越高，那么所支付的成本也越大。以温岭泽国镇2005年4月的一次“民主恳谈会”为例，[17] 这次活动讨论年度城镇建设基金问题，召集了275名民意代表和12名专家参加。民意代表是采用科学的随机抽样方式从全镇12万人口中抽选的，抽样工作花了两天时间才完成。民意代表们参加了两次小组讨论和两次大会讨论。泽国镇为这次恳谈活动支出了8万元费用，这说明经济发达地区对制度的实施有一定支付能力。但考虑到成本问题，即使在发达地区，“民主恳谈会”亦不能用于日常公共事务的决策和听证，群众的参与也不会是经常性的。而这样高的成本对经济落后地区来说就更难承受。
3.恳谈会的另外几点局限。
第一，恳谈会的程序功能比实质功能更突出。一些理论家认为，协商要么建构了，要么发现了共同利益；与此相反，另一些理论家认为程序而非结果，决定着民主合法性。[13]（p6）恳谈会的程序价值的确更为突出，它在实践中类似于公民论坛或听证会，赋予决策程序合法性，但未必能达成利益共识。恳谈会也不直接承担决策功能，投票和决策的主体还是人代会。在基层的选举政治尚不完善的前提下，恳谈会即使实现了制度化，也仍有沦为形式的危险。
第二，恳谈模式过度依赖于基层政治精英，制度化水平还有待提高。在恳谈会内生性不足的乡镇，制度的生命力与基层领导干部的观念、思路和能力有更密切的关系。有的镇以往举办“民主恳谈会”成绩斐然，但在主持这项工作的镇领导换届、离任后，两年来竟然没有过一次恳谈活动；有的镇举办恳谈会并非出于社会形势发展与群众要求，而是迫于上级政府的工作压力；有的干部只重视发展经济，认为推进民主的绩效难以量化评估，办恳谈会积极性不高。基层协商民主在起步阶段确实需要精英的推动，之后的任务是提高自身的制度化、规范化水平，而对干部的过度依赖说明协商政治仍停留在起步阶段。
第三，恳谈模式的绩效受到政府行为的深刻影响。政府是恳谈制度的制定者和实施者，还掌握行政资源，它们对“民主恳谈会”的实效影响很大。有的镇政府比较尊重民意，并在决策时给予充分考虑；有的镇政府虽不公开抵制民意，但会采取消极规避的措施。以某镇一次小学校网调整行动为例，由于恳谈会上群众的反对意见较多，镇政府决定暂不对几所小学实行撤并，但此后政府也停止了对其中一些学校的教育投入。显然，到了教学质量因教育投入停止而下降、学生纷纷转学的时候，再撤并学校就不会有太多反对意见了。政府在其他情况下亦可通过类似的策略来规避民意，达到自己的目的，而恳谈制度缺乏反制政府的有力手段，暴露出局限性。从理论上说，协商政治的这一不足需要竞争性政治来弥补。
“民主恳谈”的问题对于协商民主的其他实践模式来说可能具有共性。恳谈模式为协商政治的发展作出了探索性贡献，但是它与协商民主的理想图景尚有差距。此外，协商民主的发展不可能完全绕开选举民主，事实上一定程度的竞争政治正是协商政治的重要保障，二者未来应当稳步协调地发展。