我国房地产调控有效性分析，本文主要内容关键词为：有效性论文,我国论文,房地产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
房地产业作为支柱性产业，对我国国民经济的贡献是不容置疑的。同时，“居者有其屋”是构建社会主义和谐社会的应有之意，因而房地产业自然具有了政治性和经济性的双重属性。但是，年复一年的房价飙涨与构建社会主义和谐社会的目标难以相称。基于构建和谐社会的考量，2003年以来，中央逐步推行了对房地产越来越严的调控，其结果却是房价越来越高，房地产业发展呈现泡沫化趋势，造成房地产业在“屡调屡高、屡高屡调”怪圈中打转的局面。根据国家统计局统计，即便是在中央出台了“新国五条”之后，2013年3月，全国70个大中城市中仍有68个城市房价出现环比上涨。这值得我们深思和关注。
一、房地产业发展现状及存在问题
我国房地产业起步于20世纪80年代后期，房地产逐步实现商品化，但是直到1996年，房地产业仍带有浓厚的计划经济色彩，以福利分房为主，个人购房为辅，发展较为缓慢。由于1997年爆发了亚洲金融危机，1998年我国将房地产业作为新的经济增长点，7月3日国务院正式宣布“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系，继续推进现有公有住房改革，培育和规范住房交易市场”①，标志着房地产市场化改革拉开序幕，这成为我国房地产市场发展的里程碑。2003年，随着我国城镇化进程提速，房地产需求激增，国家将房地产业确立为国民经济的支柱产业，房地产市场迎来了发展的黄金期，2003年住宅平均销售价格增速为4.8%，2004年攀升到了17.8%，并在接下来的近10年保持高速增长。房地产业10余年的快速发展，为推动经济发展起到了重要作用，但也产生了一些问题。
(一)因供小于求而形成卖方市场，刚性需求和投机需求并存
图1 全国历年住房竣工与销售套数
由图1、图2可以看到，住房每年竣工套数和销售套数同时呈增长趋势，住房需求大于供给，逐渐消耗较多存量住房，并且需求和供给差距有拉大的趋势。特别是经济适用房每年竣工套数增长缓慢，其数量在30万套上下波动，难以满足巨大的需求规模。因此商品住房属于卖方市场，在卖方市场条件下，由于开发商处于优势地位，能将开发成本转嫁给购房者。需求方中，刚性需求与投资投机需求并存，在享用经济适用房和保障性住房供给条件过高的情况下，购买首套住房者被迫加入与投资投机者的竞争中，无奈地接受过高的房价，虽然中央政府对投资投机需求进行了限制，但是由于多种因素约束而推进缓慢，再加上一些不正当手段的存在，使得刚性需求与投资投机需求难以区分。
图2 全国历年经济适用房竣工与销售套数
(二)一线城市过热，二三线城市堪忧，“地王”与“鬼城”并存
随着经济发展和城镇化建设提速，一线城市“地王”现象频现，二三线城市房地产开发进入快速发展阶段，从统计数据来看，全国各省市自治区住房每年竣工套数都有大幅增长。相较于二三线城市，一线城市由于先发优势，房地产开发已基本饱和，因此增长速度相对缓慢，但房价较高，一线城市住房均价在1万元左右(其中北京部分地段达到5万元以上)，二三线城市则在5000元左右(部分地段达到1万元以上)。这表明一线城市房价飞涨、一房难求、“地王”频现，而部分二三线城市则出现有价无市、利润率下降、闲置率过高的情况，导致全国出现多个“鬼城”，2013年7月，北京、广州、深圳、上海等一线城市房价上涨幅度惊人，同比涨幅分别高达18.3%、17.4%、17%和16.5%。②一线城市房地产市场量价齐升，但二三线城市却趋于不振，大量开发商逃离二三线城市，加入到一线城市的市场竞争之中。
(三)民间资本投资渠道过窄，依靠住宅抵御通货膨胀
我国居民投资渠道过窄，大都投资房地产、股市和黄金等市场。前些年，在政府倡导、上市公司宣传和庄家拉动下，民间资本大量涌入股市，由于信息不对称、操盘技术欠佳造成民间资本损失惨重，加之股票市场自2008年以来持续低迷，股票投资逐渐降温，黄金市场则价格波动较大，并且进入2013年后持续下跌(近来虽有反弹，但投资者依然出手谨慎)。相反，房地产市场经过10余年的快速发展，增长势头依然强劲，房价持续高涨，未来几年内仍被看涨，所以大量民间资本涌入房地产领域。同时，随着我国经济多年的快速发展，通货膨胀也伴随而来，甚至有可能出现滞涨风险。在这种情况下，居民过高的储蓄率有可能导致其拥有的实际货币不断减少，而房地产平均销售价格多年来一直保持上升态势，能够抵御通货膨胀带来的风险。为了使自己的财富保值增值，越来越多的居民更倾向于投资房地产。
(四)房地产业能够振兴地方经济、增加地方收入和消耗过剩产能
郑思齐和刘洪玉(2002)研究发现，相较于其他投资，建筑投资对经济的短期影响更强一些，受制于GDP考核的地方政府更倾向于鼓励房地产业的发展；其次，地方政府能够从房地产开发中得到不菲的土地出让金和税收收入，对维持公共服务、基础设施建设等大量的财政支出带来了可靠的收入来源；再次，由于房地产业产业链长，产业关联度大，能够带动上下游产业的发展，并对增加就业、居民消费增长有一定作用。我国多年来的经济发展模式，以及为了抵御2008年的金融危机推出的四万亿元投资计划，使得制造业出现了产能过剩的情况，2012年3月以来，全国工业生产者出厂价格指数(PPI)连续多月为负增长，凸显了产能过剩的严重性，钢铁、水泥行业尤为严重，房地产业能够消耗这些行业的过剩产能。
二、中央政府对房地产的调控及效果
从房地产发展历程看，中央对房地产调控的效果难以令人满意。笔者试着从供给、需求两方面以及房地产市场生产要素供给在不同阶段的波动进行分析。
(一)对供给方的调控
2003年8月国务院出台的关于房改的18号文件(国发[2003]18号)首次明确提出房地产已经成为国民经济的支柱产业，并提出促进房地产市场持续健康发展是满足人民群众物质文化生活需要的基本要求，是保持国民经济持续快速发展的有利措施，是扩大社会就业的有效途径。18号文件的出台，使得符合条件的房地产开发企业和房地产项目得到了更多信贷支持，从此，房地产业蓬勃发展起来，房价随之开始快速上升。
由图3可以看到，2003年以来住宅平均销售价格除2008年外呈现快速上涨趋势，增速都在6%以上，其中有四年超过了10%，2009年甚至达到了23.2%。为了抑制投资过热、稳定房地产价格，2005-2006年国务院相继出台“国八条”、“新国八条”、“国六条”和“九部委‘十五条’”，一系列措施的推出，短期内确实对调控房价产生了一定影响，但是并未达到预期效果，反而出现屡调屡高的现象。
图3 全国历年住宅平均销售价格
特别是2008年发生金融危机后，为了避免金融危机的影响，实现“保增长，保民生，保稳定”的目标，国家出台了一系列关于促进房地产市场健康发展的措施，使得之前为了抑制房地产市场过热而推行的政策出现方向性逆转，住宅平均销售价格在经历了2008年的负增长后强势反弹，2009年增幅达到了23.2%，房地产市场又迅速地繁荣起来。虽然这些举措对我国在危机中保持稳定增长起到了重要的作用，也使住房成交面积大幅增加，保障性住房建设、棚户区改造大步进展，但是房地产市场的新一轮繁荣又使得房价持续攀升。
为了控制房价过快上涨，2010年1月国务院下发通知要求增加保障性住房和普通商品住房有效供给，合理引导住房消费，抑制投资投机性购房需求，加强风险防范和市场监管，加快推进保障性安居工程建设，落实地方各级人民政府责任。为坚决遏制部分城市房价过快上涨，切实解决居民住房问题，2010年4月，国务院又推出一系列措施抑制投资投机需求，增加住房有效供给，推进保障性住房建设，加强房地产市场监管。但是，一系列的调控政策并没有对控制房价过快增长产生明显的效果，由于中央和地方之间的利益冲突，长效机制尚未建立，保障性住房建设也没有实质性进展，全国2010-2012年基本建成城镇保障性安居工程住房仅1403万套③，住房需求分流并未得到有效解决。2013年出台的“国五条”对房地产调控作出又一次明确表态，但是由于经济下行的压力，以及地方债偿还风险的出现，土地成交量大量增加，房地产业依然火热，“国五条”调控效果又会大打折扣。
(二)对需求方的调控
2003年以来，央行实施稳健实为持续宽松的货币政策导致了通货膨胀和资产价格飙升。较低的利率管制、狭窄的投资渠道，使得持有不动产的增值收益大大超过储蓄或实业投资收益，极大地刺激了人们对房地产的投资投机需求。同时，2003年的国务院18号文件将经济适用房定义为具有保障性质的政策性商品住房，这使得多数家庭需要购买或承租普通商品住房，2006年的“国六条”又将经济适用房保障门槛提高至城镇低收入阶层，加之经济适用房位置偏僻，基础设施不完善，这些都为房地产市场带来了大规模需求。
需求规模急剧增加导致了房价的快速上涨，威胁到国民经济的健康发展。2003年6月，政府首度采取抑制房价过快增长的措施，央行下发《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，规定对购买高档商品房或二套房以上的借款人适当提高首付款比例，不再执行优惠利率。
至2011年，政府又出台了限购政策，限制个人拥有住房数量，辅以对本地居民二套房贷款首付提高、利率上浮，对三套以上住房停贷，其目的是将投资投机性和外地购房行为挤出市场。限购政策在房价控制指标上取得了明显的成效。2011年12月，全国70个大中城市新建商品房房价稳中有降，同比增速在5%以内的有60个，价格下降的城市有9个。④由于限购等措施，2012年1—11月住房新开工面积出现了负增长，同比下降11.1%⑤，供求关系的失衡导致一线城市再次出现暴涨。
(三)对房地产市场生产要素供给的调控
房地产生产要素主要包括土地、资本等。在土地方面，2003年土地使用权全面施行招投标、挂牌拍卖方式取得，这使得土地价格大幅上涨。此外，开发商必须及时缴纳土地出让金，而且如果在两年内不开发，政府可将土地收回。2006年出台了加大保障性住房和普通商品房的土地供应的政策，虽然供地总量出现了明显的增幅，但与住房用地供给对比，并没有实质的增加。地方政府还存在“囤地”现象，2010年初，国土资源部公布了全国闲置土地的信息，54%的闲置土地是由政府原因造成的。在融资方面，2010年5月政府禁止房地产企业IPO和再融资，开发商基本丧失了直接融资渠道，更加依赖于银行的高息贷款。
从生产要素供给方面来看，出台的措施都增加了房地产企业的开发成本，而由于房地产业的卖方市场特性，这些成本最终通过上涨房价转嫁给消费者。
回顾2003年以来政府的调控，将房地产定为支柱产业后，其对经济发展起到了重要的推动作用，但是快速的发展也出现了房地产市场过热现象。近10年对供给、需求及房地产生产要素的调控，大多是出台条文，行政干预，市场调节手段偏少，并且缺乏连续性，使得调控效果大打折扣。
三、造成调控有效性偏低的原因
从近些年政府对房地产市场进行的调控来看，主要思路是增加住房供给，抑制投资投机需求，力争实现市场的供求均衡和理性发展。虽然政府对房地产市场调控的方向是正确的，可是却陷入了“屡高屡调，屡调屡高”的怪圈，造成调控有效性偏低，这是为什么？
(一)中央与地方的目标不一致，降低政策有效性
中央和地方的利益冲突，导致目标的不一致性。中央为了保持社会和谐希望房价回归理性，要求地方政府增加保障性住房供给，保障性住房建设会给本来就捉襟见肘的地方财政带来巨大的压力，而普通商品住房开发能够给地方政府带来丰厚的土地出让金和税收收入——地方政府财政收入的重要来源。2005年，房地产业每增加1单位产出对其他产业的总带动效应为1.05，建筑业对其他产业的总带动效应为2.42；2007年，我国GDP增长11.9%，其中1.8%来自房地产开发投资(高波等，2009)，房地产业及其相关产业对经济增长的短期推动作用，使得受制于GDP考核制度的地方政府忽视长期规划。巨大的财政收入和单一的考核升迁制度，使得地方政府消极应对调控而倾向于对政策打折扣。
(二)保障性住房供给不足，需求被推向市场
政府在各时期的调控中都强调了增加保障性住房供给，但是由于普通商品住房对经济的短期促进作用，巨大的利益驱使以及地方财政吃紧，使得地方政府鼓励发展房地产业，资本热衷于房地产开发投资，普通商品住房的供给确实在大规模增加，而保障性住房供给却增长缓慢。与此同时，中央政府对保障性住房保障门槛的提高，使得居民的住房问题被推向了市场选项，人为增加了对普通商品住房的刚性需求，加之大量的投资投机需求，使得住房的需求规模不断扩大，需求大于供给的不均衡必然导致房价上涨。由表1可以看到2009-2011年保障性住房支出分别占地方公共财政支出的1.1%、1.6%和2.7%，2010-2011年廉租房支出分别占土地相关支出的1.5%和1.6%。在一系列措施推行后，对推进保障性住房建设起到了一定作用，但是其占财政支出的比例依然较低，廉租房建设依旧缓慢，导致保障性住房的供给难以满足巨大的需求。
(三)政策缺乏连续性、稳定性，长期预期仍为看涨
中央采取的调控措施大都是一些短期行为，出台的政策大都是对以往条文的强调，更有方向性逆转的情况，并未建立长期有效的调节机制。同时，中央政府还纠结于抑制房地产投资及价格增长过快与拉动经济增长之间，房地产价格增长过快会影响社会稳定，而抑制房地产市场又担心经济下行。因此2008年政策导向出现了由抑制到促进的转折，近年来出现的地方债风险，又使得中央政府默许了房地产的快速发展。从表2可以看到2008年四季度政策导向变化后，2010年土地相关收入较2009年增长了114%，2011年虽然增速放缓，但仍处于高位，这表明房地产业又迎来了新一轮更强劲的增长。图4显示土地出让面积除经历了金融危机时期的小幅下降，2005-2011年基本保持增长态势，2012年又出现小幅回落，这表明近些年的调控并未对房地产的快速发展产生显著影响。由于政策的摇摆不定，使得房地产调控对供给方和需求方来说都是不可置信的，大大增加了房地产企业和居民的房价上涨预期。
(四)地方债规模不断增加，过度依赖土地财政
审计署公布截至2010年底，我国省市县三级地方政府性债务规模在10.7万亿元。巨额的地方债务偿还主要依赖土地收入，并且存在借新还旧的情况。根据财政部公布的统计数据，2012年全国政府性基金收入3.8万亿元，其中国有土地使用权出让收入为2.9万亿元，土地出让收入占到政府性基金收入的76.3%，在政府性基金支出中征地拆迁补偿等成本性开支占土地出让支出的79.6%，那么将有5797.27亿元可以作为收益用于其他项目的支出。由数据可见土地收入对维持地方发展、限制地方债规模过度膨胀有一定作用，而土地的主要需求来源于房地产业，这使得地方政府有支持房地产发展的激励。
(五)投资渠道仍然过窄，对投机需求缺乏有效控制
对投资投机需求采取的限购限贷政策，给稳定房价带来了一定积极作用，但是个人对财产保值增值的利益驱动和房价上涨预期的增加，使得成本的上升并没有导致投资投机需求的降低，并且这些成本的上升都是固定支出，而在对人均居住面积外的部分没有额外的成本，投资投机仍有获利机会，最终这些成本仍将转嫁给房屋使用者。比如，上海以“增量”征收房产税，重庆以“豪宅”征收房产税，两试点城市都没有触及“存量”，抑制房价上扬的作用是微弱的。由于居民房价上涨预期一直偏高而继续持有多套住房，加上一些地方政府明严暗宽地执行调控政策，房价上扬得不到抑制是必然的。如果兼顾“存量”和“增量”以累进税率征收房产税，必然会大大抑制房价上扬。
图5 北京土地出让均价(万/平方米)
(六)土地价格持续上涨，开发成本增加
在不考虑供求因素的情况下，开发成本的增加势必将推动房价的上涨。首先，根据国土资源部公布的报告显示，2013年三季度全国主要城市地价总体水平为3286元/平方米，连续6个季度加速上行，出现多个“地王”，其中北京一处楼面价达到每平方米4万元以上。从图5可以看到，2003年以来北京土地出让均价呈增长态势，并且近几年增速在不断上升。其次，房价不断上涨导致征地和拆迁补偿支出的增加，由表2计算可以得到2008-2011年征地和拆迁补偿支出分别占土地相关支出的37.1%、42%、38.1%和45.6%，征地拆迁补偿等成本性支出的增加势必导致土地价格的上涨，一些地方还存在政府囤积居奇的现象，人为制造短缺，抬高地价。再次，多地推出了“限价配建”的房地产开发模式，要求房地产企业在开发商品住宅的同时配建保障房，例如2013年广州白云区产生的“地王”，近半建筑面积被用来配建保障房，这导致该地块实际楼面价达到每平方米2.5万元，这种模式最终又使得成本转嫁给消费者。最后，我国的人口红利在逐渐减弱，加之生活成本尤其房价的上升，使得用工成本在不断增加，近两年农民工工资都以每年20%以上的速度增长(汤敏，2013)，这大幅增加了劳动密集型的房地产业的开发成本。由此可见，在国家不断调控的同时，房地产开发的成本在不断增加，这也将导致房价不断上涨。
四、房地产调控政策建议
可以看到，近年来的调控重行政干预、轻市场调节，并且缺乏连续性和稳定性，仅是暂时缓解矛盾，而大量中低收入人群的刚性需求，使得供求矛盾依然存在，房价问题依然突出，必须建立健全调控房地产市场的长效机制。
(一)转变经济发展方式，实现产业结构升级
改革开放以来，投资和出口是驱动我国经济增长的两大引擎，其中制造业和房地产业是投资需求中的两大支柱产业，政府在投资中发挥着主导作用。2012年全社会固定资产投资总额达到374676亿元，仅房地产业就高达92357亿元。⑥在三次产业结构中，第二产业占据主导地位，房地产业及其相关产业涉及第二第三产业，对我国经济的快速增长起到了决定性作用。但是，随着国际国内经济形势变化，资源环境压力加大，使得高能耗低附加值的劳动密集型产业结构亟待调整。充分发挥优势产业的支柱作用，加快其转型升级，提高产品竞争力，促进第三产业尤其是生产性服务业快速发展，既能提高经济发展活力，又能促进第二产业向更高质量发展。实践表明，随着经济发展水平的不断提高，第三产业的比重逐步上升，并将在工业化中后期阶段，逐步超过第二产业而成为主导产业。第三产业的发展能够拓宽居民的投资渠道，创造更多的就业机会，增加居民收入，收入的提高能在一定程度上缓解高房价给居民带来的生活压力。
(二)改变单一的“功绩”评判标准，以综合指标评价地方政府工作
多年来中央评价地方政府工作好坏一直采取的是GDP考核制度，并且地方政府人事变动频繁，不同领导任期内的发展规划没有连续性。房地产投资短期内对GDP的效果明显，能带动多个行业发展，这导致地方政府倾向于发展房地产业，消极对待中央的调控政策。因此，应当进行地方政府考核制度的改革，建立综合指标考核体系，重视经济发展的质量及人民生活水平的提高。
(三)加速保障性住房和经济适用房建设
我国中低收入阶层规模庞大，是住房刚性需求的主要阶层，高涨的房价给他们的生活带来了极大压力，使得其生活水平大打折扣。这部分群体的住房问题不可能完全依靠市场来解决，加速保障性住房和经济适用房建设是破解这一问题的有效途径。保障性住房和经济适用房建设要严格落实规划设计条件、住房销售价格等规定，合理确定住房供给对象，建立健全申请、审核和公示制度，以确保住房真正为实际需求者所用。在此过程中，中央还应当面向地方政府推行一些扶持政策，探索政企合作的模式，以减轻地方政府建设保障性住房和经济适用房的财政压力。
(四)尽快成立专门调研和清理机构，提出小产权房解决方案
小产权房一方面满足了城市化进程中中低收入者的住房需求，另一方面严重影响了城市规划和房地产市场。应该承认这种情况是(地方)政府管理缺位错位造成的。有关部委多次重申小产权房的不合法性，词语越来越严厉，但这是远远不够的。并且，全部没收或拆除小产权房是不现实的，全部不予确权或“转正”也是非理性的，应该成立专门调研和清理机构，尽快拿出试点解决方案，逐步推广全国，这项举措势必会对平抑房价起到积极作用。当然，对于不合乎城市规划的应该予以拆除，对于近期在建在售的应该予以严厉处罚甚至没收。
(五)保持房地产宏观调控的连续性和稳定性
2003年以来，中央政府出台了大量的房地产调控政策，但是各阶段的政策缺乏连续性，甚至出现了从抑制到促进再转到抑制的情况。政策的摇摆不定严重影响了其实施的有效性，不利于市场的稳定发展。政府应当制定合理的调控目标和手段，在当前房地产市场非理性发展的情况下，应该及时建立以经济手段调节为主、行政手段调节为辅的体系，保持调控的连续性和稳定性。
(六)完善土地制度，改革财税体制
近些年，由于实体经济低迷导致地方政府税收收入吃紧。产业结构调整升级、节能减排、大规模基础设施建设、保障性住房建设以及国家推出的营业税改增值税等，都使得地方政府收入入不敷出、捉襟见肘。缘于房地产业的非理性发展，以及不合理的土地制度，土地出让金已经成为地方政府财政收入的重要组成部分，地方政府的“土地依赖症”逐年加重。时下地方债进入偿还高峰期，地方政府对土地的依赖程度进一步加重，导致土地出让价格不断上涨，“地王”频现，间接造成房价攀升。因此，应当完善土地制度，建立国有和集体土地交易市场，使土地价格回归理性。同时，加快财税体制改革，丰富地方政府的财政收入来源，尤其加快推进涉及“存量”的房产税实施，在房地产行业过热的情况下，既能调控房地产市场，又能增加地方财政收入，同时合理划定中央和地方的“财权”“事权”，减轻地方政府的财政负担。
(七)配合人口普查建立(家庭和个人)不动产登记制度
我国居民住房种类繁多，如商品房、集资房、小产权房、经济适用房、廉租房和自建房等等，在近期全国人口普查中增加(家庭和个人)不动产(房产)内容，建立健全(家庭和个人)不动产(房产)登记制度，全面摸清居民住房情况，公布住房存量，为准确制定房地产宏观调控政策提供数据支持。
(八)推进收入分配改革，完善财产公开制度
我国居民收入增长缓慢，不能与快速上涨的房价相匹配，是房价成为社会关注焦点的重要原因。同时，收入分配改革进展缓慢，收入差距不断拉大，高收入阶层拥有两套甚至更多住房，而庞大的中低收入阶层可能连基本居住条件都无法享有，严重影响社会的和谐。因此，要以更大的政治勇气和智慧，排除各种阻力，深化收入分配改革，坚持初次分配注重效率、再分配注重公平的原则，提高低收入群体的收入水平；完善财产公开制度，抑制依靠权力寻租等手段获得的灰色收入和非法收入。
(九)推出优惠政策，支持二三线城市发展
每年城乡新增劳动力超过2000万人，并且一线城市发展机遇大，使得劳动力供给过剩，在此情况下势必使得一线城市住宅需求持续增长，而二三线城市就业机会相对较多，生活成本相对较低。因此，应当根据中央制定的产业区域规划，鼓励劳动力向二三线城市转移，尽快实现产业区域化，这样既能促进二三线城市的经济发展，又能提高居民收入水平，并能消耗闲置住房，缓解高房价给居民生活带来的压力。
总之，政府应该遵循系统性、整体性和协同性原则实施房地产调控，唯此才能达到房地产调控的预期目标。
①《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》。
②来源于国家统计局。
③来源于国家统计局。
④来源于国家统计局。
⑤来源于国家统计局。
⑥来源于国家统计局。
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