新时期农业和农村经济结构的战略性调整（下），本文主要内容关键词为：战略性论文,新时期论文,经济结构论文,农村论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
三、关于农业和农村经济结构战略性调整的相关政策
农业和农村经济结构战略性调整，是国家经济结构调整的一个部分。它的调整必须符合国家经济结构调整的宏观政策。因此，我们需要进一步研究农业和农村经济结构战略性调整的相关政策。
1.国民经济相关政策
回顾前些年国民经济的发展，从现在的角度来看，尤其是农业和农村进入新阶段暴露出来的问题来看，显然还是有偏差的，主要表现在三个“偏”：就是在宏观政策取向上偏于中央计划，在整个社会结构上偏于城市，在所有制和企业问题上偏于国有企业，这就导致农业和农村的政策环境不宽松。道理很简单，第一，偏于计划。主要是集中基层的财力、人力、物力，通过中央财政支出的办法扩大内需，从而推动经济的发展，必然影响基层和企业的活力，影响下面的积极性。而上面的积极性如果没有下面的积极性作支撑，那么上面的这种积极性也是虚幻的，很多的决策不准确，再加上传统的行政系统在贯彻执行中的扭曲，导致政策到基层后，不能有针对性的细化，行为不精确，不能够真正起到推动经济发展的作用。第二，偏向城市。支配经济的行政人员都住在城市，耳濡目染，对城市熟悉，对农村不熟悉，往往看城市的问题多，看农村的问题少。城市人群很多和行政计划人员有千丝万缕的联系，团体行为能力强，刚性利益多，这样在资源配置上就必然偏向于城市，所以这种城市偏好是传统体制制约下的必然结果。而偏向城市以后，农村得不到相应的资源，发展缺乏政府有力的支撑，肯定出现很多问题。第三，偏向国有企业。如果我们偏向计划、偏向城市，必然就会偏向国有企业。因为从眼前的情况来看，城市里面能够为政府计划所控制的、短期内能够为国家交税的往往是国有企业，而国有企业在现在的格局中处于政治上有发言权、在经济上有影响力的地位，必然要求争夺更多的资源。但是由于国有企业的产权问题、运行机制和体制等方面的问题，实际上现在运行的效果并不好，从中长期来看情况将会更差。但是现在的这种利益格局把资源偏向了它们，掩盖了这些问题，农业和农村农民得到的必然就少，农民办的乡镇企业得到的必然也少，民营企业、农户经济面临的环境就不宽松。
由于这样的三个“偏”，就使上一次战略性结构调整形成的以农业和农村经济为主、以农民创造的乡镇企业为主、以市场机制配置资源为主的经济运行格局出现了很多变化，经济发展出现停滞，突出表现就是内需不足。这种情况并不新鲜，日本在80年代末期金融、房地产泡沫之后，也是采取了这样一种扩大内需的政策，但是从执行10年的情况看，经济并没有起色，而财政、金融及企业等方面的问题越来越严重，导致日本的政权不断地发生变化，这反过来又影响经济。经过这10年的变化，日本的国民逐渐认识到这种以扩大内需为主、靠财政推动，而不重视整个社会结构的变化、不重视政治体制改革的思路已经走到了尽头。
中国的情况也有些类似。改革开放以前的发展之所以缓慢，主要就是这三个偏向。改革开放以后，小平同志的“三农”思想得到了贯彻，从联产承包制开始进行战略性结构调整，又采取了战争年代“农村包围城市”的战略，寄希望于基层，寄希望于市场，寄希望于农民，我们国家的经济有了很大的发展。但是这些年前进时有了曲折，出现了许多问题。所以现在要想对农业和农村经济结构进行战略性的调整，首先是应该在宏观政策的指导思想上有变化，在这样的基础上调整农业和农村的经济结构。调整以后的政策走向应该是这样的：从宏观政策上来讲，应该由偏向计划变为转向市场，改扩大内需的政策为大规模的减税，平衡财政支出，通过放宽管制等一系列的方法来活跃民间主体，而不是对他们进行管束。要改偏向城市变为注重发展农村，因为农村有很多优势，通过发展农村既可以扩大需求，同时也可以增加有效的供给，使需求和供给有效地衔接起来。要由过去偏向国有企业变为着重发展以乡镇企业为代表的民营企业，要放开各个领域让民营企业进军，给他们创造宽松的环境。总之，我们要由“收”的政策转为“放”。根据改革20多年的经验，一放，就会放出市场经济，就会放出一个蓬蓬勃勃的农业和农村经济的全面发展，就会在“放”的过程中实现农业和农村经济结构的战略性调整，就会放出一个大好的局面。为了实现这样一种“放”的政策，在宏观政策上就要在计划、财政、金融、税收、进出口等方面进行新的政策调整。
计划。计划和规划应该符合我国加入WTO后的形势，与国际接轨，要由国家详细对经济发展作出计划转为战略性的指导，体现政府根据它的信息掌握情况做出的战略意图和谋划，使各市场主体明确前进的方向，形成社会共识来有效利用资源，而不是再用指令性的计划来对社会发展强制性地加以约束。
财政政策。要平衡财政收支，尤其是要改善财政的支出结构，把很不容易积聚的财政收入真正用到应该用的方面去。这要改革财政的预算体制，对财政的收支情况进行真正的民主监督，使财政真正服务于全社会。惩治腐败要从财政做起。只有政府自身的财政问题能够得到很好的解决，才能对全社会的经济发言，对全社会的经济作出指导。
税收政策。要想“放”，创造宽松的环境，税收政策必须加以改变。在平衡财政预算的基础上应该采取减税的方针，放水养鱼而不是竭泽而渔。税收不但要研究取多少，还要研究怎么取，更要研究怎么用，要把取和用有效地衔接起来。税收应该是鼓励大家创业的制度，应该是鼓励企业家发展的制度，应该是抑制官员阶层任意发挥作用的制度。同时，我们不应该把整个经济发展寄托于税收，而应该把税收作为整个经济发展的结果来看待。现在全世界都在减税，我们也应该从减税入手，同时调整一系列的税收政策，尤其是要调整对农业和农村经济的税收政策，促进农业和农村经济的发展。当前最有效的国家支持还不在于财政的支持，而在于减税。不但要减免农业税、特产税，同时也要对农产品的加工、以农业为基础的各个产业的发展都要给予减税。
金融政策。现在主要是依赖与政府相联的金融机构，而没有看到金融本身是一个资本市场，是一个市场问题。金融应该是在市场中产生，由市场决定。为此，金融改革就是要大胆地推进民营化，要把现在的银行迅速的股份化，并允许多种所有制的中小银行的成立。只有真正自负盈亏、产权明晰的多家银行充分竞争，金融市场才能形成。在这样的市场上，资本才能得到有效的利用，基层资金匮乏的问题才能真正得到解决。同时，证券、保险等方面都应该解放思想，敢于并善于和国际接轨。
进出口政策。从这些年的发展情况来看，出口问题的解决是对中国经济发展最有效、最直接的解决，2000年以后的经济转暖，并不是由于扩大内需政策的结果，而是与出口形势的变化有很大关系。中国经济的发展必须在出口上找出路，因此鼓励出口应该成为国家的大政策。我们应根据加入WTO后新的出口环境，建立鼓励出口的政策体系，包括出口基地、反倾销、行业协会、出口产品的质量标准等，现在就要谋划。还要根据国际市场的变化灵活地调整人民币的汇率，使我们的产品重获比较优势。同时，也要通过扩大开放加强出口来推动国内各方面深化改革。
2.有关农业和农村经济政策
从“三农”问题内部来讲，农业和农村经济结构战略性调整要以产业化经营为核心来展开。对于产业化经营的发展，在政策上要有新的设计，为此，要把产业化经营的内涵说透，把外延扩大，使产业化经营既符合现在的情况，也符合国际的惯例。我们不能够把产业化经营考虑的过窄，过窄了没法在实践中操作，难以展开，也难以进行新的推动，更无法与中国的国情相结合。在农业新阶段，产业化经营的发展需要新的政策推动。中央和国务院应该制定新的政策文件，对发展产业化经营作出战略性的部署，把它上升为今后相当长的历史时期中农业和农村工作的总纲地位。纲举目张，通过产业化经营来推动农业和农村经济结构战略性调整的展开，带动农村改革和农村发展。围绕产业化经营，要有以下八个方面的政策加以配套：
农户政策。产业化经营的初级形态及其发展往往是从农户家庭经营中产生的，所以要打牢农户家庭经营这个基础。现在一方面要认真落实土地承包经营30年不变的政策，另一方面，要通过制定法律把承包经营权物权化。在有条件的地方应该使农民家庭经营直接拥有自己的土地和其它生产资料。在家庭经营的发展过程中，要推动土地流转，鼓励专业户、大户的发展，鼓励优势农户在更大范围施展才干。在这样的基础上要考虑劣势农户（即不善于经营农业的农户）的退出问题。现在大家都不敢考虑劣势农户问题，但在生活中确实有这样的问题。通过土地流转，劣势农户把土地转包给别人，自己在土地上打工，或者是转移到城市，实际上对他们来讲也是增加其收入的一种途径。要给优势农户进行工商登记的权利，使他们逐渐成为法人，真正成为农村经营中的实体，而不是过去集体经济的一个层次。农户在调整中有了专业，有了规模，有了经营方向，有了权益上相应的法律保护，才能真正对市场敏感，受市场激励和约束，成为市场经营的合格主体，由这样的农户根据自己的利益取向来开展战略性的结构调整才是最牢靠的。
带动农户的各类企业政策。产业化经营的发展呼唤着龙头企业。龙头企业的发展是中国农业由千家万户的小农经营转向现代化经营的主要标志。由于现在农户还不具备个个成为企业的可能性，所以就让产业化经营中产生出来的龙头企业来带动。现在发展龙头企业必须有政策支持。乡镇企业也要放在这样的大背景下来考虑。乡镇企业实际上应该成为一个解决“三农”问题的制度平台。这个制度平台就是用现代经营的办法，也就是企业制度的办法来解决三农问题。通过这样一个制度平台吸引各方面的资源来注入三农、优化三农，使其成为企业家施展才能带动农民的舞台。现在看产业化经营、看龙头企业、看乡镇企业，都要从解决三农问题的制度平台的角度来看，用这样一个角度把产业化龙头企业和乡镇企业结合起来。当然，用这样的视角看战略性调整中的企业问题，也不能只局限于过去的乡镇企业，局限于产业化龙头企业，而是创造条件，形成面向全社会的公开、公正、公平的制度安排和政策规定，就是谁愿意投资农业，带动农户，发展农村，就应该给谁以优惠，吸引有志于服务“三农”的企业家利用这个平台在农业和农村经济领域施展才能。
农业产业政策。战略性结构调整很重要的就是要形成能够焕发优势、带动农户、繁荣农村的现代农业产业。同时，也使过去的一些落后产业及时退出。只有新的产业产生，落后的产业退出，新旧产业交替，综合竞争力提高，农村经济才能得到发展。在这样一个过程中，应该突破过去对农业的认识，应该看到它是随着国民经济和市场的变化而不断创新的产业体系，而这些产业体系能不能够生存，关键是看它在国内外市场中的竞争力。为此，在战略性结构调整中，做好产业选择、产业战略、产业布局、产业运行、产业升级和产业转移等文章，用产业来带企业、带农户，促进农业和农村经济发展。要发展有竞争力的现代农业产业体系，需要有产业规划、产业政策和产业协会，加强产业治理，这都是当前薄弱之处。要在战略性结构调整中分门别类地研究农业各产业的特点和规律，以此为线索，把有关产业的诸多问题及时提到议事日程上来逐一解决。
市场政策。产业能不能够发展，关键取决于市场的开拓。因为产业是分工的深化，而分工的深化取决于市场交换的拓展。因此，没有市场就不会有产业，就不会有产业化经营。市场是产业化经营的真正的龙头。中国过去传统社会的社会结构没有变化，农户不能转化成为企业家，很大的一个原因就是过去的政治架构限制了市场的发展，而欧洲的发展就是因为它们通过海上冒险、地理大发现等，打开了世界市场，当它们面对世界市场的时候，国内的整个政治经济文化等各方面就发生了根本性的变化；企业家就产生了，民主政治就产生了，国家的竞争力就出来了。没有市场一切都谈不上。目前我国农业和农村经济结构的调整也要以市场为导向。市场不仅是国外市场，对中国这样的大国，国内统一的大市场也十分重要。此外，市场不仅是指产品市场，也包括要素市场，要素市场的发展着重在土地市场、金融市场、信息市场、科技市场、人才市场。要有一系列的制度鼓励有形市场形成，在有形市场的基础上向无形市场发展。
城市化政策。城市化要有大的突破，当前就是从突破城乡户籍管理，允许自由迁移入手，此外，要沿着鼓励农民进城这样一个思路来调整政策。首先农民进城要有住的地方，应该允许大城市郊区和中等城市的郊区，建设标准不高的、适合进城农民收入水平的中低档住宅及出租房屋。不要怕说是贫民窟，按照世界各国城市化规律，没有贫民窟就没有真正市场形成的城市化，没有贫民窟过渡，也不会有今后精美的城市，现在发展的社会里，贫民窟与17世纪、18世纪城市化早期的贫民窟有根本性的区别。我们在中国城市化进程中，应该突破贫民窟会产生犯罪、混乱的认识，辩证地来对待贫民窟与城市中成熟社区的关系。农民在城市住下后就有工作问题，应该建立农民进城就业援助制度，因为现在农民进城就业往往不稳定，在转换工作和被辞退以后往往有一个在城市的滞留时间。按照日本过去转移农村劳动力的经验，政府要有财政支持的相关计划，使农民在失业一段时间内能得到培训，然后重新进入城市，找到合适的职业，最后稳定下来。同时，要鼓励产业化龙头企业在城市扎根，使其衔接城乡，带动农民沿着产业体系进入城市。还要加强城市的排出功能，也就是制定有关规定，将不适应城市进步的一些城市居民排出到中小城市、排出到农村，使各种各样才能不同的人都能够各得其所。“其所”就是指他们的居住地，这也是一种市场化的要求，而不是过去城市人就一直留在城市。实际上有些人不适于在城市，农村反而更适合他的收入水平和消费偏好。农村人进入城市，城市中的不适应者走向农村，这都是相互的，交流中双方都能得到实惠。还应该根据培育国家竞争力的要求，围绕京津唐、长江三角洲、珠江三角洲等三大城市圈和重点省会城市圈来发展大中小城市相互依托的城市群，此外要大力发展城市之间的交通、信息网络，使很多地区的城市群不见得是相对密集的，也可以是一种宽松的、星罗棋布的，形成一种网状。总之，中国今后的城市化很可能有自己的特点，就是有重点发展，同时也有网络分布；有向城市的聚集，也有向农村的扩散。
生态环境政策。过去生态环境破坏与市场经济的制度政策不到位有关，最重要的就是有关产权关系的制度和政策，在战略性结构调整中要通过落实党的政策，深化改革，明晰各种保护生态资源的产权关系，使产权主体真正从经济利益的角度关心生态环境，实现可持续发展。对生态环境严重危害的企业、产业要坚决地实行退出。同时，也要通过产业政策诱导那些对生态环境有不良影响的产业，使其转变产品，向有益于生态环境的方面转变。生态环境的改观也有赖于科技进步，要结合产业化经营的发展，推进生态环境的科研，并使之与生态环境的产业相结合，大力发展节水、无公害、绿色和有机农业等有益于生态环境方面的科研攻关和技术推广。培养农业和农村经济用得上的、改善生态环境的人才。在战略性结构调整中，政府有关部门对生态环境的职能只能加强不能削弱。同时，要伴以相应的队伍和相应的手段，像建立森林警察那样，对于草原、水域及沙化地区，都应该有专门的、准军事化的队伍执行政府的职能，在这方面可以考虑与军队的和农垦的改革相结合，用活用好其中的准军事人员。要把我国脆弱的生态地区放到战略性结构调整中的重要位置来考虑。西部开发与东部发展要各有侧重，不能偏颇。国家财政在这方面要结合战略性结构调整有所支出，从根本上改变生态环境的格局。
基层组织政策。在战略性结构调整中必须加强组织建设，这主要有四个方面：一是要充分发展农民互助组、专业合作组织一类以农民为主体的民间组织，发展产业化龙头企业自律组织，这是农村基层组织最重要的基础。二是搞好村民自治。农村是否能够实行战略性的结构转换，很重要的就是要对农民的管理方式有所转变，要由靠干部从外面对农民的强制管理转变为农民内生的自我管理，要按照公开、公平、公正的民主原则进行村民自治。在村民自治选举中，要推广山西等地方的“两票制”的经验，使党的基层组织也能够和农民的群众组织一样，由农民及其优秀分子选举产生，接受农民的监督。三是要大力推进县乡机构改革。结合产业化经营的发展，在调整乡镇机构布局的同时，大力压缩乡镇机构，使之综合化、精干化。要让乡镇机构逐渐演变成县级的派出机构，行使县级政府的职能，人员要与县里人员一起考虑，实行公开竞争上岗。县一级要充分发挥基层政权的作用，压缩机构，财权和事权统一，强化对地方的管理和行政指导。四是要考虑调整地、市一级的机构和职能，使之逐步过渡回归为五、六十年代那样，只是起一级监督、督察的作用，而不能成为一级行政层次，阻挡省与县这两级实实在在的行政层次的资金、人员、信息等方面的交流。只有乡镇和地、市两级都进行机构调整，才能保证县一级政府充分发挥基层政权的作用。县一级机构是基层组织的龙头，只有这一级调整得好，农业和农村基层组织才能纲举目张，并据此作出具体的调整。
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