深圳特区行政体制改革的回顾与前瞻，本文主要内容关键词为：深圳特区论文,体制改革论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
深圳特区是一个综合改革的试验场，在行政体制改革方面也进行了大胆探索。它的运行情况怎样？有什么可以借鉴的经验？今后应当向哪些方面继续改革？本文从系统总结的角度出发作一个概要的介绍，供各界研讨参考。
（一）
深圳特区的行政体制改革动手较早，从1981年开始与经济体制改革同步进行，它以机构改革为主要内容，先后进行了五次较大的变动。改革的主要内容与进展是：
第一次改革是1981年底至1982年初。当时改革的主要任务是针对旧体制中存在的各种弊端实行简政放权，撤消专业经济管理机构，将一批专业经济管理局改为经济实体。通过改革，撤并了十多个专业经济管理局，把它们改建为公司。如粮食局改建为粮油公司，物资局改建为物资总公司，商业局改建为商业总公司等。
第二次改革是1984年。围绕特区发展外向型经济需要，在政府行政体系中建立“四委五办”。“四委”即：社会经济发展委员会、工业发展委员会、城市规划委员会、进出口委员会。“五办”为：基建、财贸、交通、农牧、文教五个精干的办公室，协助市长了解情况，督促检查与指导本系统的工作。
第三次改革是1986年。改革的内容主要是精减政府管理层次，强化政府监督职能，完善咨询和决策体系。将政府的行政结构由原来三级管理改为二级管理（市政府为一级，部委办局均为一级），大力简化办事程度和办事手续。同时根据经济发展需要，组建了贸易发展局、引进外资办公室、经济协作办公室、行政监察局等机构，使经济综合管理和经济监督职能进一步加强。
第四次改革是1988年。这次改革着重是完善特区的领导体制和行政架构，调整党政职能，理顺党政关系，将市委部门中与政府职能重叠的机构进行撤并，把党委部门掌握的一些行政管理职能全部移交给政府部门。为减少“扯皮”，提高效率，将工业办公室、贸易发展局、引进外资办公室三个单位合并，组建为经济发展局；将基建办公室、规划局、国土局合并，组建为建设局和规划国土局。政府不再按产业分工设置机构，而是按综合管理要求组建大系统结构。
第五次改革是1992年至1993年。深圳被列为国家和省机构改革的试点城市，在政府部门普遍开展“三定”（定职能、定内设机构、定编制），转变职能，理顺关系，减少政府对企业的微观干预，加强宏观调控。同时进一步发展社会中介组织，把一些属于社会性、群众性、公益性的事务，从政府的职能中转移出去，交由社会中介组织承担。
这五次改革，总的来说，效果是显著的，逐步形成了适应特区社会经济发展的行政体系。深圳现行的行政体制，结构大体是合理的，职能基本是明确的，行政效率不断提高，运转逐步协调，能够基本适应经济发展和对外开放的需要。改革的主要成效和特点表现在以下几个方面：
一是改善了党政领导体制，逐步实现了政企职能分开。
通过对体制的不断调整，明确了党委与政府的职权范围。党委的职责主要是研究讨论贯彻党的路线、方针、政策中的重大问题；政府的主要职责是领导和管理全市的经济工作、文化建设和行政管理工作。党政明确分工以后，市委不再讨论和管理政府职权范围的问题，以利于充分调动政府各部门的积极性，加强对经济的宏观调控。
在政企职责分开方面，通过撤并一批专业性的经济管理机构，代之而建立的是各类多元化的集团（总）公司等经济实体，为切断政府与企业的行政隶属关系提供了组织保证，促进了企业有事找“市场”而不找“市长”的经济运行机制的发育成长。
二是精简合并了行业性的管理机构，探索和发展了大系统管理。
政府部门按照大系统模式加强了综合管理机构的改革。如把交通运输系统有关的局合并为一个运输局，建立“一城一交”的管理体制；把工业贸易和引进外资等有关经济管理局合并起来，统一成立经济发展局，建立“大经济”管理体制；把农、林、牧、副、渔五个部门的机构合并，统一成立农业局，建立“大农业”管理体制；把新闻出版广播电视和文化等几个部门合并起来，统一成立文化局，建立“大文化”管理体制；把高教、普教、成教等机构合并起来，统一成立教育局，建立“大教育”管理体制等。这种大系统管理方式，有效地精简了人员和机构，大大加强了政府的协调功能，也减少了部门互相扯皮的现象。
三是加强了决策咨询和监督体系的建设，促进了政府组织结构的合理化。
深圳特区行政体系建设的一个突出特点是加强了咨询审议机构的建设。除了在政府系统内设立了专门的政务咨询委员会，吸收各方面人士参政议政以外，还建立和发展100多个社会民意咨询组织，经常为政府提供参谋性意见与建议。同时，深圳还不断调整改进计划、财政、银行、税务、工商、统计、审计、监察等部门的机构与职能，对这些部门的编制和人员素质的配备给予重点加强，促进了政府宏观调控和监督能力的提高。
四是建立和健全国有资产管理机构，在“两权”分离方面进行了有益的探索。
深圳于1987年在全国率先成立了第一家投资管理公司，将源于国有资产产权的部分行政职能从政府部门移交给投资管理公司承担，明确政府与企业的关系是一种资产关系，而非行政隶属关系。同时，对市属19家集团（总）公司委派了国有资产代表——董事长，实行了董事会领导下的总经理负责制。1993年，成立了国有资产管理委员会及其办公室。并将市建设集团公司、市物资总公司改建为国有资产经营公司，进一步理顺产权关系。这一系列措施，有效地改变了过去国有资产有人投而无人管，所有权与经营权模糊不清、责任不明等状况。
（二）
深圳特区的行政体制改革，从以上回顾说明，已经取得了重要突破和明显成果，但从长远来看，还要进一步解放思想，继续大胆探索，走出一条有中国特色的路子来。今后的指导思想应当从扩大对外开放和发展市场经济的实际出发，探讨特区如何按照国际惯例要求去构筑管理体制和运行机制，努力实现与国际市场的接轨。下一步改革，应当着重解决以下一些问题：
（一）要进一步更新观念，努力探索市场经济条件下行政体制改革的方向与规律。
只有不断更新观念，积极探讨新形势下行政体制改革的方向与出路，才能适应市场经济发展的需要。深圳特区的实践表明，市场经济的发展，对行政体制改革提出了许多方面的要求：
一是行政体制要适应市场经济开放性的要求。市场经济的发展，伴随而来的是生产经营和商品贸易的范围与开放，人才和劳力流动等各方面的开放，政府部门的管理手段必须相应改变，才能适应扩大开放的需要。
二是行政体制要适应市场经济自主性的要求。所谓自主，主要是市场经济中的主体——企业要实行自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的原则，才能调动起积极性和创造性，这就要求政府部门始终要注意给企业充分放权，改进管理体制。
三是行政体制要适应市场经济分散性的要求。从一定的意义说，市场经济是一种千家万户式的分散经济，经济结构多元化。这一方面有利于经济搞活，另一方面又可能产生有令不行、有禁不止的现象。对此，政府部门必须加强对分散条件下经济自由运行的管理，要努力探索新形势下的宏观调控方式。
四是行政体制要适应市场经济竞争性的要求。市场经济是一种优胜劣汰的经济，在经济运行中必然会出现多方竞争的局面，这样才可能鼓励人们奋发向上，促进各方力争上游。但是，如何使这种竞争的机制做到有规则地进行，既竞争又不混乱，也对政府的行政管理行为提出了新的要求。
五是行政体制要适应市场经济时效性的要求。市场经济在运行中的灵敏度和灵活性都与计划经济不同，它要求政府部门在这方面创造讲求机遇、追求高效的良好条件，提供有效的服务。对这种适应性，在现实中我们的行政管理手段也还有很大的差距。
总之，按照市场经济不断发展的要求，我们的观念还有待更新，行政管理体制还要不断深化，不断完善。
（二）要进一步转变政府职能，不断理顺政府部门在行政运作中的各种关系。
行政体制改革中一个最关键的问题是转变政府职能。无论是从现阶段所反映的问题或是从改革的长远目标来看，特区政府部门的管理职能还需要进一步调整和理顺。就当前来看，还需要转变以下几个方面的职能：
一是要进一步转变政府对企业的管理职能，理顺政企关系。
二是要进一步转变对事业单位的管理职能，理顺政事关系。
三是要进一步调整政府机关部门之间的职能配置，理顺机关内部相互之间的关系。
四是要进一步划分市与区的职能，理顺市与区的关系。
总之，转变职能的实质是简政放权，合理划分各方面所需要的权力和利益，这是行政体制改革的核心。不抓好政府职能的转变，改革就失去了重心。但是，从另一方面必须强调，转变职能，简政放权，不是把政府所有权力都放下去，撒手不管。所谓放权，主要是放开那些政府机关不该管、管不好、管不了的事情。对该管的行政事务一定要管住、管好，通过转变职能，真正做到放权合理，分权适度，保证经济有效运行。
（三）要进一步改进行政方式和行政手段，不断提高政府部门的行政效率。
行政体制中还要解决的另一个重要问题是要实现行政方式和行政手段的现代化和科学化，进而实现法制化，从而真正保证政府部门的工作运转协调，办事有序、工作高效。深圳特区今后发展的方向应当是努力实现“三化”：
一是要进一步实现决策手段的科学化。现代行政决策，必须是科学化的决策。政府机关决策的原则、程序、方法都必须是使用科学的方法。在决策之前和决策的全过程中必须拿出大量的信息和各种的数据资料进行定量定性分析，运用未来学和预测学等科学理论与方法开展科学预测，进行对比选优。以现代信息业的发展，深圳已经有了一定基础，但是，按照建立一个国际性城市的要求，按照信息要灵通、快速、准确的高标准来衡量，今后仍然需要加大力度，加快步伐，提高信息传递能力和服务水平，为决策提供有效服务。
二是要进一步实现行政手段的现代化。从一定意义上讲，当今的时代，就是一个先进的科学技术与先进的管理水平相结合的时代。而我们现在使用的行政手段还有很多旧的和老的方式，更新不快，不符合国际惯例要求。目前要解决的主要问题有：观念的更新、公务员队伍素质的提高、办公自动化等软件和硬件的建设，要不断进行改进，达到综合配套。
三是要进一步实现行政行为的法制化。行政体制改革更深层的目标是使政府各部门的每项行政活动都达到有法可依、依法办事。因此，特区今后行政行为建设的内容，大量的工作精力应当放在制定各种行政法规和规章上，以尽可能详细明确的法规条例来管理社会经济及各项事业。目前需要尽快出台的是各级政府的行政组织法，行政程序法、行政监察法、行政制裁法等。同时，还要尽快完善各个专业部门的专业行政法规，如工商行政法、商贸行政法、教育行政法、科技行政法等，使政府部门的行政行为逐步法制化。
（四）要从长计议改革机构，建立功能完善并能按国际惯例办事的行政体系。
所谓从长计议，不能只从机构和人员配备的数量上加加减减，而是要从适应市场经济和外向型经济不断发展的要求进行超前考虑，通盘打算。今后应当在建立和完善“五个体系”方面下功夫：
一是完善决策体系。深圳政府的决策，更多地是面向和指导市场经济，加快城市建设和管理的步伐。特区政府的决策体系建设，今后要注重从不同的三个层次上去进一步完善。第一个层次是加强和完善担负决策任务的基层处室建设；第二个层次是加强完善为政府决策制订专题方案并具有相对独立的咨询研究机构，如各级研究室、研究院、发展研究中心、社科中心、高等院校研究所等；第三个层次是加强完善政府本级的更高一级的决策层次。为提高决策的准确性，扩大决策的民主性，今后政府还应采取一些措施进一步拓宽更多的民意渠道，从多方面把广大群众的正确意见集中起来，为领导决策提供可靠依据。
二是完善咨询体系。这几年深圳借鉴了国外的一些做法，在各行各业建立了一批民意咨询监督委员会（小组），但还不够完善，还没有形成一种体系。从目前决策需要来看，深圳在金融业、证券业、交通运输业、房地产业、高新技术产业以及战略规划等方面，仍需要大力加强咨询研究，拓宽研究范围。今后，既需要政府出资，进一步发展官办的咨询机构，解决一些重大的课题调研问题，也要注意动员各行业进一步发展民办的咨询机构，形成咨询网络，从多渠道为政府提供咨询意见。
三是完善执行体系。目前，深圳特区政府的执行体系，主要的组成部分是各个职能局，总的来看是比较精干的。今后改革的方向是参照国际上一些有益的做法，实现执行和决策职能的分开。即执行机构不进行决策，决策机构不负责政府事务的执行，以便使决策机构摆脱执行事务，集中精力制定重大方针政策，腾出力量研究战略规划，加强宏观调控。同时，对执行机关来说，也可以专心致志去执行政府制定的政策和法例，保证各项任务的贯彻实施。
四是完善监督体系。特区完善监督体系应包括两个方面：一方面是完善内部监督，另一方面还要完善外部监督。内部监督主要是进一步加强政府各部门自身设置的纪检和监察机构的力量，扩大其独立行使监督的职能，制订出有力的防范措施，及时反映和处理在本部门所发生的问题。完善外部监督包括：①进一步完善各级党组织的监督；②纪检和监察机关的监督；③政协和人大的监督；④公安、检察、法院机关的监督；⑤财政、税务、审计机关的监督；⑥宣传舆论监督；⑦鼓励社会群众投诉检举监督等，达到在全市范围内逐步形成一个完备的监督网络和有效运行的监督机制。
五是完善服务体系。从一定的意义上讲，政府的职能就是服务。因为服务的内容是多方面的，也需要形成一种体系。今后需要不断完善的内容主要有：①要进一步为企业和生产单位提供优质的技术服务和顾问服务，促进特区经济稳定发展和产业结构的合理化；②要进一步为企业提供市场信息服务，通过提供信息咨询、举办展销、介绍产品，不断拓展进出口贸易；③要进一步支持律师行业的发展，为各类企业尤其是外资企业提供法律方面的援助；④要进一步完善人才和劳动力服务体系，促进人才和劳动力素质的提高和人才的合理流动；⑤要进一步完善各种生活服务机构及设施，尤其是建立健全社会保障体系，为人民群众及时解决生活中存在的难点和热点问题。
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