百年中国司法权体系的发展进程及现实反思,本文主要内容关键词为:司法权论文,中国论文,发展进程论文,现实论文,体系论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
中图分类号:D909 文献标识码:A 文章编号:1008-6951(2007)04-0014-09
一、百年中国司法权体系的发展进程
(一)近代司法权体系的肇兴
传统中国社会,司法权几乎没有独立于行政权而存在过,司法权是在专制集权模式下的司法分工。在各级行政体系中,司法权始终寓于行政权之中,从最基层的一审法官——州县官,到最高层的终裁者——皇帝,无一例外。在这种特殊机制之下,立法、行政、司法三权之间没有界限,近代民主政治意义上的所谓权力分立、权力制衡、审判独立、罪刑法定、无罪推定、抗辩制度等,都无法在这样的环境中产生。我国近代意义上的司法权体系独立进程,是从上个世纪初收回治外法权、争取主权独立开始的;围绕收回治外法权宗旨,清末开始修律,实现了从传统法律向近代法律的转型,中国法制从此步入近代化轨道,近代司法权体系也随之逐步建立起来:审判机关中,中央设大理院,地方设高等审判厅、地方审判厅和初级审判厅,除了在县一级仍实行县知事兼理司法外,基本改变了以往行政长官兼理司法的旧制。检察方面,在中央大理院和地方各级审判厅内,设各级检察厅,负责对刑事案件的侦查、提起公诉,在民事案件中,充当诉讼当事人和公益代理人,有权监督审判。传统社会审检合一的纠问式的控审机制为审检对峙的弹劾式控审机制所代替。民、刑案件逐步分开,新型审级制度开始确立,司法程序正当化趋势日益明显,初步开始了司法权体系的独立。
民初至北京政府时期,司法制度有所变革,但仍以沿用清末以来的司法模式为主,司法权体系没有太大改变。民初颁布的《中华民国临时约法》规定:“法院由临时大总统及司法总长分别任命之法官组织之。法院之编制及法官之资格,以法律定之。法院之审判须公开之,但有认为妨害公安秩序者,得秘密之。法官独立审判不受上级官厅之干涉。法官在任中不得减俸或转职,非依法律受刑罚宣告,或应免职之惩戒处分,不得解职。”[1] 这是近代以来我国以宪法性文件规定司法权独立的开始。根据司法权独立的原则,大理院、总检察厅与高等审判厅、检察厅自成一系统,各级审判厅独立行使审判权,只是法官的任免及院厅的行政事务,又归司法机关主管。法官的惩戒则由法官惩戒委员会施行。法院的组织及审判制度,仍采用1909年清廷颁布的《法院编制法》,仅去除那些与民国国体相抵触的部分。
北京政府时期,根据《法院编制法》规定,大理院为最高审判机关,设立民事庭、刑事庭。大理院院长有统一解释法令及其他须应处置的权力,但不能指挥主审审判官审理的具体案例;大理院管辖全国上诉案件;各省因地方辽阔或其他不便情形,要在高等审判厅所管之地方审判厅内设高等审判分庭;各省因距京较远或交通不便得于该省高等审判厅内设立大理分院。只是分厅或分院,虽为司法上分设的机关,其行使审判权则与本厅本院处于同等地位。但民国成立后的十多年里,并没有设分厅与分院。至于地方厅及初级厅(后改为分庭)除省城及各商埠外,各种原因,多未设立。地方初级管辖事件,暂由县知事处理。1926年,各国调查法权委员会来华调查司法时,我国法院尚无设立,全国县司法公署不过46所,附设于县公署。这种司法公署至国民政府时代,一些地方仍然存在。
检察制度方面,民国仍沿用清末制度,各级审判衙门,皆设一个同级检察厅。检察官对于刑事案件,实行侦查处分,提起公诉,实行公诉监察判断之执行,管理司法警察等,对于民事及其他关于公共利益或风化之事件,为国家之代表。地方检察事务,1913年,在没有设立普通法院之各县地方,设立审检所,置帮审员,审理初级民刑案件及不服初级判决之上诉案件。成立审检所的县有900多个。1914年4月《县知事兼理司法章程》公布,审检所宣布废止[2]。
(二)近代司法权体系的初步构建
南京国民政府时期,司法体制发生新的变化,司法改革继续朝着司法权体系独立方向发展。
1927年12月3日,司法部训令各省高级法院均采用四级三审制。第一级法院为地方法院。先是各省高等审检厅改为控诉法院时,各省地方审检厅则改为县法院或市法院,后改为地方法院。其分厅或分庭,则改为地方法院分院或分庭,地方法院及分院配置民事庭及刑事庭。地方法院审判初级管辖第二审及地方管辖第一审案件,附设简易庭,专理初级管辖第一审案件,分院及分庭,专理地方管辖或初级管辖第一审案件,地方法院及分院分庭均分别配置检察官,与高等法院及分院相同。
1929年4月,《中华民国国民政府组织法》颁布,根据孙中山先生所定“五权宪法”的原则,确立“训政时期”的五院制度,对于立法、行政、司法、考试、监察五院的职权规划极为周详,司法院之职权分为:司法审判;司法行政;官吏惩戒;关于特赦减刑及复权事项之提准进行;关于主管事项提出议案于立法院。1928年12月20日公布的《司法院组织法》第一条规定:“司法院以下列各署及委员会组织之:司法行政署;司法审判署;行政审判署;官吏惩戒委员会。”同年11月17日修正为:“司法院以下列各机关组织之:司法行政部,最高法院,行政法院,官吏惩戒委员会。”把最高法院归属于司法院,而废司法审判署,官吏惩戒委员会仍然保存,其余两署改为司法行政部与行政法院。
1931年末,修正《国民政府组织法》,以司法行政部改隶行政院;官吏惩戒委员会改为公务员惩戒委员会,1932年1月成立。1931年12月,第四届中央执行委员会议决,司法行政部改隶于行政院,但《司法院组织法》并未修正。1934年10月3日国民政府第428次中央政治会议决,司法行政部仍回隶司法院。1931年10月,裁撤法官惩戒委员会,改设中央公务员惩戒委员会,设委员长一人,委员十六人至十七人,掌管全国荐任以上公务员及中央各官署委任职公务员之惩戒事宜。行政法院组织法经立法院于1932年11月公布,分两庭或三庭,庭置庭长一人。以司法院为中心的司法体系初步构建起来。
1932年,国民政府颁发《法院组织法》,改北京政府时期的四级三审制为三级三审制,除民事简易案件和刑法中规定的刑事较轻微案件两审终结、不能上诉最高法院外,所有全国民、刑案件以最高法院为终审机关,最高法院有最后裁决权。最高法院之下,有各省高等法院、高等法院分院、地方法院、县法院以及县司法处和兼理司法的县政府。没有设司法处的县仍由县长兼理司法。
1927年8月16日,南京国民政府正式发布《裁撤各级检察厅并改定检察长名称令》,10月20日,批准司法部《裁撤检察机关改定法院名称延期实行呈》,决定从该年11月1日起,正式撤检改名。最高法院配有最高法院检察署,由司法行政部直接管辖,设检察长1人,检察官若干人,均为简任官,办理最高法院及全国检察事务。以下法院配置“首席检察官”一人,检察官若干人。县级检察职务由县知事兼理[3]。
1936年5月5日,国民政府颁布了“中华民国宪法草案”,“六法体系”基本形成,司法权也得到法律上的进一步确认。
全面抗战爆发后,国民政府疲于应付内忧外患,不少司法改革计划不得不因此停顿或迟缓,打乱了司法改革步伐。这段时期另一值得一提的司法改革成效是,1941年司法经费由中央统一拨付的计划得以付诸实施,司法经费受地方扯皮的现象告一段落。
抗战结束后,1946年国民政府制定颁布《中华民国宪法》,并宣布从1947年开始进入“宪政”阶段。1947年1月1日公布的《中华民国宪法》规定:司法院为国家最高司法机关,掌理民事、刑事、行政诉讼之审判及公务员之惩戒;法官须超出党派以外,依据法律独立审判,不受任何干涉;法官为终身,非受刑事或惩戒处分,或禁治产之宣告,不得免职。非依法律,不得停职、转任或减俸。司法权的独立体系在宪法上得到确认。
南京国民政府时期,司法权体系基本模仿大陆法系国家的模式。尽管各个时期的发展一波三折,但通过不断努力,一套以司法院为中心的司法独立权体系基本形成。斗转星移,至1949年前后,国民政府军政局势江河日下,直至逃亡,以司法院为中心的司法权体系亦随之在大陆夭折。
(三)近代司法权体系发展的转折
新中国成立后,新政权着力用革命的司法权体系取代旧的司法权体系,构建社会主义司法权体系。1949年元旦,蒋介石在元旦文告中提出,只要“法统不致中断”,则个人之进退无所谓。蒋希图保留民国法律系统的请求遭到中国共产党的无情痛斥。毛主席1949年1月14日发表对时局的声明,提出“废除伪法统”作为八项和平的第三条件,彻底破灭了国民党政府的希望。毛泽东代表中共中央宣布的这个条件的实质,就是要求彻底推翻国民党统治,废除国民党法律体系,包括司法权体系,“这就是说,在国民党反动政府统治下制定和建立的一切法律、典章、政治制度、政治机构、政治权力等均归无效,人民完全不能承认它们。中国人民在彻底地推翻国民党反革命统治的基础上,即将建立独立、统一、民主、富强的人民民主的新中国,即中华人民共和国”,人民民主专政的来源“不是根据任何先前存在的宪法和法律系统,不是根据任何先前存在的法统,它是无产阶级领导的、人民大众的(以工农联盟为基础的)反帝反封建反官僚资本的大革命的胜利的结果”[4]。董必武也说:“反动的法律和人民的法律没有什么‘蝉联交代’可言,而是要彻底地全部废除国民党反动的法律……各级司法机关办案,有纲领、条例、命令、决议等规定的从规定;没有规定的,照新民主主义的政策办理。应该肯定,人民法律的内容,比任何旧时代统治者的法律,要文明与丰富,只须加以整理,即可臻于完备……各级人民政府,特别是司法工作者要和对国民党的阶级统治的痛恨一样,而以蔑视与批判态度对待国民党六法全书及欧美、日本等资本主义国家一切反人民的法律,用革命精神来学习马列主义、毛泽东思想的国家观、法律观。学习新民主主义的纲领、法律、命令、条例、决议,来搜集与研究人民自己的统治,制作出新的较完备的法律来。”[5] 一场轰轰烈烈的荡灭近代司法权体系的革命运动蓬勃展开。
1949~1953年,司法权的军事化。一切由军事管制委员会决定,军管会代替司法机关,实行专政。司法干部的来源也与先前一般意义上司法人员划开界限。正如董必武1952年所说:司法干部骨干“所谓骨干是指1945年以前参加工作的老干部。其次,土改、镇反‘三反’、‘五反’的积极分子(工人、店员、青年、妇女、农民),历史清白,有高小以上文化程度,身体健康,而且有志于政法工作的都可。妇女和青年,要和妇联及青年团联系。年龄不过分限制,农民文化低一些亦可”[6]。把作为人民民主专政重要武器之一的人民司法工作,交给那种不可信赖的人手中,不仅是错误的,而且是非常危险的自杀政策。他们只会“坐堂问案”,写些冗长的“判决”[7]。
1954年宪法规定,“人民法院是审判机关”,“检察机关是法律监督机关”,至1956年,司法权体系尽管不是真正独立的权力体系,但司法机关与国家其他机关尚有比较合理的分工,国家政治生活还在有效地运行,社会主义司法权体系初步建立起来。
(四)司法权体系发展的挫折及其恢复发展
1957年以后,中国司法权体系的发展遭到严重挫折:先是反右扩大化,然后是十年“文化大革命”。“文革”十年期间,在砸烂公、检、法的群众运动中,司法权体系实际已被破坏,县级革命委员会即有判处犯罪嫌疑人死刑的权力。1975年通过的宪法,进一步确认了“文化大革命”期间国家机构的混乱状态,规定“检察机关职权由各级公安机关行使”,从而使作为法制监督机关的检察机关名存实亡。公安机关既可以对法院的审判活动进行监督,又可以自行决定逮捕、起诉,并且自己“监督”自己,取消了公、检、法三机关应有的制约关系,打乱了国家机构的合理分工和正常活动。以根本法的形式确认了党政不分,全国人民代表大会的职权受到削弱。由于各级人民代表大会不能按时召开会议行使权力,造反派的“夺权”,往往变成地方各级革命委员会权力的来源。由于地方各级革命委员会既是地方各级人民代表大会的“常设机关”,“又是地方各级人民政府”,违反了国家机关的合理分工,最高人民法院院长改由全国人民代表大会常务委员会任命,地方各级人民法院院长改由本级革命委员会任命,许多民主的审判制度和原则也都被取消,司法机关的地位下降、削弱直至消失。司法权体系的损毁,使得国家政治生活无法正常开展,社会陷入动乱。
1978年以来,司法权体系得以恢复和发展。1982年宪法规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人干涉”,“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人干涉”,明确了国家司法机关独立司法的职能。二十余年来,我国在司法权理论、机构设置、职能扩展、审判方式、审判程序、司法人员考试选拔等方面,也取得不少经验,为建设社会主义法治社会准备了一定条件。
二、百年司法权体系独立的障碍
我国司法权体系如果按照“三权”或“五权”政治构想正常进行下去,不断排除内外干扰,司法权体系的独立地位有望得到巩固。可是受诸多原因的影响,司法权的独立始终没有合适的土壤,司法权的定位风雨飘摇,司法独立的理想与现实之间严重脱节。近代中国司法权体系独立的障碍表现在诸多方面。
(一)司法党化对司法权体系独立的羁绊
清末及北京政府时期,司法界与政党派别之间,始终保持距离,司法界恪守“司法不党”的行规,司法官参加党派的极少。南京国民政府时期,出现了司法党化之风。执掌全国司法改革大权的司法部部长王宠惠,在1929年国民党三届三中全会上,代表司法院作了工作报告,提出了今后司法改良的方针。其中第一条就是“司法官要党化”,开启了“司法党化”之风[8]。
根据“训政时期约法”,五院权力由国民政府行使,人民的治权也由政府“训导”,国民政府委员、主席的人选,却为国民党中央执行委员会选任,约法的解释权,也在国民党中央执行委员会手里,蒋介石又是国民党中央执行委员会主席,一切权力中枢都集中在国民党中央执行委员会那里,该会的主席蒋介石有着别的机关或其他人物难以逾越的权力。既然如此,五院制或五权制难以摆脱国民党意旨的左右。该约法的颁行,在法律上强化了国民党“以党治国”的政治体制,为国民党最高当局干涉司法权打开方便之门,党权可以凌驾于五权之一的司法权之上,“司法党化”论调有了政治依托。
1935年全国司法会议召开前夕,司法院院长居正发表了《司法党化问题》的长文,从主观和客观两个方面,对“司法党化”作了诠释。要求司法人员从“灵魂深处”党义化,这是一种全方位的司法党化主张和策略[9]。与此呼应的主张就是“法律主义化”,即“党义化”。张知本在1936年《中华法学会之使命》一文中,把司法党化提高到“主义”层次[10]。司法官资格考试试卷中,“党义”一门所占份额不少,司法党化落实到司法人才选拔之中。国民政府提出“司法党化”的口号后,越来越多的国民党党员充斥司法队伍,使所谓“司法独立”大打折扣。
1947年《中华民国宪法》第八十条规定,“法官须超出党派以外,依据法律独立审判,不受任何干涉”,规定司法官不党。一些曾经入党或被集体发展为党员的司法官又在考虑如何超党,有的以法院名义向上级指示。但在司法实践中,来自“党”方面的干涉还是比比皆是[11]。
(二)司法权体系完整性被破坏
按照“五权分立”理论,作为国民政府“五院”之一的司法院应该具有相当的独立性,不受其他权力的干预。可是,司法院的独立权一开始就受到其他权力的瓜分,其中以司法行政权最甚。关于司法行政权的归属,国民政府时期一直争论不休。1928年10月20日,国民政府颁布的《司法院组织法》规定,司法院设有司法行政署,掌理司法行政。同年11月17日,司法行政署改为司法行政部,隶属于司法院。1931年12月30日,修正公布的《国民政府组织法》二十四条规定,司法行政部重新隶属于司法院。1939年12月12日,蒋介石宣誓就任国民政府行政院院长。1942年12月12日,国民政府组织法再次修正,司法行政部再改隶行政院。该部划归行政院后,死刑执行权力完全成了国家行政的一部分,脱离了司法院,司法院的直属机关,仅剩下最高法院的部分行政,以及行政法院、公务员惩戒委员会、司法官训练所等4个机关。4个机关中,最高法院也不享有专属管理权。最高法院检察署的行政由司法行政部管理,最高法院的行政也只有该院的二分之一;司法官训练所名义上属于司法院,实际也受党部控制。司法院实际只掌握了行政法院、公务员惩戒委员会及最高法院的一半,等于两个半机关[12]。
司法院为最高司法机关,不但不能监督高等法院以下各级法院;对司法人员的考核权属于司法行政部,而不属于司法院。高等法院以下各级法院及全国监所人员的考核权,均属于司法行政部,使得司法机关无法对本行业进行有效的专业性监督。在司法人才管理上,形成外行领导内行、内行巴结外行的恶性循环[13]。司法行政权属于行政院,全国99%以上的法院及所有检察署均可能受到政治势力特别是党争的影响[14]。司法行政部的归属及职权的划定,实际上是对五权宪法体系的实质破坏,作为“五院”之一的司法院,难以行使自己独立权力。
国民党政府在大陆的司法体系,国民党退守台湾地区后,进行了变革。从1980年7月1日开始,台湾地区司法实行审、检分隶,“高等法院”以下各级法院在行政系统上改隶“司法院”。“行政院司法行政部”改称“法务部”,掌理检察、监所、司法保护及行政院法律事务[15],从而使司法权与行政权有了较明晰化分。
(三)行政权对司法权的干预
行政权力干预司法,是影响司法独立的又一重要因素。由于司法人员的任免大权归长期属于行政院的司法行政部掌握,为行政权力直接干预司法提供了极大方便。一些案件特别是与行政机关联系密切的案子,在司法程序中,经常受到行政机关左右。
各级法院的经费,1935年全国司法会议以前,由各地政府或地方实力派从地方财政拨付。1941年以后,虽改由国库支付,而国库又属于行政系统,司法经费方面法院也没有摆脱行政机关的束缚,许多事务难免仰人鼻息。司法权在实际运作中百般受阻,地方上,谁手里有权,谁就有势,就可对司法横加干涉。由于司法权地方化倾向严重,也使司法与行政等的分权机制未能有效执行。设于地方的国家司法机关,地域上归地方,权限上归国家,不是地方的司法机关,设在地方的国家司法机关行使司法权时,常受到地方权力机关的干预,无法独立公正地进行司法活动,国家法律的统一性和司法独立的权威性得不到有效保证。按照有关法律,司法独立行使审判权,政府和法院平行,省政府主席就职,由高等法院院长监誓和监交;高等法院院长就职,也由省政府主席监誓和监交。司法经费由省库发给时,高等法院有求于省政府,居于从属地位,行政干预司法的现象屡屡发生[16]。有的省高院判决的案子,省政府可以借口所判不公,派人前往查案[17];地方行政长官仗着自己在当地势力庞大,可以根据个人好恶,擅自处理案件,而不必征求司法机关意见[18]。行政权公然干预司法权。
(四)司法权的政治化、工具化
1949年以后,是一次历史性的转变,但法律的转变与政治的转变有时并不同步,革命行动具有突发性,而法律变革则是渐进的,缓慢的,具有相当的传承性。新制度有新气象,问题也不少:受苏联模式的影响,法院与检察院并设,司法辖区与行政辖区重合。国家治理和社会生活越来越疏远司法。
1952年司法改革中,院系调整,以前的法律系成为“政法学院”。全国有4个政法学院,两个法律系(人大和东北人民大学)。“政法机关”、“政法干部”、“政法工作者”是伴随着政策判断和权力机构设置而出现的社会主义中国特有的法律术语。1949年后,法院、检察院、公安局、司法局(一度还有民政局、监察局)等机构被称为“政法机关”,党的各级“政法委员会”(60年代省级“政法委员会”一度改称政法部)主管同一级别的所有的“政法机关”,“法律”是融化在“专政工具”之内的法律,政治就是法律,法律就是政治,司法机关变成专政的工具;这种专政,又是在“人民民主专政”的名义下,行使“多数人的暴政”。
改革开放以来,我国按照中国特色的社会主义理念构建司法权体系,但当前影响司法权独立的因素不少,司法权的行政化即为其中之一。目前司法体系中,包括审判机构的设置、审判机构与人大的关系、法官的进出、审判机构内部组成单元之间的关系、审判程序的启动、运行与终结环节,基本上以行政命令统领,或者是仿照行政模式设置。与司法权的行政化现象相适应的是司法权的官僚化,影响司法体制最明显的后果就是法官的行政等级化:一是由普通法官到庭长、副院长、院长的裁判等级体系;二是建立了根据部、局、处、科、股等不同级别,确定法官政治待遇、裁判水平与裁判能力高低的法官位阶体制。司法官的待遇以往是“参照公务员”标准,现在就是按照公务员标准,使得权、责不同于普通公务员的司法官公务员化。
司法权的党化在现实社会依然存在。从组织部、纪律检查委员会、政法委,到法院、检察院内部的党组班子,都可以左右司法机关的人事任免或案件审理。司法机关的人、财、物权无法真正独立,人大、审判委员会、检察委员会、审监庭、审管办、上下级领导、联合办案行动、司法经费的地方化等,都成了司法权行使中不得不考虑的因素。司法官独立办案的权力不是越来越大,而是障碍越来越多。
司法权的工具化现象也较为突出。司法权对法律之外的权力与权威有较强的依附性。司法权具有中立性、独立性和终极性等特点,权力来源于法律,自足性很强,一旦司法权接受来自法律之外的权力与权威的命令而行动,就变成了此类权力的附属物。由于长期以来的传统政治观念和法律习惯认识的影响,对于司法机关的称谓,通常包括法院、检察院、公安(安全)机关、司法行政等,在党政部门看来,这些机关也可以统称为“政法机关”,并且应当接受同级党委所设立的“政法委员会”的统一领导。另如我国《刑法》第九十四条规定,“本法所称司法工作人员,是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员”。“司法”一词在语境上的泛化,使司法权深深烙上了“工具化”和“多元化”的印记。侦查、监管人员虽然在一定程度上参与了司法过程,但其职能从严格的意义说来,仍是行政的而不是司法的,其活动仍然是依照法律进行管理的活动,而不是根据法律裁判纠纷的活动。而司法活动与行政活动的本质的区别就在于此。我国宪法和有关国家机构组织法的规定均表明,公安机关、国家安全机关、司法行政机关属于政府的行政系统,不宜将其划入司法机关的范畴[19]。一些本不属于司法权的职责也被附加到司法机关之上。为了追求功利,不少地方把诸如创收、招商引资等都划为司法机关的职责范围。
三、我国司法权体系独立所面临的挑战及其出路思考
近世中国先是有“三权”,然后有“五权”,可是在实践司法独立理论过程中,司法权一直未能完全摆脱其他权力包括党权、军政权等的束缚,无法获得真正独立的空间。即便在足够健全的“五权”体系下,仍然产生大量影响司法权独立的因素。早在1948年南京国民政府宣布“行宪”时,著名法学家孙晓楼先生就说过,“司法独立,为法治国家最重要的精神,也是立宪行宪国家所不可须臾分离的一个基本要素;而司法不能独立,便谈不上什么民主,更谈不上法治;行宪的成不成,全在司法的能否保持他的独立性”,“假设一个国家的行政长官,没有尊重司法独立的诚意和决心,那么所谓民主,所谓法治,一切的一切,都是假的,不会有所成就的;假使一国的司法官,没有守正不阿、独立自尊的精神,那么所谓行宪,所谓法治,一切的一切也都是假的,不会有什么成就的”[20],说明没有司法权的独立,就无法建成法治国家。
就目前形势而言,当下我国司法权体系的独立完整仍面临着诸多挑战:如传统司法文化与现代司法文化冲突的挑战;最高权力机关规制下司法权的分工与司法权独立冲突的挑战;司法文化的移植与本土化冲突的挑战;法律文本制度与司法实践效应的冲突的挑战……鉴于这些挑战,我们应采取举措,努力克服司法权独立的障碍,全方位地保证司法权体系的完整性和独立性。具体而言:
第一,通过建立和健全司法制度,提升司法权地位,创造与现代司法权体系配套的民主、法治环境,培养国家公职人员的司法信仰,实现政治生活的法治化。
依法治国,首要是依宪治国;依宪治国的前提就是司法权独立。司法活动是把文本法律付诸实践、切实保障公民权利的必经途径,是限制政府权力、促使其依法行政的有力武器,是维护社会正义的底线,“用客观的、权威的、不偏颇、不疏忽及不腐败的程序确定系争事实,然后用客观的权威的程序适用法律,并将法律加以发挥,使适合特定时代及地方的权益假定,这就是今日宪政法治国家裁判过程的使命”[21]。不公正的司法判决,不仅仅是冤枉无辜、放走罪人的问题,更严重的是它损害了作为社会正义化身的司法制度,毁去了宪法理念和宪法秩序,社会民众会因此失去对司法机关的信任,从而导致司法危机,以致宪法危机,诚如弗朗西斯·培根(Francis Bacon)所说:“一次不公平的(司法)判决比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流,而不公的判决则把水源败坏了。”[22]
西哲所倡导的“良法之治”,无非是有一部好的法律、司法独立及法律被遵守,司法权无法独立,法律被信仰、遵守就会大打折扣,正如伯尔曼所说,在法治社会中,“法律必须被信仰,否则它形同虚设”[23]。法律要获得民众的普遍信仰和遵守,国家权力机关的公职人员必须率先垂范,为民表率。不少民众认为,在现实生活中法律似乎不起太大作用或决定性作用,很大程度上是因为国家公职人员缺乏法律至上的理念,普通民众因而更没有信法、护法的热情。欲求司法独立,司法机关必须得到政府其他权力机关的尊重、协调和辅助,需要民主与法治环境的拥托。没有政治民主与法治环境,即便制度再好,司法权的独立运行也会处处窒碍。南京国民政府也初步建立起一套司法权体系,但由于受各种权力的制约及其他部门公职人员的牵制,运作效果不佳,根本原因在于缺乏良好的民主法治环境。司法权的削弱加剧政治腐败,政治腐败摧毁了司法权体系,社会最终失控,政权随之崩溃,教训惨痛、深刻,当今社会不能不引以为戒,进而加强司法权独立的制度保障。
第二,通过全面提高司法主体素质,杜绝损害司法权独立的人为因素。
司法公正与否,离不开司法主体素质的好坏。司法主体面临纷繁复杂的法律现象时,其法律素养、品性修为、道德良心、社会关系、习性爱好、生活环境等,都可能对其所从事的司法活动发生作用,影响司法价值判断,左右司法的公正性,正如美国法律现实主义理论家卡尔·卢埃林(Karl Llewellyn)早年主张的那样:法律研究的重点应当从规则的研究转向对司法人员的实际行为特别是法官的行为进行研究,因为“司法人员在解决纠纷时的所作所为就是法律本身”[24]。
司法权的独立,首先意味着司法机关的独立;司法机关要独立,司法主体必须独立。否则,司法独立就成一句空话。在大多现代民主国家中,法官保持着较高的威望与较大的职权;诉讼程序中,律师被充分倚重;行政干预司法被严密防范。南京国民政府也试图通过“五权”政治体制,防止干预司法权情形的发生,而在实际操作中,由于法官威望及律师的地位没有得到根本提高和倚重,法官物质待遇及政治待遇过于低下,甚至不及普通公务员,法官的选拔、任用、考核、奖惩权都操控在行政权力手中,另外还有“党化司法”的导向、特别刑事法庭的设立及军、警权的霸道等等,在这样的条件下,司法官养成法律至上、独立司法的精神谈何容易!
司法主体不能根据法律,履行司法义务,往往直接动摇民众的司法信仰,影响司法权的威信。近年来,司法主体的腐败,无论是级别、人数,还是社会影响,都有提高、增加或加剧的趋势。如:海口市人民检察院原副检察长王德伟,辽宁省高级人民法院原院长田凤岐,沈阳市中级人民法院原院长贾永祥,武汉市中级人民法院原院长周文轩、原副院长柯昌信、胡昌尤,广东省高级人民法院原院长麦崇楷,湖南省高级人民法院原院长吴振汉,江西省人民检察院原检察长丁鑫发,江苏省人民检察院反贪局原局长韩建林,黑龙江省人民检察院原检察长徐发,黑龙江省高级人民法院原院长徐衍东,湖南省长沙市中级人民法院原副院长“明星法官”唐吉凯,阜阳市中级人民法院原三任院长尚军、刘家义、张自民,北京市人民检察院原副检察长雍战胜,天津市检察院原检察长李宝金,深圳市中级人民法院原副院长裴洪泉,山西高院审监庭原庭长孟来贵……都是2000年以来,因为违法、违纪,而受到党纪国法惩处的级别较高的司法官员。尽管他们在司法队伍总人数中只占很小部分,因他们都曾经是司法队伍中的精英人士,位高权重,格外受公众注目,对司法权威的负面影响自然尤为巨大。
民谚所谓“打官司就是打关系”,其实“打”的就是司法权体系的漏洞。司法公正远离了民众,民众自然会抛弃司法,“遇有纷争将不再寻求社会正义于人民法院,必将转而寻求帮助于草莽之间”,在生活遭受挫折,却无法获得司法权救济的情况下,就会转而求助于社会“亚文化”权力,如秘密宗教、菩萨神灵,甚至求助于黑恶势力。
我们固然反对“人治”,但绝不能忽视司法主体在司法权独立中的作用。苛求所有司法官六亲不认、清心寡欲是不实际的,惟有在制度上加以防范,加大司法主体腐败行为的成本,使他们不敢或不必枉法擅断,杜绝或减少司法官因个体不良素质左右司法结果、损害司法权威信的可能。最高院颁布的《法官职业道德基本准则》中有27个“不得”,最终都应达到让司法官“不愿”、“不敢”以至“不能”腐败的目标。
第三,通过借鉴和吸收域外先进经验,为我国加强司法权独立寻找有益对策。
域外有不少保障司法权独立、防治司法不公的经验值得我们借鉴。如美国开国奠基人设置了三权分立模式,使司法独立成为美国制度的一大特点,法官在社会生活中普遍受到尊敬。法官特别是联邦大法官有很强的荣誉感和使命感,其权益得到充分保障,如任职终身制;薪金不能降低,即使是总统,也不能克扣他们的工资;首席大法官薪金与副总统相等,虽不如名律师,但在美国属于7%的高收入人群。其他国家大法官的物质待遇也有保障,如英国大法官的收入堪比首相。日本最高法院院长年薪与内阁总理大臣、两院议长相等;因紧缩政策或通货收缩而对公务员的薪金减少时,不得减少现任法官的报酬。大法官,任职满15年,退休金不减。
法官特权也有保障。如在一些国家,法官在执行司法审判职能过程中,所实施的行为和发表的言论享有不受指控或法律追究的权利;法官在司法豁免权(即在执行审判职能方面的有关事务,可以免于出庭作证);禁止对法官正在进行的审判加以评议,否则以藐视法庭罪处罚;禁止将正在被审理的案件或争端列入国会议程,防止立法机构干预司法。
地方法官如美国大多州法院通过民选选举法官(也有法官参加竞选,由州长任命)。尽管不是终身制,但在进行司法审判时,除受职业道德委员会监督外,不受其他权力或同僚的干预和影响,有勇气抗拒外来干扰,独立办案,这与他们的身份保障有很大关系。如麻省法官多从律师中遴选,一般当过10~15年的律师,改当法官是为了司法荣誉;司法机构独立,法官智慧独立,任期6~8年;主审法官审理案件,不能只与一方当事人沟通,不能与同事讨论案子;法官的裁决具有终极性,除非涉及违宪案件;立法机关可以改变规则,却不能改变法官的裁决。州法官年薪11万多美金,高级公务员4万多美金,经济地位远远高于文官[25]。
日本明治时期开始司法改革,现在逐步走向成熟。日本司法权体系最早受法国影响,后借鉴德国司法模式。二战后50年,日本受美国刑诉影响,现在进入比较安定时期。我国不同级法院法官、不同地区法官对同一类型案子可能有不同的判决结果,而在日本,同案不同判的情况几乎没有。法官办案时完全独立,跟周围的人接触少,相关涉案人员即使送上一杯茶,法官都会拒绝,司法腐败现象很少,据统计,现在日本20年左右才会发生一件司法腐败案件,行为严重的话,会受到刑事处罚。在日本,法官待遇也较高,担任10年独任法官的待遇相当于行政事务局长待遇——中央政府司长待遇,担任20年独任法官会远远高于文职人员。法官的社会地位高于大学教授[26]。
早在1788年,美国联邦党人麦迪逊就提出,“立法、行政和司法权置于同一人手中,不论是一个人、少数人或许多人,不论是世袭的、自己任命的或选举的,均可公正地断定是虐政”[27]。眼下在我国实现西方式的司法独立还不可能,但在现有体制下,如何保障司法体系的完整独立,把司法不公降到最低限度,我们还是有不少工作可做,如:司法经费的中央统一划拨问题,司法人员的严格选拔、任用、惩戒问题,法官职业化、专业化及法官身份权利的保护问题,司法公正与效率问题,法官、检察官独立办案问题,减少党权、行政权对司法的干预问题,加强司法监督问题,司法权的中央集权化还是地方化的问题……都可在现行环境下探讨和改进。
纵览历史,我们还找不出一种完美无缺的司法权体系模式,世上也不存在没有欠缺的司法权体系,只要是由人组成的权力体系,都会有这样那样的漏洞,既然“政府是人的组织,组织政府的人(治者和被治者)不是至圣极哲的完人。他们所组织、所运用的政府也必然有缺点”[28]。作为政府权力体系的一部分——司法权也免不了存在缺点,只是不同历史时期、不同国度或地区,其缺点的多少和审理不公的轻重不同而已,关键在于是不是有较好的保障机制,有切实有效的补救措施,把有损司法权体系完整及独立的因素降至最少。
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