权力关系与行政诉讼，本文主要内容关键词为：行政诉讼论文,权力论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政诉讼作为一种控制行政权力运行的制度，涉及到立法机关、审判机关、行政机关、检察机关等多个国家权力主体，它们之间的相互关系显示出行政诉讼不同于其他诉讼形式的主要特征。然而，学术界关于行政诉讼法律关系的研究，一般都仅就权利、义务关系进行分析、论述。按照这一观点，审判机关属于普通的权利主体，行政机关也仅仅是在被告的意义上存在。但是，作为一种监控行政权力的主体，审判机关主要是通过审判权的运作而表明其存在的价值，被告行政机关则既是与原告相对应的诉讼主体，同时又是在诉讼过程中行使国家权力的行政主体，行政权并不因为提起诉讼而中止效力。有鉴于此，本文就行政诉讼权力关系问题进行分析，以图揭示出其在行政诉讼法律关系中的重要意义。一、行政诉讼权力关系的概念与基本范畴
行政诉讼权力关系，指的是不同职能的国家权力之间在行政诉讼中所形成的权力分工与制约的法律关系。行政诉讼的形成与进行，固然是一种公民权利对国家权力的抗争，但更主要的则是通过权力的运作而达到使权力规范化的要求。在行政诉讼中，涉及多个权力主体，也包含多种权力关系。
从本质上说，权力关系的第一个层次是权力赋予者与权力行使者之间的关系。国家的一切权力属于人民，“国家是个人最终的真诚的接受者，是最强大的社会力量，是为每一个公民立法和执法的最高权威。”（注：[美]汉斯·J·摩根索：《国家间的政治》，杨歧鸣等译， 商务印书馆1993 年版，第418页。）人民的权力又一般交由立法机关行使，立法机关代表人民管理国家、社会事务。从这个角度说，立法机关属于权力赋予者，行使着国家的最高权力；行政机关、司法机关是权力行使者，必须在立法机关制定法所设定的范围内活动，并依照法律规定的标准、程序行使权力。
权力关系的第二个层次是管理者与被管理者之间的关系。行政机关、司法机关受国家委托，依照法律规定对行政事务和司法事务进行管理，在国家生活中处于管理者的地位；国家权力实施的对象是受权力主体行为约束的公民、法人或者其他组织，处于被管理者的地位。在行政诉讼中，人民法院通过行使国家审判权，以管理者的身份指挥诉讼活动的开展；诉讼参加人的诉讼活动必须受人民法院约束，接受人民法院的管理。当然，在法治国家里，要求一切权力的行使都必须以保护人民的利益为宗旨，为人民服务。
权力主体之间的分工配合与相互制约则是权力关系的第三个层次。权力只有进行合理的分工，才能确定各自的权力限度，从而防止权力集中于少数人或个别机关手中。权力分工不是权力之间的分立，分工的目的仍在于保障权力与权力之间的配合，以稳定社会政治、经济秩序；权力分工的必然延伸则是权力的相互制约，只有通过权力对其他权力行使情况的监督、控制，才能保证权力分工在法律上的实现。在行政诉讼中，权力主体之间的制约表现为立法权对其他形态权力的规制，审判权对行政权以及检察权对审判权的监督。
在行政诉讼权力关系中，涉及四个基本范畴，这就是权利（职权）、责任（职责）、分工、制约。权力与责任可以说是一种法律上的架构，而分工、制约则是从动态上对国家权力运行所进行的实际监控。
国家机关的权力由于与其担负的管理职能相关，因而在法律上也称为职权。具备相应的职权是国家机关对社会进行管理的基础。行政诉讼中权力关系的特别重要性，不仅是存在其他诉讼形式都有的审判权、检察权，关键的问题在于它是司法权对行政权的一种监督和制约，而制约的手段、方式、后果又都由立法权预先设计，相对于其他诉讼形式来说更具政治色彩。
权力既然是一种合法的社会控制手段，则权力的运行本身意味着一定的法律责任（职责）存在。这表现在：第一，国家权力不同于个人权利，它不允许放弃、转让，法律授予国家机关的职权同时也就是其应履行的职责；第二，对于法律所规定的各项职责，国家机关必须忠实执行，否则将承担不利的法律后果。例如在行政诉讼中，人民法院违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，必须履行赔偿义务。
分工是指按照一定的标准和原则，对不同的国家机关享有的职权范围及权力限度进行法律上的界定，以保证国家机关之间各司其职又相互配合的政治法律制度。在行政诉讼中分工问题尤其重要，特别是涉及到司法权与行政权的关系这一对矛盾体。必须注意的是，分工并不意味着各权力主体相互脱离，而应当是在国家利益的基础上实现权力主体之间的合作：权力“没有分立不能合作，没有合作分立也失去存在的基础”。在当代“积极国家”的观念下，应当重视发挥每一种权力的效率，“分权原则中的合作观念应占主导地位”（注：王名扬：《美国行政法》，（上册），中国法制出版社1995年版，第99页。）。
制约是指为了使国家权力与其责任相符并在法律范围内运行而对其进行的管理、监督、控制等活动。“权力在行使时往往是残忍的，肆无忌惮的；当权力的统治不受制约时，它易于引起紧张、磨擦和仓促的变化。此外，在权力的行使不受限制的社会制度中，往往会出现社会上的强者压迫或剥削社会上的弱者的倾向。”（注：美埃德加·博登海默：《法理学——法律哲学和方法》，张智仁译，上海人民出版社1992年版，第322—323页。）通过法律来对权力进行合理的制约，这既是人类历史经验的总结，也是社会发展的必然趋势。行政诉讼制度以制约行政权力为中心内容，是权力制约理论最为重要也是最为现实的实践。
范畴的设定表明了行政诉讼权力关系的现实性和重要性。总的来说，研究行政诉讼权力关系的意义表现在：
首先，从行政诉讼权力关系的重要性来看，行政诉讼制度是一项以调整权力关系为基本任务的法律制度。行政权必须接受制约，但行政权运作的实践又证明行政必须是高效、权威的，这里就牵涉到行政权的限度以及法律监督行政权的限度问题。法律只能调整权力，而不能取消权力；法律对权力的监控应当以不损害权力的高效运转为基本前提。研究行政诉讼中权力关系的第一个意义就是明确法律监督行政权的方式、范围、手段及目标，重塑行政法治的价值模式。
其次，从行政诉讼的具体运作来看，国家应当介入、参与诉讼活动，但国家以何种形态权力参与诉讼活动，参与的力度、广度怎样，又是一个国家根据现实情况及历史文化传统所作的法律选择。立法如何框定行政诉讼的范围，确定诉讼结构中各权力主体的地位？审判权以什么形式、手段对行政权进行制约？在行政诉讼中，行政权的运行与诉讼前有何差别，如何保证行政依法与行政高效的统一？作为国家法律监督机关，检察机关怎样监督诉讼活动的依法进行，在什么情形下以抗诉形式保护公民的权益以及争取审判的公正？这些都是行政诉讼制度运行中的现实问题，必须从理论上加以论证。
再者，国家权力与公民权利是一对相辅相成的概念，属于人民主权的两个分析层面。行政诉讼制度的设定，本身是为了保护公民的权益不受来自行政机关的非法侵犯，建立“以权利对抗权力”的良性社会监督机制。但是，从法治原则的角度来说，它既要求国家机关必须依法行使权力，同时也要求人民必须服从权力主体的合法决定，避免无政府主义对社会的损害。在这个意义上，权力可以理解为一种对权利的限制。这一矛盾在人民法院审判权与公民诉讼权方面反映得尤其突出。人民法院指挥诉讼活动的进行，公民在审判机关的主持下进行诉讼活动，诉讼权利受审判权力规制，这就需要研究审判权力能否在不限制、剥夺个人权利的基础上有效运作的问题，研究审判权对个人权利的限制程度，使人民的司法机关真正做到以人民的利益为最高行为准则，为人民服务。
二、行政诉讼中的权力类型
（一）立法权。在行政诉讼权力关系中，立法权是一种隐含的权力，即通过行政诉讼法的制定表明了其权力运作的完整形态。但这并不是说研究行政诉讼中的立法权问题没有意义，因为立法的价值取向和政策导向功能既是对现实情况的概括，又是对未来发展方向的指引。总起来说，立法权对于行政诉讼的意义是：提供审理行政案件的法律根据，形成行政诉讼的运作规程；确定参与行政诉讼的国家权力类型，规定各自的权力界限；监督国家司法机关工作，促使行政审判的公正、合理。
（二）审判权。在行政诉讼中，审判权是国家权力参与诉讼最集中的体现，它既是立法目标的具体执行者，又是诉讼实际运作的指挥者。根据我国行政诉讼法的规定，人民法院所享有的审判权力主要有：受理权、审查权、裁定决定权、调查取证权、采取措施权、判决权、执行权。
审判机关在行政诉讼中除拥有审判权力外，也必须承担相应的法律职责，这主要有保障诉讼参加人、诉讼参与人的诉讼权利及其他合法权利；保证案件公正、准确的解决；在法定时限范围内完成各项规定的诉讼行为；接受人民检察院的监督。
（三）行政权。在行政诉讼中行政机关具有双重性质：一方面作为被告参加行政诉讼，与原告享有平等的诉讼权利和诉讼义务，服从人民法院的指挥；另一方面作为行政权的主体独立于国家审判机关。具体行政行为不因诉讼而停止执行，行政权的行使自然也不会因为诉讼而中断效力。在行政诉讼中，行政权的运作主要体现在以下几个方面：
一是决定具体行政行为是否停止执行权。“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行”，但是，行政机关有权根据具体行政行为的实际情况，决定具体行政行为是否停止执行。此外，“法律、法规规定停止执行的”具体行政行为，一般也由行政机关依法律规定决定停止执行。
二是被诉具体行政行为的改变权。在诉讼进行过程中，行政机关可以对提起诉讼的具体行政行为进行改变，从而导致行政诉讼法律关系在客体上的改变。这种改变包括撤销原具体行政行为、对行政相对人减轻处罚或加重处罚，也包括根据新收集到的证据材料在撤销原具体行政行为的基础上重新作出具体行政行为。这种改变一方面说明行政权的实际运行情况，另一方面也表明行政权对审判权的影响，即因这一行政权的行使可能导致审判程序的终结。
三是对生效判决、裁定的强制执行权。行政诉讼法第65条第2 款规定：“公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。”值得注意的是，行政机关申请强制执行，这属于被告的诉讼权利；行政机关依法强制执行，这属于行政权力。行政机关依法强制执行根据的是行政法律、法规对行政机关权力的授予，这也是三大诉讼中行政诉讼执行特有的属性。
（四）检察权。检察权是国家检察机关对宪法和法律的遵守和实施进行监督检察的权力，属于国家司法权力的重要组成部分。行政诉讼法第10条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”监督的内容则主要是根据行政诉讼法第64条的规定，对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。
三、行政诉讼中的权力制约
（一）立法权对其他形态权力的制约
立法权从性质上说，属于国家的最高权力。实行三权分立的资产阶级国家，设计了一种立法、行政、司法三权互相分立、互相制约的体制，其中任何一种权力也不致超越其他权力之上。但是，主权是不能分割的，无论一个国家有多少权力机关，其中总有一个机关代表主权成为最高权力的中心，否则国家将无法有效地行使统治权。社会主义国家不实行三权分立的权力体制，全国人民代表大会及其常务委员会是国家最高的权力机关，行使着国家行政机关、审判机关、检察机关的单向制约权。在行政诉讼中，立法权同样在监控着其他权力的运行，保证了行政诉讼活动按照国家所设立的立法政策进行。
立法权对审判权的制约主要体现在：1.设定了审判权监控行政权的范围，对某些行政争议的可诉性作了排除。这是因为，审判权与行政权是两种性质不同的国家权力，所有的行政行为均由人民法院进行最终审查，既无可能，也无必要。2.设定了审判权监控行政权的方式，即人民法院通过诉讼形式审查具体行政行为的合法性问题。合法性审查原则是行政诉讼法的基本原则，它意味着审判机关原则上只能就具体行政行为的合法性进行审查，在法律规定的范围内该行为是否适当的问题，由行政机关自行解决。3.设定了审判权监督行政权的手段，即审判机关通过何种方式来纠正违法或不当的行政行为。在行政诉讼中，人民法院除就行政赔偿诉讼可以作出调解外，只能通过撤销、给付、变更三种方式来对具体行政行为的合法性与合理性作出判决。4.设定了行政诉讼进行中人民法院与行政机关和公民、法人或者其他组织之间基本的诉讼行为规则，要求审判机关必须一体遵守。立法机关并通过检察机关的活动，对人民法院是否遵守诉讼程序、履行法定职责进行监督。
立法权对行政权的制约，可分为诉讼前的行政权与诉讼中的行政权两部分。对于诉讼前的行政权来说，立法机关主要是通过授权审判机关进行司法审查的形式来保证行政权的合法、合理运行。对于行政诉讼中的行政权力，立法所进行的限制主要有：1.在诉讼过程中，行政机关不得自行向原告和证人收集证据；2.授权审判机关在一定条件下裁定停止被诉具体行政行为的执行；3.人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。
立法权对检察权的限制，其内容比较简单，主要是要求检察机关必须忠实地履行法律监督义务，维护行政诉讼的合法性与公正性。
（二）审判权对行政权的制约
行政诉讼法制定的宗旨就是通过审判权来监督行政权，因而在行政诉讼中审判权对行政权的制约构成行政诉讼权力关系的中心内容。这种制约可以从多个不同的角度进行分析：
1.从制约的特点看。首先，制约的法定性。所谓法定性包括两个方面的内容，一是指审判权对行政权的监督来源于法律的明文规定，是立法机关对审判机关的一种权力授予。没有立法权的授予就没有行政审判权的存在；二是制约的范围、手段等均由国家法律设定，审判机关只能在这一范围内活动，否则即构成司法越权。其次，制约的单方性。这是指在行政诉讼中，审判权对行政权的制约是一种单向制约，行政权不能反过来制约审判权。这一特点既源于法律的明文规定，同时也是审判机关独立性的一种体现。再者，制约的被动性。审判权对行政权的制约不是一种主动行为，而是被动的，是由行政相对人的起诉而引发的法律制约。没有相对人的起诉，人民法院不能主动审查具体行政行为。其实质是将公民对自身合法权益的维护转化为实质的权力监督，以维护行政相对人的合法权益。最后，是制约的终极性。“司法权是终极性权力，它对争执的判断和处理是最后的和最具权威的，这在结果上必然要求它代表着社会公正。一旦司法公正受到怀疑，社会公正便荡然无存了。”（注：徐显明：《论“法治”构成要件——兼及法治的某些原则及观念》，《法学研究》1996年第3期。）
2.从制约的目的看。根据行政诉讼法的规定，审判权对行政权制约的目的在于监督行政机关依法行使行政职权。依法行政是法治社会对行政的基本要求，依法行政在行政诉讼领域中就要求审判机关正确地行使法律规定的司法审查权，不受外来干涉地独立履行法定职责。制约目的的实现，不仅是实现司法公正的途径，同时也具有深远的社会意义。通过监督行政权的合法行使，有利于强化行政机关及其工作人员依法行政的法律意识，克服官僚主义、专制主义作风，从而通过对个案的处理达到全面提高行政执法水平的目的。
3.从制约的内容看。在行政诉讼中，审判权对行政权制约的内容主要有：一是对权力主体的制约。表现在行政诉讼中，即要求确定适格的被告，真正体现权力与责任的统一。例如，由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，行政相对人认为侵犯其合法权益而提起诉讼的，由委托的行政机关作被告。此外，人民法院在审理行政案件中，可就行政机关的主管人员、直接责任人员违反政纪或者有犯罪行为的情况，向有关机关移送材料；在被告行政机关拒绝履行法院生效的判决、裁定时，人民法院可以向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。二是对权力运行目的的制约。行政权作为一项人民委托的权力，其目的在于谋求公共的利益，维护公共的秩序，增进公共的福利。这就要求权力行使者所作的行政行为必须符合法律的意图或精神，符合公平正义等人类理性。在行政诉讼中，不仅对羁束行政行为要进行合法性审查，而且要对滥用职权以及显失公正的行政行为进行合法性审查，保证权力运行目的的正当性。三是对权力运行结果的制约。权力运行的结果，标志着权力“善”与“恶”的价值体现，行政诉讼法作为一种监督行政权力运行的行为规则，必须发挥惩恶扬善的作用，使不同的权力运行结果在法律上规定有不同的法律后果。例如，因错误的行政行为所承担的撤销、变更后果以及履行法定职责的判决要求，等等。
4.从制约的效果看。作为一种监督行政权的法律形式，审判权对行政权制约的效果是明显的。这是因为：第一，法院相对独立于社会，不直接分配人们之间的权利、义务，也不直接行使政治、经济等管理权力，因而在社会中属于一种中立的力量，“能够‘冷静地重新考虑’，从而可以表达出我们最基本的价值观念”（注：[美]杰罗姆·巴伦、托马斯·迪恩斯：《美国宪法概论》，刘瑞祥等译，中国社会科学出版社1995年版，第11页。）。这使得它既具有裁判者的资格，又具有裁判者的条件。第二，权力运行的效果虽然依赖于权力主体的自律，但是也必须在外部形成合理监督的机制，以使在自律失效时发挥监督作用。在对行政权的制约中，司法权的制约是其中极为关键的一个环节，因为司法权与行政权同样是由立法权派生出来的，彼此之间不存在谁向谁负责的问题，这种独立性使得以权力制约权力成为可能。第三，司法权的运作其本身是有极为严格的规则限制的，下级法院的判决、裁定同时又要接受上级法院的监督，二审法院可以根据行政诉讼法的规定通过对一审法院判决、裁定的审查，保证判决的合法、公正。此外，人民检察院对人民法院的审判情况进行监督，使制约者本身又受到其他权力主体的制约，形成权力制约的良性循环。
（三）检察权对审判权的制约
审判权本身也是需要制约的，因为司法权的滥用同行政权的滥用一样可能，对社会的危害也是同样的严重。这正如法国大革命时代的著名政治家罗伯斯比尔所言：如果法官是天使，是不会犯错误的完美无缺的人，那么立法就成为多余，只需设置法官的职权就够了。“但是无论法官怎么样，他们总是人。明智的立法者决不把法官当作抽象的或铁面无私的人物，因为法官作为私人的存在是与他们的社会存在完全混合在一起的。明智的立法者知道，再没有人比法官更需要立法者进行仔细的监督了，因为权势的自豪感是最容易触发人的弱点的东西。”（注：法罗伯斯比尔：《革命法制和审判》，王知相等译，商务印书馆1965年版，第30—31页。）这虽然是就法官立论，但对于法院来说也是可以适用的，因为法院的活动正是通过法官的活动来实现的。
立法机关有着监督审判机关的职责，但这种监督是原则的、抽象的，一般是通过立法的规定和重大案件的调查处理来行使这一权力。在我国，法律监督的专门机关是人民检察院，它担负着维护宪法和法律尊严，保证法律正确实施的重要任务。根据行政诉讼法的规定，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督，这意味着检察机关作为法律监督专门机关也进入了行政诉讼活动范围。相对于其他形式的法律监督来说，检察机关的监督有何特别意义呢？这是由检察监督所具有的主要特点所决定的。首先是检察监督的专门性。人民检察院是国家专门的法律监督机关，具备对人民法院审判活动进行监督的权力基础和组织条件，拥有审查、判断行政案件的处理是否合法的专业知识。其次，职能性。人民检察院对行政诉讼活动的监督，既是一种权力，也是一种职责，它意味着检察机关不得放弃这一职权，必须按法律有关规定进行监督。再者，独立性。相对于人民法院内部的法律监督来说，检察监督是一种对审判活动的他律。人民检察院独立于人民法院，是国家权力结构中对等的政治实体。人民检察院在行使职权时，同样不受其他机关的非法干涉。最后，司法性。与社会监督不同，检察监督权的行使会导致人民法院对案件的重新处理，例如提出抗诉，引起审判监督程序的发生。这点是一般监督所不具备的，它说明了检察监督的权威性，也说明了检察监督的有效性。
在行政诉讼法中，检察监督的内容规定得比较简单，主要是行政诉讼法第10条和第64条的规定。根据这两个条文，检察监督的内容可分为一般监督和依审判监督程序提出抗诉两项内容，其实质性权力是人民检察院发现人民法院已经生效的判决、裁定违反法律、法规规定的，有权依照审判监督程序提起抗诉，引起再审程序的发生。在检察监督中还涉及一些深层次的问题，如人民检察院能否提起行政公诉问题及如何介入诉讼具体进行，等等，由于行政诉讼未作规定，在很多方面也需要进一步论证，本文暂不涉及。
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