省级以下地方政府工作的首要任务是维护社会正义，本文主要内容关键词为：政府工作论文,首要论文,维护社会论文,省级论文,正义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D035.5〔文献标识码〕A
〔文章编号〕1007—5194（2000）04—0034—04
一、维护社会正义的涵义
地方政府包括省、市、县、乡等各级人民政府。在各级政府中，省级政府的职责权限介于中央政府与市、县、乡级政府之间，因而不在本文的考察范围内。本文所指的地方政府，主要是指市（副省级或地级市）县（县级市）和乡（镇）等各级政府。
政府工作任务是包含着政府的职能、职权和职责的综合性的概念。其主要内容可概括为两点：一是发展经济，二是维护社会正义。这是中央和地方各级政府工作的共同点。但是，从中央到地方的各级政府工作的主要任务的范围和主次是有差异的，要弄清中央和地方政府各自不同的首要任务，必须首先以分析各自不同的职责权限为研究的起点，“明确哪些权力是中央政府的‘专有权力’，哪些是属于地方政府的‘专有权力’[1]。外交、国防、 国家安全这些带有对外宣示主权的方面属于中央政府的‘专有权力’，行政执行范围的属于地方政府的‘专有权力’，而中央和地方政府在“共有权力”方面也有不同的分工，涉及到国家整体利益、宏观管理领域的事情，带有行政决策性质的如负责制定政策法规和全国统一的技术标准等事务的属于中央政府的权力范围；而带有行政执行性质的如公安、工商、民政、人事、劳动、教育、科学、文化、计划生育、卫生、质量技术监督、环境保护、国土整治等管理事务属于市、县、乡级政府的权力范围。省级政府的权限则介于中央和市县乡级政府之间。
明确了上述权力的划分，我们就可以对中央政府和地方政府的首要的主要任务进行定位。我们知道，社会主义的根本任务是发展生产力。根本任务，是指带有全局性的、纲领性的基本任务，与根本任务相对应的是各部门、各行各业首要的主要任务。就经济工作来说，中央政府经济管理部门的首要任务是搞好宏观调控，工商企业的首要任务是搞好微观的经营管理。那么，地方政府首要的主要任务是什么呢？就是维护社会正义。其次才是发展经济。
根本任务是带有全局性的任务，中央政府是统揽全局的，因而它可以把发展经济作为首要的主要任务，这从总理的《政府工作报告》里可以反映出来。但当前的问题是各地方政府的《工作报告》里也按这种格式把发展经济作为首要任务。打开各市县级政府的《工作报告》，大部分的篇幅都是讲经济。而对市县级政府所负责的提供公共服务的职能或任务则往往是一笔带过。这就把主次任务的顺序搞颠倒了。地方政府把发展经济作为首要任务，靠政府争投资，要贷款，上项目，抓生产这一套办法，实质上是一种计划经济体制的思维。按照发达的市场经济国家的经验，宏观经济管理职能主要由中央政府行使，地方政府主要负责公共服务职能[2]。我国地方政府改革的重点是转变政府职能， 而政府转变职能的根本点就是把主要是发展经济的职能转变为提供公共服务的职能，如果地方政府的首要职能是提供公共服务，那么，其首要任务就是维护社会正义。
所谓社会正义，就是政府机关及其公务员作为公共服务的主体，其行为的出发点和归宿，都代表着社会的良知。应处处以廉洁、公平、公正、公开的态度和宽严相济的手段来解决各种社会问题，以维护社会的稳定和促进经济的发展。这个概念，包含有三个层面的涵义。
第一个层面的涵义是指政府公务员的身份和权力的性质。王忠禹指出：“我们本质上是人民的公仆，同时又是人民建设新社会的领导者；我们手中的权力本质上是属于人民的，同时这种权力又主要是通过我们来行使的。这种身份和权力的二重性是客观存在”[3]。 这种公务员的性质与封建社会官吏的性质是根本不同的。在中国长期的封建社会里，国家者是皇帝的国家，皇帝委任的地方官吏，是代表皇帝来治理地方的。因而它是凌驾于社会之上，骑在人民头上的统治者。经历了资产阶级革命和社会主义革命的现代国家则不同，它们都声称国家是人民的国家，政府公务员是人民的雇员，是社会公仆。通俗地说，人民需要国家，需要政府来主持公道。由于谋生的需要，作为经济人的大众行为往往为利所趋；又由于社会生活里充满了矛盾，引起人们之间大量的纠纷。在这种情况下，政府及其公务员代表着社会的良知，出头来维护社会秩序，也就是维护社会正义。为了维护社会秩序，人民向政府纳税，并赋予政府巨大的权力。在这种背景下，政府及其公务员应根据维护社会正义这个首要任务来规范自己的行为，公务员讲正气，注意官德的培养，这样才能成为人民的楷模，树立良好的形象。
第二个层面的涵义是指对政府及其公务员的具体要求：“廉洁”，是相对于腐败而言。由于政府机关及其工作人员拥有很大的权力，如果这种权力得不到很好的制约和监督，政府公务员就会不可避免地产生权钱交易，以权谋私的行为，严重的甚至会走上贪污受贿的犯罪道路。“公平”，是相对效率而言，当企业或个体经营者拼命追求效率的时候，政府机关则以公平的措施来对其进行制约，以求得效率与公平的均衡。“公正”，是相对违法行政和滥用职权而言，当公民与法人必须享受某种权利或履行法定义务的时候，或当社会纠纷出现时，就需要政府机关秉公执法，妥善处理，而不得因私枉法、贪赃枉法。“公开”，是相对于黑箱操作而言。政府是否有腐败行为、不公平的行为或滥用职权的行为，只有将政府行为暴露在阳光下，阳光是最好的消毒剂。这个阳光就是社会舆论的监督和其他的民主监督。可见，对政府及其公务员廉洁、公平、公正、公开的要求体现了依法治国，特别是依法行政的基本国策。
第三个层面的涵义是指政府任务所要达到的目标。要达到维护社会稳定和促进经济发展的目标，就要克服政府工作存在着的一手硬一手软的状态。由于地方政府不明确维护社会正义是首要的主要任务，因而对各职能部门的行政行为疏于管理，监控不力，造成违法行政的现象长期得不到很好的纠正。如前所述，地方政府的首要任务第一是维护社会正义，第二才是发展经济，这其实也是两手抓的问题。对第二条任务各级政府都是明确的，但对第一条，也就是首要任务是维护社会正义就不是很明确了。其实，政府机关维护社会正义这一手与经济建设这一手是相辅相成的。例如：打击假冒伪劣商品，这是实现社会正义，最终也是为了搞好经济建设；解决下岗、失业问题，促进社会稳定，这是实现社会正义，也有利于经济建设的健康发展；减灾防灾，使灾民不至于流离失所，这是实现社会正义，最终也是为了恢复生产，重建家园；公正地解决治安、交通、环保、卫生、土地、城建、税收、抚恤等问题，公正地实行资源的优化配置，公正地实现国民收入的分配和再分配，这既是维护了社会正义，又是为了搞好国民经济。如果政府机关真正履行维护社会正义的任务，把地方的治安搞好了，消极腐败现象遏制了，社会稳定了，这就是很好的投资环境，会反过来促进当地的经济发展。江苏省常州市的案例说明了这一点。几年前，常州市政府在美国举办了一次招商会，与会的商人纷纷向政府代表团谈了他们在常州投资的种种不愉快遭遇，对常州市的硬环境和软环境提了不少批评意见，招商会成了提意见会。常州市政府代表团回国后，吸取了不少外商的意见，实现了工作任务的重点转移，由过去直接抓经济转变为主要是提供公共服务，搞好本市软硬环境的建设。特别是软环境的建设，其核心是依法行政。随着常州市软硬环境的改善，大量的外商来常州投资搞开发，近年来累计利用外资已达到15亿美元，而且大多数投资都得到了很好的回报。去年，常州市举行了一次向外商征集意见的座谈会，结果座谈会变成了招商会，外商满意了，把这次本是提意见的会开成了进一步扩大投资合作的盛会。常州市的这个案例说明了政府反弹琵琶的思维。即政府抓经济工作主要不是争投资，争贷款，不是直接指挥生产和流通，而是通过提供良好的公共服务，通过依法行政，维护社会正义的行为来促进经济的发展。
二、问题的严重性
在社会转型时期，新情况和新问题层出不穷，政府公务员的观念和行为方式应该适应新的形势。在社会主义市场经济条件下，表面看来，似乎政府机关的权力缩小了，但是，缩小的只是政府介入微观经济的管理职能，扩大的却是覆盖整个社会方方面面的社会事务管理和公共服务职能。如公安、税务、工商行政、物价、社会保障、质量技术监督、城建、城监、国土、卫生、环保等等有关社会公共安全和公共事务的职能。改革开放以来，这些方面的政府工作应该说是取得了长足的进步，但也存在着不少严重的问题，主要表现如下：
一是政府职能的转变举步维艰。转变政府职能的问题我们讲了多年，但收效不明显。某些地方政府在发展经济的名义下政企不分、官商一体、垄断市场、排斥竞争、公开寻租，干了不少妨碍经济发展的事情。例如有些地方政府既当裁判员，又当运动员，以权力参与经商与民争利；有些地方政府的领导热衷于要投资，要贷款，直接插手干预企业的生产经营；有的地方政府搞地方保护主义，对假冒伪劣商品的生产经营打击不力；甚至有些地方政府在发展经济的名义下纵容走私放私的行为。如此种种，不一而足。
二是依法行政的原则难以贯彻。依法行政是指政府权力的运用必须严格依据法律，符合法律，不得与法律相抵触。如果违法行政，就要承担法律责任。不少地方政府及其职能部门由于对首要任务不明确，往往认为抓好经济工作就可以一俊遮百丑，从而治政不严，致使渎职、失职、行政侵权和滥用职权的现象大量存在，使人民群众的合法权益受到非法侵犯。例如某些政府公务员滥用行政处罚权，该罚的不罚，不该罚的却罚了；该轻罚的重罚，该重罚的又轻罚；甚至以罚代刑，为了取得高额罚款而放走罪犯。又如某些政府公务员吃拿卡要，乱收费乱罚款乱摊派名目之多，金额之大，已使不少企业和个体经营者难以负担，濒于破产等等。类似这样违法行政的案例近年来在我国多得不可胜数，使政府与群众的关系受到严重的损害。
地方政府及其职能部门存在上述问题的原因是多方面的，主要有以下几点：
其一，对地方政府的首要任务不明确，因而对政府有关的廉洁、公平、公正、公开的教育和制度建设抓得不紧，对依法行政原则贯彻不力。工作中存在着一手硬、一手软的现象。
其二，公务员的公仆意识淡薄。中国几千年的封建文化虽然也有民本主义的精华，但占主流的意识则是官重民轻，官是父母官。所谓父母官，有两种含义：一是为官的应该象对待自己的子女一样爱护人民，另一个含义是把封建家庭的父子关系搬到社会管理中来了。更有甚者，认为民是草民、蚊民，是无权无势，任人宰割的可怜虫。这种意识对某些政府公务员的负面影响很大。
其三，由于政府机关所得的财政拨款数量不足，迫使不少政府机关千方百计地搞创收，以弥补财政经费的不足和改善机关人员的生活福利。创收的主要途径：一是利用政府机关的特权来成立一些垄断性的公司与民争利；二是利用政府机关手中的权力搞乱收费、乱罚款和乱摊派，其具体做法是，设置多种障碍来为难公民和企业，使他们不得不把钱掏出来，这样就养成了某些政府机关不收钱不办事、多收钱少办事的不良风气，也加重了公民和企业的负担。
其四，诸多政府机关的监督机构由于有与政府机关上述相似的原因，也没有真正树立向人民负责的精神，没有动真格地对上述不良的政府行为作出切实的监督。因此在某些地区，重重叠叠的监督机构形同虚设，没有起到应有的作用。
三、明确首要任务的意义
当前，明确维护社会正义是地方政府的首要任务，有着十分重要的意义。
第一，有利于政府转变职能，实行政企分开。地方政府有经济管理的任务，但并不是其首要的任务，而且政府的经济职能主要是监督执行经济法规和向经营者提供规划、指导、咨询、协调、建议等服务性的职能，这些职能也只是提供公共服务职能的一部分内容。如果真正明确了地方政府的首要任务是维护社会正义，明确政府机关的某些部门利益是不符合社会正义的，政府机关就不会再对企业实行包揽一切的保姆式的管理，不会再介入企业人财物、供产销的微观管理过程，不会再搞吃拿卡要，从而有利于企业成为自主经营，自负盈亏，自我发展和自我约束的市场竞争主体。
第二，有利于提高政府公务员的服务意识，改善政府与人民群众的关系。明确了地方政府的首要任务是维护社会正义，其经济职能是负责公共服务，政府工作实质上就是带有管理性的服务工作，或者说，政府工作就是向公民和法人提供有关行政法律法规方面的服务，这一套新思维会使党的为人民服务的根本宗旨真正落到实处，真正按照邓小平提出的群众高兴不高兴，赞成不赞成，满意不满意作为政府行为评价的标准。只有地方政府做到维护社会正义，打击不法行为，保护群众的合法权益，才能得到人民群众真心实意的拥护，形成政府与群众的鱼水关系。
第三，有利于政府机关工作目标的实现和对政府公务员的评议考核。维护社会正义既是政府机关的首要任务，也是它的工作目标，这就关系到对是否完成工作目标的公务员进行考核的问题。前些年，对公务员的考核和提拔，过份注重其在经济上的表现，看他是不是一个经济上的能人。其实，企业是倾向于需要“才胜于德”的能人的，而政府机关则更多地需要“德胜于才”的君子。如果在政府机关里过份地注重公务员在经济上的表现，刻意地物色善于搞活微观经济的能人，这样就偏离了维护社会正义的目标。因为，这样对公务员的考核必然会导致偏重于他会不会拉关系、搞创收的不正常现象。而确立以维护社会正义为考核的目标体系则可以很好地避免这些现象的发生。
第四，有利于政府行为的自我约束，加快依法行政的步伐。长期以来，由于地方政府没有明确其工作的首要任务和目标，因而其失职、行政侵权和滥用职权的现象比较严重。这种现象说明政府机构缺乏自我约束的机制。如果明确了维护社会正义是政府机关的首要任务和工作目标，围绕这些任务和目标来规范政府行为，形成政府行为自我约束的机制，就会提高政府机关的执法水平，塑造良好的政府形象。为此，政府机关应发动公务员广泛参与制定完善岗位规范，这些规范包括职业道德、工作职责、工作程序、工作标准、考核办法、奖惩办法等一整套规范制度体系，形成内部约束激励和外部监督制约相结合的新机制，使纠正执法不公从软约束变为硬约束，这就促使公务员转变观念，切实提高行政管理水平。我们强调维护社会正义，正义的标准是什么？就是法律法规，而且最直接最大量的就是行政法规、行政规章。现在我国已经有了大量的行政法规和规章，无法可依的局面已大大改观。在这种情况下，不少政府机关及其公务员不是不知道应该怎么办，而是不愿意真正做到依法办事。他们认为，法主要是针对行政相对人的，守法，主要是要求老百姓守法。至于他们，符合其利益的就依法办事，触犯其利益的则以言代法，以权压法。这还有何社会正义可言！党的十五大提出了建立社会主义法治国家的英明决策，我们认为，根据这一决策，明确地方政府的首要任务是维护社会正义，正是为了配合建立法治国家而对地方政府提出的具体要求，地方政府机关只有从维护社会正义起步，才能同人民群众一起迈进社会主义法治国家的门槛。
〔收稿日期〕2000—6—2