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自90年代中期以来，我国农产品的供求关系发生了重大变化，几乎所有农产品都呈现出阶段性、结构性和区域性的供过于求，农产品价格连年下跌。过去行之有效的通过增加农产品产量、提高农产品收购价格来增加农民收入的办法现已明显失效。目前影响农民收入的主要因素已发生变化，需要在更广阔的背景下寻找农民增收的新途径。从目前农业与农村经济的发展状况看，通过农业内部的结构调整，以促进农民收入增长的政策措施应继续抓紧抓好。但从近几年国民经济的收入分配结构看，农村经济发展外部环境的重要性越来越值得关注。
一、大力推进农业结构战略性调整，提高农业素质和效益
对农业结构进行战略性调整，关键是要作好以下几篇文章：第一，跳出长期以来片面重视提高农产品产量的圈子，要把提高农产品的品质要放到第一位。第二，跳出小农业圈子，做好发展大农业这篇文章。要把畜牧业发展成一个有竞争力的产业。第三、打破农产品自求平衡的圈子，要发挥各地农业的比较优势，发展不同类型的专业化生产区、区域性产业带，提高农业商品化、专业化、集约化水平。第四，要改变长期以来农业生产、加工和销售三个环节相脱节的状态，大力推进农业产业化经营。积极扶持龙头企业的发展，采取“公司带农户”的模式，农业产业化经营，带动农户从事专业化生产，实现生产、加工、销售的有机结合，形成利益共享、风险共担的利益共同体，这是解决千家万户农民进入市场，推动农业结构调整的有效途径。第五，要改变过去催种催收的老办法，把工作重点转到为调整农业结构提供指导和服务上来。大力推进农业社会化服务体系建设，加快建立农产品市场信息、食品安全和质量标准体系。此外，要处理好国家粮食安全和结构调整的关系。在结构调整过程中，要保护和提高国内粮食生产能力，防止出现全局性的粮食供求紧张局面。
二、进一步完善农村财政体制，改革农村税费制度
自1994年财税体制改革以来，中国财政收入连续增长，财政收入占GDP的比重由1995年的10.7%提高到1999年13.9%，中央财政收入占全部财政收入的比重由1993年22.0%提高到1999年的50.96%。但由于收入再分配方面改进不多，在总体财政形势好转的背景下，广大中西部地区县乡两级政府存在着严重的财政赤字和财政缺口。目前，70%的县、乡政府的财政预算已经是净赤字。全国一半以上的县甚至工资的发放也越来越困难。从总体上看，县级财政还可勉强度日，但乡镇财政运行已难以为继。
如此众多的地区出现财政入不敷出，这说明中国农村面临着严重的公共财政危机。持续的财政缺口，或者说财政能力与所要求开支之间存在的差额，对农业和农村经济的发展造成了一些严重的后果。(1)一般来讲，越是基层政府，越是经济欠发达地区，政府预算内收入中，对农业各种税收的依赖性越大。中国目前的农业税收体系非常混乱，现行农业税按土地的总产量（即总收入）而不是按土地的纯收益征收的，这使农业和工业企业处于明显不平等的地位。我国现行的税收制度把农业税划为地方税种，为了增加财政收入，一些地方极力开拓农业税源，有的甚至想方设法从农民那里多征税，农业特产税和屠宰税的“平摊”非常普遍，加重了农民的税赋负担。(2)在没有税收立法权的情况下，为了满足各种开支需要，县、乡政府努力通过预算外渠道筹集资金。此外，为了弥补财政缺口，一些应在财政范围内开支的项目，就不得不借各种名义向农民收取，从而使得农村乱集资、乱收费、乱摊派集聚膨胀，使农民税外负担恶性增长。县、乡财税体制不规范，以致各种与经济发展相适应的公共开支缺少相应的税收来源，这正是造成农民负担日益加重的主要制度性原因。(3)农村公共财政压力迫使基层政府大规模举债，导致农村债务负担日益沉重。全国乡、村两级净负债达3259亿元，平均每个乡负债398万元，每个村负债20万元。(4)财力不足使得县乡政府根本没有能力向农业发展所需要的基础设施投资。近年来，许多地区农业投资比重在持续下降。财政缺口的压力促使地方政府更加倾向于发展对财政贡献大的工业项目，而农业得不到应有的重视。(5)许多县乡政府无力提供农村最基本的公共服务，如教育、医疗卫生。(6)由于财政是公共权力赖以存在和运作的基础，因而目前农村所面临的公共财政危机就决不是一个简单的经济问题，它已经严重影响了基层政权的顺利运转和农村社会事业的发展，已成为可能引发农村政治和社会不稳定的重要因素，最终可能导致乡村公共权力机构或组织的瘫痪。这说明农村公共财政状况还将影响到整个国家的稳定和长期增长的前景。县乡财政问题已成为影响到整个农村经济发展的一个重要的问题。
农村公共财政体制的改革涉及到两大问题：一是建立健全完善的地方税收体系，保证农村政府能够根据本地居民的需求提供公共服务；二是建立和完善转移支付制度，保证不发达地区农村居民能够享受诸如基础教育、基本医疗卫生服务等基本公共服务。从政策层面来讲，当前要加快农村税费制度改革步伐。这项改革，农民是欢迎的，而且已深入人心。农村税费改革只能进，不能退。
在下一步试点中，要进一步完善农业税的征收方法，特别是要解决好农户之间公平负担问题。这次安徽税费改革试点，农业特产税税制固有的难点与矛盾基本没有触及。现行农业特产税如何改革仍是下一步改革试点必须解决的一个重要问题。1994年财政体制改革以后，农业特产税征收受到各级政府的普遍重视，税收增长速度较快。1994年至1998年，安徽省农业特产税每年平均以24.6%的速度递增，尤其是生产环节的税收增长速度更快，平均每年以57%的速度递增。一些经济相对落后的地方，财政压力较大，为维持日益庞大的机构运转，不得不从农业特产税上打主意。农业特产税已成为地方税中增收潜力较大的税种，如果不加以规范和约束，很可能演变成增加农民负担的新渠道。设立农业特产税的用意是为了调节从事各种农产品生产者的收益，而且最初设想的是，农业特产税的收益主要是用于改善粮棉生产条件，支持粮棉生产发展，使从事粮棉生产的农民收入有更快的增长。但是实际上没有做到这些。这一税种的收入基本上是用在了县乡两级财政的日常开支，没有起到改善农业生产条件和增加农民收入的作用。征收特产税与当前进行农业结构调整、增强农业竞争力的目标很不一致。我国粮棉油等以土地密集型为主的大宗农产品在国际上很难有竞争力，而基于劳动密集型优势的产品尤其是畜产品、水产品、园艺类产品等则具有相当的竞争力，对它们征收特产税，就会降低这些产品在国际市场上的竞争力。在下一阶段试点中，应鼓励各地进行多样化的试点，通过不同方案的比较，选择出改革农业特产税合理方案。
在进一步做好安徽试点工作的同时，应继续鼓励各地积极进行与农村税费改革相关的配套改革。要鼓励各地精简乡镇政府机构和人员，继续搞好乡镇撤并，这方面先行进行配套改革，将为全面进行农村税费改革提供支持。
县乡财政摆脱不了困境，农村税费改革是很难推进的，从根本上减轻农民负担的目标是很难实现的。因此，应把解决县乡财政困难列入国家宏观决策的重要议事日程。为此，要完善财政转移支付制度，保证贫困县域的基本公共需要；加大对部分贫困县域的基础设施建设的投入，改善其投资环境；进一步完善分税体制。对增值税，可增加中西部地区县级的留成比例。取消和减少各种基金，减少上级财政对县级财政财力的集中。现在中央和省都建立了一些基金，水利基金、粮食风险基金等，这些基金从县级拿走了大量的钱，应该取消，或者缩小规模，以还钱于县级，渡过目前难关。
三、增加农村信贷资金，改善农村金融服务
当前，农村资金供求矛盾非常突出，存在的主要问题有：首先是农村资金分流严重，邮政储蓄和商业银行在农村吸收的资金绝大部分回流到城市，削弱了支农资金实力。大的国有商业银行在资金投向上，忽略了对农村经济的扶持，其信贷投放呈“四集中”趋势：一是向大城市集中。二是向大企业和信用度高的企业集中。今年以来，国有商业银行执行存量位移的信贷政策，即将贷款额度从A级以上企业收回移位于AA级以上企业。三是向优势行业集中。国有商业银行把贷款集中投向了电力、公路、航空、能源、电子等优势行业。四是向中东部地区集中。近年来四大国有商业银行严格控制中西部分支信贷规模，对金融高风险县区实行信贷退出机制，信贷上级行集中上存并向东部地区转移。其次，国有银行收缩农村机构，农村信用社独立承担支农任务，而部分地区农村信用社由于历史包袱沉重，资金周转困难，支农资金严重不足。近几年，工、中、建三大国有商业银行分支机构纷纷向中心城市收缩，县级支行被大幅度撤并，县内许多企业想贷款也找不到“庙门”。国有商业银行贷款审批、发放权过于集中，制约了基层行贷款发放的灵活性和时效性，不适应县城经济重要组成部分中小企业信贷需要急、期限短、频率高、数额小、风险大的特点，加之激励机制和约束机制失衡，严重制约了信贷对县域经济发展的支持。再次，农村信用体系不健全，农民担保难、贷款难问题仍然十分突出。四是乡镇企业贷款难问题非常突出。自1995年以来，乡镇企业得到的银行贷款占全国贷款总额的比重一直呈下降之势，1995年、1996年、1997年和1998年分别为11.27%、8.5%、7.09%和5.44%。
解决农村资金供求矛盾需要从政策扶持、金融体制等多方面采取协调配套的综合措施。农业银行要着力支持农业产业化经营龙头企业，对个体私营企业的大额贷款要积极支持；要多方筹集农民贷款担保基金，建立农民贷款担保体系，分散农民贷款风险；国家应建立农业保险制度，解决自然灾害造成农民收入下降、无法偿还贷款的风险由金融机构承担的问题；县及县以下的邮政储蓄机构吸收的资金要全额安排农村信用社用于农民贷款；对中西部农村信用社支农资金不足的，人民银行积极安排支农再贷款予以支持；商业银行在农村吸收的资金，要通过购买专项债券等渠道大部分用于农村；加大农户小额信用贷款和农户联保贷款的推广力度；积极开办农民需要的住房、教育、大额消费品等消费性贷款，支持农户和个体工商户从事多种经营。
农民贷款难主要原因不是资金问题，而是体制与政策问题。仅仅通过增加农村贷款量的方式，并不能解决农村金融问题。要进一步深化农村金融体制改革。农村金融部门的发展方向应该是建立一个由多样化金融机构组成的、既互相竞争又各有特色的整体系统，满足农民不同的金融需求。
四、进一步拓宽农民就业渠道，改善农民就业环境
“九五”以来，乡镇企业出现了速度放慢、出口增幅下降、安排劳动力减缓等新的情况和问题。“九五”与“八五”相比，乡镇企业增加值由年均增长42.5%下降到13.1%；出口交货值由年均增长63.5%下降为10.3%；吸纳农业富余劳动力由年均增加719.2万人下降到为年均减少30万人。1997-1999年乡镇企业就业人数大约减少1000万人。2000年乡镇企业职工1.29亿人，占农村劳动力的比重为27%。乡镇企业仍将是农村剩余劳动力转移的重要渠道。乡镇企业要继续保持较快的增长速度，更为重要的是，在经济发展进入结构调整时期，大部分行业生产能力出现相对过剩的情况下，要支持乡镇企业要适应国内和国际市场竞争的要求，对产业结构进行战略性调整，这是保证乡镇企业持续增长和就业容量不断提高的关键。在经济发达地区乡镇企业产业升级过程中，应鼓励把劳动密集性产品向中西部地区扩散。要把大力发展农产品加工业作为下一步乡镇企业发展的重要内容。中西部既是农产品的主要产区，也是农产品加工业发展最具潜力的地方，要加快农产品加工企业向中西部转移的速度。要引导乡镇企业发展与小城镇建设相结合，加快发展农村第三产业。要解决向乡镇企业乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派的问题。据估计，目前向乡镇企业收费的项目中全国性的和频率较高的不合理项目达100多种，乡镇企业负担费用约占利润的20%，占销售收入的3%-5%。
最近几年，由于农产品价格下降，农民务农收入减少，外出务工经商的农村劳动力数量明显增加。根据农业部对13省134个村庄的调查，2001年农村劳动力外出规模和范围继续扩大，农村外出劳动力占农村劳动力的比重达到了23.3%，比重比上年增长了2.4个百分点，其中跨省区流动的人数占到了45.8%。从1997年开始，劳务收入对支撑农民收入增长发挥了重要作用，特别是中西部地区，农村劳动力外出打工收入已成为农民收入增长的主要来源。据调查，1999年安徽、重庆、四川、湖南、江西五省市农村劳动力外出打工收入分别达到217、120、197、159和88亿元，农民人均劳务收入分别为431.6元、491.3元、297.3元和276.5元，分别占当年农民人均纯收入的22.7%、28.3%、15.4%、14%和13%。1999年，安徽等五省市总计，农民外出劳务收入已超过地方财政收入，相当地方财政收入统计数的107.9%，其中安徽、重庆两省最高，分别为124.5%和156.5%。农村劳动力外出就业对于方便居民生活和繁荣城市经济发挥了积极作用，并已成为推动城镇化的重要力量，实践充分证明，将农村富余劳动力转移到非农产业，推进农村城镇化，不仅是增加农民收入的根本出路，而且对优化城乡经济结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展也具有重大意义。因此，应采取切实有效的措施，全方位开拓农村剩余劳动力就业门路，最大限度地增加农民就业机会。
逐步形成城乡统一的劳动力市场是农村剩余劳动力有序转移的重要保障。从近几年情况看，农村劳动力外出就业仍受到很多不合理的限制。一些大中城市为了保证城市居民就业都限制农民进入的行业和工种。农民外出就业要办理名目繁多的证件，面向外出打工农民的收费也过多、过滥。一些地方存在简单粗暴地清退进城务工农民的做法。农民工的合法权益也容易受到侵犯。现行义务教育的城乡分割体制使进城农民工子女的教育面临很大困难。针对这些问题，去年政府有关部门出台了一些政策，如国家计委、财政部要求全面清理整顿针对外出或外来务工人员收费，明确要求取消包括暂住费、暂住人口管理费、计划生育管理费、城市增容费、劳动力调节费、外出务工经商人员管理服务费、外地建筑企业管理费等在内的七种面向外来民工的不合理收费。2001年3月底，国务院批转了公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见，小城镇户籍制度改革正在全面推开，个别大城市的户籍制度改革也有了较大的动作。这些政策的出台表明我国在改革城乡分割体制方面正在迈开重要步伐。
《国民经济和社会发展十五计划纲要》已经明确提出，打破城乡分割体制，推动城乡劳动力市场逐步一体化，建立市场经济体制下的新型城乡关系。允许一部分农民进入大、中城市就业，并使一部分具备条件的农民由常年性外出打工，转变成稳定性移民，应当成为今后解决中国农村剩余劳动力出路的一条重要途径。要根据十五届五中全会精神，加大大中城市户籍制度的改革力度，进一步放宽农民进城落户的条件。现在许多城市面临就业压力，对进城农民工进行适当管理是必要的，但也要控制适度，管理得当。目前的一些做法既不符合市场经济的公平竞争原则，也没有真正起到引导农民有序流动的作用。农民工缴纳各种费用后并没有真正享受到多少管理带来的便利。这种收费无疑人为地加大了农民的务工成本。在就业政策上要破除地区封锁，反对地方保护主义。要按照城乡统筹的原则，清理各地区制定的对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费。要改变重收费、轻服务的做法。要坚决纠正简单粗暴清退农民工的做法。目前劳动力市场的发育程度还不高，特别是在劳动力供求信息收集与发布、劳动力市场中介组织发育、劳动就业服务体系、劳动就业法律法规体系等方面还不适应农村剩余劳动力转移的要求。应大力发展多种形式的劳动就业中介组织，逐步形成包括就业信息、咨询，职业介绍、培训在内的社会化的就业服务体系。要完善和规范政府对劳动力市场的管理，建立一整套促进农村剩余劳动力跨地区流动的市场组织，健全保障就业者权益的法规和制度体系。
五、增加对农业基础设施的投入
长期以来我国对农业和农村投资不足，欠账较多。通过调整农业补贴方向，逐步减少对流通环节的补贴，把农业国内支持与补贴的重点逐步转到生产环节，大幅度增加政府对农业的投资也是有可能的。例如，目前政府财政直接或间接用于粮食流通的补贴和投入数额惊人。在加入WTO以后，充分利用WTO农业协议“绿箱”政策条款，调整投入结构，增加对农业的投入和强化对农民的直接收入支持，在政策上是大有文章的可做的。
应结合实施积极的财政政策，增加对农村道路、供电、供水、通信等基础设施的投入。这些设施的投资在相当程度上影响着农业生产和农民生活，制约着农村市场的开拓。
从总体上看，我国农业科技状况远不适应农业发展的要求。发展农业科教事业、推进新的农业科技革命，必须有强大的投入作保证，要增加对农业研究和推广的投入。
六、建立中央、省和市县各级财政共同分担义务教育经费的投入体制
义务教育关系到整个民族的基本文化素质，是每个国民必须接受的教育。初等教育的收益率（无论是个人收益率还是社会收益率）在各级教育中都是最高的，基本上属于“公共品”，普及义务教育主要是政府的责任。无论是发达国家，还是发展中国家，都是由中央和地方政府负担初等教育的全部或主要费用，特别是中央和省级政府往往承担了更大的责任。例如，在日本（1980年），国家承担了初等中等教育经费的25.4%，县级政府（相当于我国的省）承担了67.8%；美国(1979)联邦政府承担了8.5%，州政府承担了40.1%；德国(1978)联邦政府承担了0.3%，州政府承担了74.2%。越是现代化目标上雄心勃勃的国家，教育经费在政府预算中占的比例越大。
从农村基础教育管理和投入体制看，我国这些年来走的是一条与其它国家现代化经验完全不同的道路，1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》根据当时经济体制的改革，确立了义务教育实行“地方负责，分级管理”的体制。之后，在义务教育法和《中国教育改革与发展纲要》中又进一步予以明确和完善。应当承认，现行的农村义务教育办学和管理体制，曾极大地调动了各级政府的办学积极性，在我国农村义务教育的普及过程中确实发挥了积极的历史作用。但应当看到，在现行体制下，中央和省级政府在发展农村义务教育方面没能承担起主要责任，实际上乡镇财政和农民群众承担了主要责任，这一方面导致农民的教育负担过重，另一方面相当多地区的乡财政也难以支撑，严重影响了农村义务教育的发展。
我国财税体制和国民收入的分配格局已发生了很大变化，农村经济社会发展状况也与过去有了很大的不同，特别是近年来农民收入增长缓慢，城乡收入差距进一步扩大，城乡之间教育发展水平差距拉大，要减轻农民负担，缩小城乡差距，保证农村义务教育的发展，首先要调整和完善农村义务教育投入管理体制。义务教育的费用不应该摊在老百姓身上，也不应该主要压在乡镇财政的身上。主要由农民和乡镇财政负担农村义务教育经费，既无法保证义务教育经费的稳定来源，又为乱收费、乱摊派敞开方便之门，造成农民负担过重。有的乡镇干部讲，基层干部肩上压着两副重担，一副是减轻农民负担，另一副是保证教师工资发放。教师工资几乎全要摊到农民头上，要减轻农民负担，工资发放就无法保障；要保工资发放，农民负担就减不下来。要为减轻农民负担实实在在的做点事，最为可行的办法就是减轻农民和乡镇财政的教育负担。
中央最近决定，进一步完善农村义务教育管理体制，特别是明确了县级政府对本地农村义务教育负有主要责任，要求教师工资由县级政府负责统一发放。教师工资由县级政府负责统一发放，钱依然来自乡镇，原乡镇财政收入中用于农村中小学教职工工资发放的部份要月月及时上解县财政。就目前县级财力而言，短期内调剂资金，保教师工资发放还可以勉强做到，但时间长了县级财政也会不堪承受，随时有被拖跨的可能。
农村义务教育包括教师工资、公共经费和基建投入等，这些经费主要是由县级政府负责筹措是不现实的。目前的农村义务教育投入新体制与过去相比并没有实质性的变化，虽然实行县级政府负责统发教师工资，但县里发工资的钱主要还是来自乡里，乡里的钱主要还是来自农民上缴的税费，最终还是主要依靠农民办农村义务教育，在现行教育投入体制下，减轻农民负担的目标很难实现。
确保农村义务教育的投入是各级政府的共同责任。《国务院关于基础教育改革与发展的决定》加大了中央和省级政府对义务教育的责任，中央政府将通过义务教育专项转移支付和专项投入的形式，支持贫困地区和少数民族地区的农村义务教育；省级在安排对下级转移支付资金时要保证农村义务教育发展的需要。基层同志普遍反映，中央和省级政府在发展义务教育方面承担的责任还明显不够，省级以上财政用于农村义务教育的支出还很少，农村义务教育投入基本上还是由乡镇财政和农民负担。
确保农村义务教育投入，当务之急最有效、最根本、最合理的途径就是理顺各级政府教育投入关系，建立新的各级财政合理分担义务教育经费的投入体制。凡编制内的农村中小学教师工资全额（包括地方政府出台的各种津补贴）纳入县级财政统一发放的范围。凡县级财政仍不足以支付工资的，要通过逐级算账，核定各级的分担比例。为确保农村中小学正常运转所需的公用经费，各级财政要逐步增加中小学公共教育经费支出的比重。