目前阶段的公平问题和政府的政策取向，本文主要内容关键词为：取向论文,公平论文,阶段论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
70年代末开始改革开放以来，我国经济的高速增长，给了人们极为深刻的印象。与此同时，中国社会各阶层的利益关系格局也相应加速发生变化，公平问题在中国各类社会问题的构成及相互关系体系中令人注目地突显起来。这预示着可能出现一个关于公平的新的“问题期”。面对社会利益关系格局的新的急剧变化，政府的政策取向应及早作出适应性调整，形成与80年代到90年代初不同的新的政策框架，以保证规范社会、引导社会和推动社会安全渡过这一“问题期”，走向新的发展层面。如果政策选择上失去时机或选择失当，就有可能使矛盾激化，到时虽力图调控而已无能为力。
公平问题演变的三个时期
自1949年建国至今，由于经济建设的发展水平、体制选择的具体形式、人们社会观念的变迁等等原因，效率与公平间矛盾与协调的方式大体经历了下述三个时期。
第一个时期，从建国初到70年代末开始改革开放前。在这个时期，效率主要是通过政治动员、行政约束和伦理激励所实现的效率，公平则主要以平均主义为特征的，因而必须通过伦理信念和行政约束保障实现的公平。这段时期里，人们过度理想主义地排斥效率与公平关系的物质利益基础，把一切诉诸政治原则和伦理原则基础上的抽象的统一。而当这些原则暴露出自身的空虚之后，物质利益矛盾就会暴露出来，必起而宣告效率与公平原先的抽象统一的破裂，同时也宣告体制改革已势在必行。
第二个时期，从70年代末实行改革开放开始，到90年代上半期，其间约近15年。在这个时期，全社会为消除贫穷，先是解决温饱，继而追求“小康”，使效率原则获得了势如破竹式的优先认同。政府推行“允许和鼓励一部分人先富起来”的政策，获得巨大成功。这个时期的效率，已明确与物质利益挂钩，逐步建立在市场经济的原则基础上，以机会均等条件下的竞争获利为原动力。毫无疑义，这一效率原则的出现本身包含着形式上的平等掩盖着事实上的不公平，“一部分人先富”中并不先定地包含“共同富裕”的前提，而恰恰自发地包含着贫富分化的潜在趋势。但是这一点对被平均主义体制“窒息”效率达20余年的中国人来说，似乎并不重要，许多人甚至长时间没有意识到这一问题的存在，或认为仅仅是“次要问题”。公平问题并没有在社会面前突显出来。
第三个时期，从90年代中期开始，具体可以说从1993年下半年通胀恶化开始，并由此延伸下去。由于上一个时期的政策积累、经验积累和社会心理积累，效率原则继续获得社会认同，并获得政策保障和体制保障。但是，公平问题也在它的对面悄然突起。上一个时期，由于人们对效率的爆发式追求，把公平弃置于极次要的地位，或视之为嘲笑的对象，而现在人们发现，事实上的不公平就在对效率的追求中迅速滋长，并一步步构成对效率的威胁和对社会安定的威胁。上一个时期的人们还站在平均主义的地平线上通过“攀比”来表达某种落后的公平要求；而现在人们发现，公平问题已不是平均主义的“攀比”所引发的呼声，而是实实在在的贫富分化的严峻事实。上一个时期的人们还指望着通过政府的“父爱式”保护来满足自己的某些“公平”要求；而现在人们发现，大量发生的不正常、不合法的行政介入越发加剧了“分利集团化”的倾向，使自己陷入“被相对剥夺”的境地，越发加剧了社会分配的不公。如果说，公平问题在上一个时期还处于“悄然隐没”的状态，或者只是在并不被公认为合理的攀比机制中隐约显现，而现在则以收入差距的贫富分化和分利集团化的严峻事实突显在社会面前，并以难以遏止的“相对剥夺感”和与之相联系的不安定情绪而突显在社会心理层面上，这表明，公众对富裕阶层收入的合法性、合理性的否定已延及对政府某些行为的批评。
公平问题形成的两种机制
公平问题之所以在90年代中期开始突显，在决定性的意义上是由两种社会机制的特殊状态及相互关系所决定的。
其一，成长起来但并未成熟的市场经济机制。经过15年的改革开放，到90年代中期，以市场经济为基础的经济关系结构和运行机制开始建立起来，并在社会经济生活中日益显示其特有的经济规定性。市场经济活动的本身就包含着一种难以抑制的自发的倾向，即自发地使不同社会阶层的利益收入趋向贫富不等和分化。而且，这种分化“天然地”有利于经营者阶层、企业家阶层，并使这种利益关系格局维持和扩大化。
同时，中国现阶段收入差距的拉开既源于市场经济机制的成长，又源于市场经济机制的不成熟。因为这种不成熟，带来两方面问题：一是不规范的、低水平的竞争大量存在，造成投机行为、欺诈行为、非法暴利、野蛮垄断、甚至犯罪行为等等现象泛滥成害，大大强化了社会收入分配的不公正和不公平，并诱发社会对高收入阶层的强烈不满。二是政府适应市场经济环境的调节手段不成熟，不仅因财力不足而引起调节乏力，更因为如何实施有效调节的调控方式尚未选择定型，因而难有适从。这无疑使收入差距的拉开更如脱缰之马，难以羁束。
其二，仍在发生作用的行政集权式经济机制。虽经15年的艰苦改革，我国仍未完全脱出体制转型期，传统的体制因素仍保留着某些方面的合法的、或非正式的影响力。在这种行政集权式的经济体制下，任何分配都是按行政等级序列进行的，因而所谓普遍的平均乃是以行政序列的等级化为基础框架设计的。在改革过程中，当这种体制和市场经济并存并发生冲突时，首先被打破的是普遍的平均，而不是行政等级序列，不是由行政等级序列所引起的权力自我保护和行政层级、部门、地方的自我保护式的封锁。甚至由于市场竞争的激烈，这种自我保护和自我封锁会被刺激反弹而不正常地强化，因而这种自我保护和自我封锁所引起的获利追求也更为强烈。这种传统经济体制的影响，从各个方面加剧着社会收入差距的拉开和拉大。试举其要，一是行政的地方、部门各据一方，相互分割封锁，利用自身拥有的行政的力量凌驾于一切经济行为之上，不仅保护而且尽可能地扩张自身所享有的特殊利益。这是一种特殊形式的行政垄断，并在社会中形成一种特殊的垄断获利，以“超市场”、“超经济”的力量强化了社会分配不公。二是政府的权力非正常地、或非法地干扰市场经济的运行，官商串通，权钱交易，凭藉手中掌握的权力、财力，为私人在市场活动中（特别是“泡沫经济”的活动中）争取暴利。三是在本来正常的政府经济行为中，尤其是在宏观调控的行为中，渗入不正常的交易行为，使某些阶层、企业、个人可以独享政府创设的经济机会，非法垄断市场，牟取惊人的高额收益。比如，据统计，从1991年到1993年的3年中，国有资产流失竟达2200亿元， 平均每天流失1亿。流失的这笔资产自然是进入了某些个人的腰包、 某些小单位的“小金库”（甚至流失到境外），构成为某些高收入群体的获利来源。
上述两种机制的共同作用，使公平问题在1993年下半年开始越来越突显出来，这鲜明而又集中表现在从那段时期开始、特别是1994年的严重的通货膨胀所造成的社会后果上。由于15年的改革，一个代表市场经济力量的“企业家阶层”形成起来，他们是高收入阶层的主要构成者之一。通货膨胀重新造就利益关系格局，其首先打击的是广大城乡低收入阶层，而实现向有利于“企业家阶层”的利益转移。这是一种不正当的、甚至带点残忍的利益转移。简单地说，1994年通胀率突破20%，即使银行存款利率已高达11%，但仍有10个百分点的负利率，1 年内造成约3000亿元的利差。从存款人手中剥夺的这部分利差，首先转移到贷款者，主要是企业主、经营者的手中，继而通过各种的“分割”使其中一部分反流到政府、银行的权力拥有者手中。这种“坐吃利差”的行为，几乎是不可遏制地会使政府一些部门、金融界和企业界的腐败加剧，并将严重腐蚀整个社会的经济关系，这实际上已经造成了一批期望通过高通货膨胀剥夺存款人利益的“食利集团”。由于通胀加剧，在“泡沫经济”中投机以争取暴利的行为越发猖獗。“泡沫经济”需要大量的货币涌入，在中国涌入的当然是大量公款，这一方面在权力拥有者中造就一批靠公款使自己暴富的集团，另一方面挤占大量建设资金，甚至农副产品收购资金，因而造成各种资金缺口。这些最终都得由政府负责填平和兑现，于是转而成为新的货币发行，给中国一直存在的“货币发行倒逼机制”火上浇油，造成恶性的通胀循环。这正是这部分食利者集团所希望的局面，因为这等于又给他们造就新的暴利获取的机会。据统计，这个特殊的食利者阶层已经拥有3000亿元投机资本。
政府政策取向的调整
从许多国家的经验看，解决公平问题的思路有两条，一是社会自发解决，二是通过政府自觉调节来解决。而社会自发解决，只能是低收入阶层自发发起的“社会冲击”（这常常又是高收入阶层的过度行为所引发），这无疑是一场社会危机。危机过后，社会的利益关系会重新组合，使公平问题上的矛盾缓解，但社会必然经历一场动乱、停滞的痛苦。第二种通过政府调节来自觉解决，而且只能通过政府。因为社会自身在现存条件下还几乎无法产生自觉调节的动力机制。民间“先富帮后富”式的互济可以使个别矛盾有所缓解，但于整体社会矛盾的解决实无大补。因为这种互济行为主要得力于道德推动（其间也可能夹杂着冷漠的交易行为，这里姑且不论），是可以鼓励而无法最终依赖的。所以，当公平问题突显的时候，政府必须以主要调控者的身份出现，及时地、负责任地调整政策取向，维护社会的稳定和发展，防止不正常的社会自发调节的发生。如果借用现代经济学关于效率与公平交替关系中的“政策周期”概念，那么通过上文分析可以作出结论说，一个以公平为取向的政策周期正在我国开始。这一周期内政府的政策取向必须突出对公平问题的关注，并相应形成新的政策原则。
1.必须把解决“超市场性”的权力关系所造成的公平问题放在第一位。由于我国社会各方面的关系结构仍未脱出转型期的特征，因而政府所面对的公平问题是双重性的。其一是市场机制造就的不公平，其二是“超市场”的权力关系造就的不公平。这就增加了所解决问题的复杂性和政策选择的难度，因而必须理清思路、权衡轻重缓急，选择政策突破口。在现阶段的政策选择中，应把解决“超市场”性的权力关系所造成的公平问题放在第一位。这是因为：①二者比较，“超市场”的权力关系引起的公平问题，不仅严重损害着社会追求中的公平目标，而且严重损害着社会追求中的效率目标。它腐蚀着市场经济体制的正常发育，破坏着正常的效率机制的形成。它在某些条件下可能鼓动起虚假的速度，而带来的是经济的全面紧张和通胀的恶化，造成全社会的资源浪费和低效率。②二者比较，“超市场”的权力关系造成的公平问题，比市场经济中的公平问题更突出，因为它有数十年积累的体制根基和社会心理积淀，且通过超经济的权力体系发生作用，所以为虐更甚。③在社会心理层面上，人们最敏锐地感觉到的，也最为不满的正是这种特权因素造成的不公平。④如果这种公平问题不优先解决，市场关系所造成的不公平问题就几乎无法解决。因为“超市场”的力量会从外部强制性地使市场关系中的不平等进一步恶化，而市场关系中公平问题的恶化又会反过来腐蚀政府行为，使政府的各种调控行为变型、变质。
2.政策安排上不仅要有利益分配上的调节，更重要的是体制上的改革和完善。由于近年来社会收入差距拉得过快过大而使公平问题突显出来，因而在政策安排上毫无疑义要作出利益分配上的调节，控制高收入阶层的收入幅度，通过一定渠道对低收入阶层实行“公平补偿”，把社会收入差距调节到尽可能合适的区间。因而政府必须调整经济生活各方面的数量关系，加大二、三次分配的力度。但是，处于体制转型期的中国，仅靠一个时期在利益分配的数量关系上的调节，往往治标而不治本，甚至出现调控结果和政策出发点相背离的情况。比如，现在高收入阶层中有大量获利，是通过行政垄断、权力干涉、市场和权力的交易行为、体制摩擦造成的经济秩序混乱等等条件而取得的，是凭藉传统体制影响而取得的。只要体制问题不解决，他们的这部分获利就完全可以游离于政府调控的范围之外，甚至更可悲的是，有一部分人可能利用政府的调控行为再度捞取利益。再如在低收入阶层中的救助、保障行为，如果没有平等竞争的体制为依托，就可能助长依赖倾向而损害效率，将使公平问题更为恶化。所以，政策安排上的利益分配调节必须和体制改革的深化联系在一起。
目前，从体制上说，首先必须从根本上铲除“超市场”性关系引起的社会分配不公和贫富分化的体制基础，打破这些现象的发生机制，并有效防范市场经济环境中政府正常的宏观调控行为向传统计划经济中的政府行为方式的退化。其次必须尽快创设“赛场敞开”、“机会均等”、“平等竞争”的规范体系和政策框架，防止可能发生的各种形式的垄断，坚决遏制“分利集团化”倾向的滋长和膨胀，密切注视社会中的主要利益集团的动向，防止其向恶性的垄断性集团的演变，必要时应采取强硬的行政措施。同时必须尽快创设在市场经济体制基础上解决社会公平问题的政策框架，如扶持全民教育、发展公益事业、优化公共设施、健全社会保障体系、完善调节收入差距的税收制度、创造劳动力流动的有利条件等等方面，要形成全面的政策设施。要能够通过产业政策、社会政策、财税政策、金融政策、计划指导、法律规范、社会动员等等多种方式，造就针对自由的市场竞争所引起的事实上的不公平的有效的事前限制、事中调节和事后补偿。
3.必须强化社会整合机制。现阶段我国公平问题突显的原因，很重要的一个方面是市场不规范，经济秩序混乱，以及社会其他领域中同样存在的管理失范。即拿1994年通胀中的情况看，由于秩序混乱和失控，社会中各个利益集团的利益实现和利益交换就缺乏有效的整合机制，于是纷纷采用涨价这种不正当手段牟取利益，垄断价格到处出现。不规范的“泡沫经济”猖獗，“暴利”现象成为高收入阶层获利的突出方式，由此而刺激投机行为、寻租行为、欺诈行为、犯罪行为的滋长，促使政府腐败现象恶化。这可说是一场社会整合的危机。因而，要造就和维护社会的公平格局，必须强化社会的整合机制。根据发展中国家在工业化初期的经验，“软政府”的管理失范和社会整合危机将沉重打击工业化的进程。所以政府必须能够有效管理社会，规范市场，使竞争有序化，防止秩序混乱和失控，防止社会行为的非理性和盲目性。从这一要求出发，政府必须尽快加强自身的调控能力，提高自身的管理功能，尤其要强化中央政府的调控权威。同时，必须强化政府行为的规范性和统一性，坚决消除盲目的集权倾向和实际管理中的自行其是并存的状态。坚决刹住以“敢闯”、“变通”、“绕道走”的名义抵制政令，为“小地方”、“小群体”、“小部门”谋取特殊利益的行为。加大惩治腐败的力度，在体制上和立法上阻止政府权力向市场生活的不正常的渗透和市场交易行为向政府行为的渗透，切断社会中的利益集团向政府游说，企图左右政府决策的通道，保障政府体系运转的整体健康。
关于政策取向调整的“时期未到论”
从现阶段情况看，在公平问题上的政策取向调整有很大难度，其障碍因素来自多方面。首先当然是关于社会总问题的不同判断，（这一点在前文已作了大量分析和说明）同时还有政策理念、政策思路上的阻力，以及社会利益集团的压力等等。其中最具代表性的是解决公平问题的“时期未到论”，即认为现在社会发展目标的主要指向是经济增长，为了经济增长而应该允许和鼓励一部分人先富起来。只有到经济增长阶段完成，才能着手解决公平问题，现在还不到时候。
应该说，增长确是我国社会所面临的重大课题。但是，如前文所分析，现阶段开始突显的公平问题，已经从劳动生产率、社会政治环境、经济运行状态等几个方面严重制约着经济增长，扭曲着经济增长，并且滞碍着未来经济增长所依赖的市场经济体制的正常成长和定型。如果说现在有志于解决增长问题，那就必须着手解决公平问题。今后的增长仍将伴随着收入的差距，但是这种日益扩大的收入差距将不再是政府为了增长而“允许”和“鼓励”起来的致富手段，而恰恰是政府应有效加以调控的对象；它将不再是增长的原因，而只是增长的结果，而且是应该加以政策调控的结果。事实上，进入90年代中期以来，允许和鼓励一部分人先富起来，已经成为一部分高收入阶层的保护性外衣，大大不同于80年代所产生的社会功能。
关于这一点，邓小平同志有过很敏锐的预见。他在1990年12月的一次谈话中指出，“共同致富，我们从改革一开始就讲，将来总有一天要成为中心课题。”（《邓小平文选》第3卷第364页）到1992年1 月视察南方谈话中就解决贫富差距问题指出，“什么时候突出地提出和解决这个问题，在什么基础上提出和解决这个问题，要研究。可以设想，在本世纪末达到小康水平的时候，就要突出地提出和解决这个问题。”（《邓小平文选》第3卷第374页）体会其中思想，一是总有一天要突出解决收入贫富差距问题，二是“这一天”大体在本世纪末达到小康水平的时候。由于我国经济增长的加速，有可能提前实现“翻两番”，进入小康水平；而且随着地区差距的拉开，现在我国已有相当一部分地区提前进入小康水平，因而把公平作为“突出问题”来解决的时期可能提前。现在已越来越接近小平同志预见的时期，所以必须尽早作出政策安排。
再从发展中国家的经验看，我国现在也已处在必须正视公平问题的关键时期。诺贝尔奖金获得者库兹涅茨通过对印度、锡兰、波多黎各、英国、美国等国家收入分配的统计分析，认为经济发展水平是决定一个国家收入分配是否公平的主要因素，并依据这一点提出了“倒U 字型”假说，即一个国家收入分配的不平等性会随着早期经济发展而恶化，达到最高点后，又随着后期经济发展面改善。其后，帕恩克通过对56个国家的统计研究，得出这样一个结论：收入不平等达到最高点的时期，是人均国民收入在300～500美元的时期。这个数据当然很难用来套一切国家和一切时期，但可以作为政策安排的一个重要参考。当我国80年代人均国民收入在200美上下时，公平问题尚未在社会问题系中突显； 而现在已超过400美元，可以说进入了库兹涅茨所说的“倒U字型”的顶点区，联系已经出现的社会动向，应该说公平问题已进入了“风浪区”。
尤其应该引起关注的是，来自一些社会利益集团对公平政策取向形成的阻力。他们主要是在现存体制框架和社会环境中获得高额收益、获得暴利而迅速富起来的高收入阶层。在现在的情况下，他们不喜欢市场竞争的有序化和政府对市场的规范管理，而希望在混乱无序的经济环境中寻找投机获取暴利的机会；不喜欢通过深化改革形成“机会均等”的竞争机制，而坚持维护自己在市场竞争中已经占有的垄断地位；不喜欢割断自己与权力关系的纽带，不希望政府行为的规范与整肃，而希望总是拥有自己获利渠道所必不可少的权力后盾；不喜欢政府实行合理而有效的宏观调控，而喜欢通过行政动员而发起的“排浪式”的投资热潮，以及由此而引起的经济全面紧张和通货膨胀。他们总认为现在提对公平问题的关注为时尚早。他们的这种态度倾向，常常能够获得一些紧紧抱住“行政动员下的指标经济”观念的政府决策人员的认同。因为这样才能造成“爆发式”的“政绩”，而这种“政绩”与他们在行政序列中的升迁有着密切的关系。而正是这种行政动员下的“排浪式”的投资热潮所造成的经济全面紧张，将使政府无暇顾及也无力顾及公平问题的解决；由此而引发的通货膨胀，必定严重损害低收入阶层的利益；由此引起的经济秩序混乱，又为某些阶层造成投机、寻租、暴富的机会。这种利益关系格局促使他们以各种方式影响政策决策。诸如“经济与物价同步增长论”、“失业比通货膨胀更加危险论”、“物价与工资挂钩”等等问题上的争论，已经从一个侧面反映了利益集团化的背景，而越出了学术性的界限。
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