地方政府推行大部制改革的实践探索与借鉴意义，本文主要内容关键词为：大部论文,地方政府论文,意义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D67 文献标志码：A 文章编号：1005-460X(2009)03-0010-05
党的十七大报告特别指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。在新一轮地方政府机构改革即将开展之际，总结我国地方大部制改革的实践特点，探寻其对我国地方政府机构改革的启示意义和注意事项，具有重要而显现的现实意义。
一、地方政府推行大部制改革势在必行
目前，国务院大部制改革已经完成阶段性任务，地方政府正面临机构改革与调整的任务。2008年3月下发的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出推进地方政府机构改革，要求“根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置”。在2008年8月25日中央机构编制委员会召开的地方政府机构改革工作电视电话会议和国家行政学院2008年秋季开学典礼上，国务委员兼国务院秘书长、中央编委委员、国家行政学院院长马凯指出：“在国务院机构改革加快推进的情况下，适时推进地方政府机构改革十分必要和迫切。”他强调：“各地要按照中央的部署，结合当地实际，着力转变职能，强化责任，严格控制编制，积极稳妥推进地方政府机构改革。”中央要求到2009年年中，省级政府机构改革将基本完成，并同时启动市县级政府机构改革、提出改革的要求以及预案。
之前，海南、深圳、成都、重庆以及湖北随州、浙江富阳等地市已经先行一步，在实施“大厅局”制方面进行了实践探索和试点，取得了显著成效。例如，成都市政府整合了五个部门的相关职能，成立成都市农业委员会，建立起“大农业”，农委集中以前分散于各部门的财政支农资金，成立了一家政策性的农业担保投资公司，以4亿元投入撬动100多亿元金融资金注入农业现代化生产。2008年3月，上海市委、市政府就把推进市政府机构改革工作列为重要工作内容，专门成立市政府机构改革调研工作组，探索新一轮的机构改革工作。经过多次征求意见和修改完善，作为自2003年以来上海最大的一次党政机构改革，也是中央批准的第一个地方机构改革方案，于2008年10月20日正式启动。按照上海市委领导的说法，这次机构改革，并非简单的机构撤撤并并、人员进进出出，而是重在转变职能、理顺关系、优化结构和提高效能上实现突破。按照权责一致的原则，上海市的机构改革方案对政府部门的职能作出合理界定和调整，并坚持一件事情原则上由一个部门负责，确须多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任，着力解决部门职责交叉、政出多门、权责脱节、综合协调能力不强、办事效率不高等问题[1]。
由此看来，无论是从中央的要求还是从地方改革的现实需要来看，按照大部制的方向推进地方政府机构改革势在必行。
二、地方政府推行大部制改革的实践探索
伴随着我国改革开放，为取得更好的发展成果，已有一些地方政府在不同层面和范围进行了大部制改革的实践探索，取得了成功经验和良好效果。
1.随州大部制改革：由不自觉到自觉的艰难跋涉
湖北随州市是全国最早尝试大部制改革的城市之一。当时还没有大部制概念，改革的出发点就是为了精简机构，减少行政人员，以提高行政效率、降低行政成本。可以说，随州市的人员编制、机构设置只是暗合了中央提出的大部门制理念。2000年出台的《随州市直党政群机构设置及人员编制方案》不搞上下对口，不搞横向看齐。基本思路是“合并同类项”：职能基本相近的单位能合并的尽量合并设置；职能衔接较紧的单位采取挂牌设置；职能交叉的单位能不单设的尽可能不单设。例如，统战部下面加挂民族宗教局、台办牌子；市档案局与市档案馆、市党史办、市地方志编纂办公室四块牌子，一套班子；文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并统称为“文体局”；其他诸如机关工委设在组织部，市残联、移民局设在民政局，红十字会设在卫生局，政研室在市委办等等。新成立的随州市设置了55个市级机构，比其他地级市少设11个机构（党委2个、政府3个、群团4个、直属事业单位2个）。不仅机构“瘦身”，人员也“减肥”。随州市本级只有行政编制860名，与其他地（市、州）相比，几乎少了近1/3，并且还留下20%的编制的空缺，用来逐年招考公务员和接收军转干部，整个市的编制总量从建市前的5569名减少到5134名，精简率达8%。当地行政机关流传着一句话，就是“把局长当科长用，把科长当科员用，把女人当男人用”。如随州市编办共五个人，主任下面是三个科长和一个司机，科长是名副其实的“光杆司令”，司机也兼职做起了打字员[2]。
随州不仅在党政机关设置上大动干戈，同时还严格事业单位的规模。“有的事业单位最多加挂了7块牌子。”例如，市农业局下设的农技推广中心，同时加挂市农药监督管理站、市土壤肥料工作站、市植物检疫站、市植物保护站、市农业生态环境保护站、市种子管理站、市农业科学研究所的牌子。在我国，同级市一般有300多个事业单位，而随州只有120个。在内设机构的设置中也贯穿着“精简”的原则。例如，全市成立一个财会核算中心，所有单位一律不设人事科和财务科，各单位只设兼职的报账员；并且，过去行政机关配有专职的文印员、通讯员和收发员，改革后绝大多数单位的这类工作由机关干部兼任。人减了，机构少了，工作还是要保质保量地完成，就必须满负荷、高效率地运转。例如，随州实行基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险“五保合一”，社会保险事业中心27个编制，负责59.2万人次参保人员的保险费征收、保障金支付30多亿元。在其他地市，这一任务一般由4个机构、80余人完成。又如，2007年肆虐全省的稻飞虱在随州得以有效扼制亦得益于这种体制。由于农药监理、植物检疫、保护等6个机构均为农技推广中心内设科室，中心作为农业局的二级单位，可以迅速调集和协调力量，使稻飞虱迅即被有效控制。
在“下改上不改”的情况下，随州的改革遇到来自“上面”的阻力。原因不是出于工作考虑，而是思维问题。“不独立、不分设，上头就觉得你不重视。”例如，随州市将文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并成“文体局”后，有关领导很不高兴，曾经在一次大会上公开说“随州带了个坏头”。而在实际工作运行中，合并对工作没有影响，甚至还更有利于开展。比如残联设在民政局，协调起来非常方便。然而，在各种压力下，改革成果被逐步蚕食，旧体制开始反弹。最初“独立”的是科协。在2000年科协被合并到科技局中，但2005年市科协换届选举，在向省主管单位递交方案后不予批准，理由是随州科协不是个独立单位。最后，市里只好将科协与科技局重新单独设置。此后，市残联、规划局、宗教局、法制办等多个机构都加入这一“分离运动”。还有一些部门是中央明确要求增设的，如安全监督局等。现在，随州市级机构由最初的55个上升到64个。唯一值得庆幸的是，即使这样，相比兄弟市，随州还是要少10个左右的机构。并且，虽然机构分合反复，但该市编制的口子从没开过，与七年前的编制数相比基本没有变化。
当然，随州的大部门制远未称得上成熟和彻底。虽然合并了很多部门，但麻雀虽小，五脏俱全。所有相关机构设置，都可以在这种大部门制里找到相应位置，只不过是没有单设，规格降低而已。从此意义上讲，大部门制改革任重道远。
2.深圳大部制改革：寻找部门规模与职能的平衡点
作为副省级城市的深圳，早就在大部制改革方面进行了尝试。深圳自建市以来，共进行过七次行政管理体制改革，先后推出了一系列“大管理”模式。如成立交通局，将海陆空交通管理整合在一处的“大交通”模式；成立贸工局，整合内外贸易及工业的“大工业”模式；成立文化局，统筹文化艺术、新闻出版、广播电视、版权工作的“大文化”模式；组建规划国土局，将规划、土地和房地产市场管理职能融为一体的“大城建”模式；成立城管局，融城管、市政、园林、绿化、爱国卫生及综合执法于一炉的“大城管”模式等。按照2004年下发的《深圳市深化行政管理体制改革试点方案实施意见》，深圳市政府设置工作部门35个，其中，市政府办公厅和组成部门等决策部门21个。部门整合后效果明显。例如，目前深圳市文化局仅60人的编制，承担了4块牌子的职责。整合后的深圳市文化局将扫黄打非、打击盗版、文物保护、网吧管理、内容稽查等职能融为一体，成立文化市场行政执法总队，基本上解决了多头管理、部门利益纷争的问题[3]。
3.成都大部制改革：向“重点部门”开刀
从2005年初起，成都开始把与城乡协调发展关系最密切的农、林、水和交通当做“突破口”，进行一系列的机构撤并和重新组建，并进行了职能调整。例如，新组建的水务局将全市原来隶属三个部门的防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及河道、农田水利、水土保持、农村水电等所有涉水事务实行城乡统一管理，结束了“多龙管水”但却治不好水的局面。新组建的市交通委员会将市交通局的全部职能，市政公用局的城市公共交通、客运、出租车，市公安局的交通技术规划和安全设施规划管理，市经委承担的铁路、公路、邮政、通信航空等职能进行整合，打破了各自为政、多头执法的局面，初步形成城乡一体的“大交通”格局[3]。2006年7月14日，成都市委、市政府办公厅印发《成都市区（市）县政府机构改革实施意见》，具体部署了包括“大交通”、“大水务”、“大农业”、“大商务”、“大文化”等11个方面的机构整合。
成都大部制改革的起因是始自2003年的城乡一体化发展战略综合试验。而城乡一体化发展的最大障碍在于城乡二元化的体制机制，特别是二元化的机构设置。市委领导认为，既然二元体制是人为的，当然可以人为地把它破除，只有将水务、交通、商务、园林等部门逐步实行城乡一体化管理，才能突破统筹城乡发展遇到的体制性障碍。因此，成都的改革符合中央十七届三中全会提出的“尽快形成城乡社会经济一体化发展体制机制”的战略部署，方案实施后的效果显著。例如，成都市交通委员会以“统筹体制”推进城乡交通一体化与区域内多种运输方式，率先在中西部实现了“县县通高速”、“村村通水泥（沥青）路”。同时，也打破了交通各自为政、责任推诿的局面。2006年初，一场大雾突袭成都，高速公路关闭，多条铁路支线也停开，60多万旅客涌入成都各大汽车站。新组建的成都交通委员会立即从公交公司抽调100辆公交车投入短途客运，在公安交警的配合下，十几个小时就化解了春运难题。而在过去，仅为实现一站的公交车站点延长，就整整用了18个月。又如，2006年10月18日，根据四川省机构编制委员会《关于同意成都市组建林业和园林管理局的批复》（川编发[2006]28号）精神，整合了三个部门的职能，组建成都市林业和园林管理局。市林业和园林管理局是市政府主管全市林业、城市园林绿化的工作部门。划入市林业和园林管理局的职能有：一是原市林业局承担的全部职责；二是原市园林管理局承担的全部职责；三是市建委承担的负责城市规划区和风景名胜区内生物多样性保护工作，制定城镇园林绿化建设目标，负责园林绿化企业资质的审批、报批工作等职责。过去园林局与林业局分别饲养大熊猫，一年成活2只；两家合并后的第一年，同样是饲养大熊猫，成活了10只。
4.富阳大部制改革：“专门委员会”打破部门利益
浙江省富阳市“专委会”模式现已获得省内外有关部门的关注与支持。最近，浙江省委常委、杭州市委书记王国平表态支持富阳“大胆的探索，成功的实践”，而杭州市长蔡奇也公开表示，希望富阳坚持创新为先，在管理体制改革上提供新的经验。中央编译局副局长俞可平认为，富阳试验有助于推进各界对县政体制改革的创新。
富阳的大部制改革始于2007年3月。在不改变原有机构设置及人员编制的基础上，设立了13个专委会，分别为：计划统筹、规划统筹、公有资产管理运营、土地收储经营、体制改革、社会保障、工业经济、环境保护、重大工程建设、城乡统筹、社会事业发展、现代服务业发展和运动休闲城市委员会。初步构建起“大规划、大财政、大国土、大三农、大工业、大商贸、大建设、大交通、大环保、大社保、大监管”的工作格局。各专委会分别由一名副书记、六名副市长担任主任，实行牵头部门负责制，组成部门包括各职能相关的局、委、办等。专委会是在现有政府架构之上虚设的协调执行机构，不行使重大事项决策权，决策仍按法定程序进行。富阳改革的设想是，在县域经济层面，进一步打破传统的分工体系，彻底取消传统的政府副市长工作分工。也就是说，不设农业副市长、工业副市长等，只明确政府有一正几副、多少个副市长来构成，各副市长兼任各专委会主任，全权负责各“专委会”。对于国务院大部制改革所涉及的若干职能部门，富阳正在酌情进行“接轨”尝试。
为了确保“专委会”试验平稳运行，富阳进行了一些制度设计。2007年4月23日，富阳市委发布文件《关于建立市四副班子重大事项协调运作机制的意见（试行）》，提出坚持党委“总揽全局、协调各方”的原则，完善“一个党委、三个党组”的组织框架，建立健全党委、人大、政府、政协四副班子合作共事的机制，进一步增强整体合力和效能，并为此设立工业化战略推进领导小组、城市化战略推进领导小组、作风建设领导小组和决策咨询委员会。三个领导小组的组长由市委书记、市长担任，副组长由市委常委、副市长及人大、政协等官员担任。它们是市委重大事项的议事机构，但无决策权。同样，决策咨询委员会亦无决策权。“决策仍由市委常委会或市委常委扩大会议乃至四副班子联席会议行使。”2007年6月，“专委会”制度在富阳全面铺开。富阳的这一制度设计，从决策层面看，“一个党委、三个党组”的格局日益完善；从执行层面看，政府机构的执行力不断增强，有力打造了政府高效团队；从监督层面看，通过人大、政协参与重大决策以及督查室的“立体监控”，确保了专委会的规范运作。中共浙江省委党校副校长马力宏表示，富阳试验在提高政府效能以及对权力的约束与监督等方面都具有一定的普适价值。国家行政学院汪玉凯教授建议富阳在如何进一步整合党政部门等方面积极探索。据悉，富阳部分人大代表、政协委员正着手商讨“专委会”制度的长效运作问题，并有可能就此向当地人大递交提案，促成该方案以地方立法的形式固化下来[4]。
富阳的“专委会”模式使得各部门局长们的权力被收上来，按照13个新划分的领域重新整合。比如久受诟病的涉农资金，从各个部门全部整合上收到城乡统筹委员会，统一拟定资金投向重点，统一立项，统一管理，统一验收。又如，公有资产管理运营委员会成立后，将原先166个独立核算单位的各种财政性收入全部剥离出来加以整合，同时将分散在各部门的资金全部存入财政专户。该委员会还将全市机关事业单位的房产和地产全部收上来，由委员会下属的公共资产管理中心接管后，统一拍租和管理，年出租收入1600万元从各部门剥离，既增加了政府收入，更压缩了各部门领导的寻租空间。此举平衡了各部门的“贫富”，使大多数部门都得到好处，因此并未遭遇太多阻力，同时较好地解决了“公共权力部门化、部门权力利益化”的问题[3]。
三、地方政府推行大部制改革的借鉴意义
上述四个地方政府机构的改革，虽各有特点，但均体现了大部制改革的方向和理念，对我国即将开启的地方政府机构改革具有重要的借鉴和启示意义。
1.充分认识大部制改革的条件
随州的“大部制”改革之所以能够顺利起航，因为具有“先天优势”。首先是没有旧的包袱。2000年6月25日，随州由原来的县级市升格为地级市，从“新”开始，改革因而能够轻装上阵。其次，新成立的随州市管辖一区一市，经济基础不好，必须考虑行政成本问题。再次，就是主要领导的锐意改革。期间三任主要领导在机构管理这个问题上，思路非常统一，坚持走精简的路子。最后，湖北省委、省政府的支持是改革没有夭折的重要原因。
与随州市相比，我国大部分地方政府的大部制改革，不利条件是旧体制的包袱较重；有利因素是党的十七大对大部制改革作出部署，中央对地方政府机构改革提出要求，改革阻力大为减小。实施大部制改革，实质是通过部门职能和权力的重新调整，形成有效的约束、监督机制，因此，最大的阻碍在于地方政府的部门利益。
2.努力减小大部制改革的阻力
如何减小改革的阻力？对于大部制实践中的“人事”和“财政”两大难题，成都的做法值得借鉴：以职能整合为核心，将部门先合进来，工作开展起来。富余人员没有简单进行分流，而是人随职能走，在不突破编制的前提下，通过考核逐步消化；处级干部按照核定的职数，通过考核竞争上岗；局级干部年龄大的保留待遇退居二线，或调整充实到其他部门。纳入调整和分流的1100多人实现了平稳过渡。
富阳改革试验的一个基本经验是不动机构，而对相同相近的职能进行整合，以最小成本、最小代价达到职能整合、运转顺畅的目的。为了减少改革的阻力，浙江富阳并没有做“加减法”（部门裁撤及编制整合），只是做了“乘除法”（合纵连横、职能归并）。保留原架构和编制，也有助于解决“专门委员会”与上级部门对接的问题。如运动休闲委员会，因为对上没有对口部门，所以仍保留旅游局和体育局两块牌子，对下却是以一块牌子、一个独立单位来运作。“对上依旧、对下从新”，这被理解为富阳改革的政治智慧。
3.正确处理编制和职能的关系
编制是死的，有严格的限制；而职能调整则是动态的。大部制并非盲目整合，而是根据社会经济的发展变化、职能强弱，该加的加，该减的减。在国务院大部制改革中，各部门都增加了与时代要求或社会需求相匹配的部门或职能。例如，国家计生委增设“流动人口服务管理司”，集中体现了国家对经济发展的战略部署、对科学发展的具体实践和对国计民生的密切关注。行政体制改革需要跳出压缩机构、减员减编的惯性思维，如何落实“因事定编”，通过“定事”来“定人”，成为改革实践者亟待破解的课题。比如，一些地方先后设立安全生产监督管理局、城市管理执法局等，就是根据社会经济发展的需要而定的。又如，随州信息产业经济总量曾居全省第二，仅次于武汉。波导、爱多、武大光子产业园纷纷落户，其信息产业成为仅次于专用汽车的工业经济板块。但随州并没有单设信息产业局，只是赋予经济贸易委员会信息产业管理职能，因为在大部门制的理念中，信息产业只不过是工业经济的一块。
另外，部门规模与职能多大才合适，最佳平衡点在哪？随着经济与社会的发展，政府管理范围更广，某些领域甚至需要投入更多力量，简单的减员减编可能削弱政府应尽的职责。如深圳市城管局的21项任务中包含了近百项执法项目，而城管局长期缺编，很多职能无力履行。这些问题需要地方在政府机构改革中加以思索和注意。可以在行政总量编制不变的情况下，通过部门之间人员的增减变动来解决这一问题。
4.科学、有效地实施部门整合和监督
大部制不是几个“小部门”的简单合并。需要体现行政机关内部“决策、执行、监督”适当分离的意图，对“三权”进行厘清，分立归属，而不仅仅是简单地把职能相近、业务雷同部门合并或拆减。一是部门怎样整合更科学合理。例如，在深圳1986-1992年的改革中，“给排水”业务作为市政工程的一部分，被划拨至当时的城管办，而城管管不好这项业务。2001年，深圳市成立水务局，接手“给排水”业务，由于更专业，管理效果也好得多。二是如何有效地监督大部门。有的部门掌握的资源本来就多，属于容易出事的部门，建立大部门体制后，部门的权力会更大。为此，要通过推行决策层与执行层的分离，不断优化内部治理结构，以加大监督力度。更为可行的办法是把加强监督与再造行政审批流程结合起来。例如，2007年7月以来成都探索的“一窗式并联审批”，实现了加强监督与再造行政审批流程的结合。三是在大部制下，部委机构内部的磨合以及部与部之间的外部磨合（政府各大部委之间的沟通协调）、部委上下之间的磨合，既需要时间去适应，也要注意通过部际联席会议等制度，健全部门间协调配合机制。
5.清晰界定政府部门的职能责任
转变政府职能是深化行政管理体制和政府机构改革的核心。现实中，无论是地方各界人士，还是中央部委的工作人员，对部门职责交叉和关系不顺，影响政府协调运转，降低行政效能问题反映最集中、最强烈。群众和企事业单位也普遍感到，办成一件事很难，要找多个部门，有的还不知道该找哪些部门，而且有利的事情争着管、出了问题没人负责的现象较为明显。为此，要通过大部制改革，明确一件事情原则上由一个部门负责，对确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任。只有明确和强化部门责任，才能增强政府部门及其工作人员的责任意识和服务意识，提高政府的执行力和公信力，同时也为推行行政问责制、加强责任追究提供必要依据，从而使老百姓在政府办事会更加顺畅、便捷，少跑路、少费时、少花销。另外，无论是对新组建或调整变动的部门，还是机构未作调整的部门，都应结合部门的功能特点，把政府不该管的事项交出去，把该由政府管理的事项定清楚。
6.地方政府机构改革的注意事项
地方行政机构改革是一项复杂和艰巨的任务，实际操作中，各地应在充分调研的基础上，按照中央的要求，结合本地实际设计不同的方案，在充分征求意见和论证的基础上，由市委、市政府决策，并报上级政府批准后实施。一是注意借鉴各地的做法和经验。在大部制改革中，将各地的成功做法加以综合吸收，以使本地的改革更加符合自身实际，目的是使改革的阻力尽可能地减小，花费较少的成本，取得更好的效果。二是要统筹考虑党委、政府、人大、政协机构的关系协调问题，可以学习浙江富阳的做法，通过四大班子领导参加“专委会”的形式，发挥好人大、政协的作用；另外要注意强化人大各专业委员会对大部门的监督，如农业部门的工作就要接受人大农业与农村委员会的监督。
目前，地方大部制改革尚未在面上展开，但是面对这一马上要实施的复杂系统工程，地方政府应当未雨绸缪。期待本研究能够起到抛砖引玉的作用，为推动地方政府机构改革提供有益的借鉴。
收稿日期：2008-11-13