民国时期中央经济机构演变述略，本文主要内容关键词为：民国时期论文,中央论文,机构论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 民国时期中央经济机构因时局动荡而错综复杂。它在晚清经济机构的基础上有一个缓慢发展、渐趋完善的近代化过程，但由于民国时期政权更替频繁，政随人设，机构叠床架屋而人浮于事，因此，经济机构的增设与废置对民国经济发展的影响相当微弱。
关键词 民国 中央经济机构 演变 经济发展
各历史时期经济机构及其沿革变化，是经济史研究的重要内容之一。可是在民国时期，由于内战不断，外患频仍，时局动荡，政权频繁更替，经济机构也经常随时局变化和政权的更替而不断变化，加上中央政权派系林立，斗争激烈，更加重了民国经济机构的分散性和复杂性，这无疑给民国经济史的研究造成许多困难。为方便民国经济史的研究，笔者特将民国时期中央经济机构的沿革变化，按照民国时期政治发展变化的四个主要阶段，即北洋军阀时期、南京国民政府时期、抗日战争时期和战后光复时期，逐一梳理清楚，以供参考。
一、北洋军阀时期
北洋时期的中央经济机构，承接了晚清的经济机构。清朝建号之初，继承了明末官制，中央设立六部，其中财政经济分别由户部、工部主管。1903年，清朝实行官制改革，增设了商部，主管全国的工商事宜。1906年，又将工部并入商部，改为农工商部，主管全国的经济事宜，另设邮传部主管全国的交通邮电事宜，户部则改为度支部，仍主管全国的财政。
1911年辛亥革命爆发，1912年元旦，南京临时政府成立。南京临时政府实行总统制，下设九部，除财政事宜设立财政部主管外，其经济机构有实业部和交通部。新成立的实业部“管理农、工、商、矿、渔、林、牧、猪及度量衡事务”[①]，实业部除秘书处外，下设农政、工政、商政、矿政四司[②]。交通部“管理道路、铁路、航路、邮政、电报、航舶并运输、造船事务”[③]，该部也设四司：路政、邮政、电政和航政[④]。与晚清经济机构比较，实业部和晚清的农工商部，交通部和晚清的邮传部权限基本相同，只不过农工商部中的工务司演变为工政和矿政两司，邮传部中船政司改为航政司。但由于临时政府存在时间较短，且内部矛盾重重，除颁布了一些工商政策法令外，其具体业务并未能展开。
1912年4月，袁世凯获取民国政权后，将临时政府的九部扩充为十部，即将实业部分为农林和工商两部，其机构组织同临时政府的实业部相比已有所扩充，农林部下设一厅（总务厅）四司（农务、垦牧、山林和水产），工商部下设一厅（总务厅）三司（工务、商务和矿务）[⑤]。1913年12月，袁世凯政府将各部官制通则进行了修改，把农林部和工商部合并为农商部。新成立的农商部设一厅（总务厅）一局（矿政局）三司（农林、工商和渔牧）。1914年矿政局改为矿政司。各司的职掌基本上是原来农林部和工商部的重新合并组合。如工商司是原工商部的工务司和商务司的合并，渔牧司是原农林部水产司和垦牧司畜牧部分的合并，农林司则为原农林部农务司、山林司的组合，矿务司则在原矿务司的基础上增加了官营矿业、官营炼厂、矿业用地、冶业监督、分析矿质等事宜[⑥]。虽然以后历经军阀混战，政局更替频繁，但农商部的组织直到1927年张作霖成立军政府之前，几乎没有什么变化。
1927年6月28日，张作霖在北京成立军政府，又将农商部划为实业和农工两部，实业部设三司，农工部设四司，分别以张景惠、刘尚清为总长[⑦]，但由于北京军政府为时短暂，前后只有2个多月，在民国经济机构的演变中，基本上没有起什么影响，兹不详述。
另外，北洋时期属于经济性质的机构还有交通部的电政司、内务部的土木司和全国水利局。电政司主要职掌为：（1）管理电话、电报及其他交通电气事业；（2）监督民办电话及其他交通电气事业。土木司主要职掌为：（1）本部直辖和地方等公共土木工程；（2）本部直辖工程经费和补助地方工程经费的调查；（3）道路和桥梁的修缮和调查；（4）河堤、海港和其他水道工程；（5）土地收用[⑧]。这两个部门在北洋时期其职掌几乎没有什么变化，全国水利局成立于1914年1月，直属国务院，掌办全国水利及沿岸垦辟事务。在这之前，全国的水利事务，最初由内务及农商两部分管，全国水利局成立后，其权限在1915年1月大总统令中说得较清楚：“关于水利事项，本系内务、农商两部之责，现既特设专局，除海河工程特派专员，但遇事分咨接洽外，其余均在该局职权之内，应由各该部咨会全国水利局，遇事协商，以资匡助，而免隔阂。”[⑨]嗣后水利事项，即由以上三机关会商办理，而以全国水利局专负其责。
北洋时期的经济机构在短短十余年中虽然变化频繁，经济机构的结构组织也有许多不尽健全合理之处，如交通部之辖电政司，但是，民国中央经济机构的架构基本上由此奠定。
二、南京国民政府时期
1927年4月，南京国民政府成立，次年初，中央经济机构相继组成。1928年3月组成农矿部和工商部，10月内政部中的土地司成立，1929年6月直属国民政府的导淮委员会成立。在上述经济机构之外，还有直隶于中央政府的全国经济委员会（1931年10月成立）和隶属于军事委员会的资源委员会（1935年4月成立），以及隶属于行政院的建设委员会（1929年1月成立），它们也都是一些重要的经济机构。因此，南京国民政府时期的经济机构名目繁多，而且各经济机构之间的权限不清，比较混乱。
南京国民政府成立之初，设农矿部和工商部作为全国的主要经济机构。农矿部“综理全国农务、矿业等行政事务”，下设一个秘书处和农务、农民和矿业三个司[⑩]，各司职掌基本同北洋时期的各司相仿。工商部“依法令综理全国工商行政事务”，该部下设秘书处和工业司、商业司、劳工司三司(11)。1930年12月，南京国民政府把农矿部和工商部合并而成实业部，新成立的实业部“管理全国实业行政事务”，下设一署（林垦署）七司（总务司、农业司、工业司、商业司、渔业司、矿业司、劳工司）(12)，并设有中央农业推广委员会、工业标准委员会、劳工卫生委员会和商约研究会等各种委员会29个，其直属机关有中央工业试验所、商标局、全国度量衡局、国际贸易局、南京国货陈列馆等34个单位(13)。实业部沿革时间较长，一直到抗战爆发后才改组合并为经济部。
1929年1月，南京国民政府在行政院之下还设立了一个建设委员会。该委员会的成立，目的是为了“指导及提倡建设的方法，而尤在根据总理建国方略，实行经营一切国有事业，以树训政、宪政之基础”(14)，其具体职掌如下：“（1）建设委员会根据总理建国方略、建国大纲、三民主义，研究及计划关于全国的建设事业。（2）水利、电力及其他国营事业，不属于各部主管者，均由建设委员会办理之。（3）国营事业之属各部主管而尚未举办者，建设委员会得经主管部门之同意办理之。（4）建设委员会创办之事业，仍由建设委员会完成之”(15)。由此可见，建设委员会所掌管的企业都是国营企业。南京国民政府时期建设委员会主办的主要企业有首都电厂、长兴煤矿、淮南煤矿等等。
1931年10月成立的全国经济委员会，其权限亦相当大，“凡国家一切经济建设或发展计划，其经费由国库负担者或辅助者，应经全国经济委员会审定，呈请国民政府核准之”。委员会的成员只有20余人，但都是全国党政要人，如蒋介石、汪兆铭、宋子文、朱家骅等(16)。它具体职掌的事项有交通运输之设施、农业之救济、重要生产事业之改良等，另外它对外国贷款的使用也有很大的权力。后来，全国所有水利机关也都属其管辖。资源委员会在南京国民政府中也是重要的经济机构，它原名国防设计委员会，隶属于参谋本部，“其工作职责限于国防调查、统计、研究、设计，而没有任何企业活动。”(17)1935年4月，国民政府军事机关组织调整，国防设计委员会由参谋本部改隶于军事委员会，易名为“资源委员会”，其职掌也由原来的调查研究逐步发展到对关于资源的开发和动员方面，负责指导管理全国矿业开发及重工业建设，并很快形成了对全国重工业和基本工业的垄断。
关于全国的水利机关，国民政府成立后，水利机关的设置比较零乱。如水灾防治隶属内政部土木司，水利建设属建设委员会，农田水利属实业部农业司管辖，河道疏浚属交通部(18)。另外，为了治理淮河、黄河以及广东的河流，国民政府又特设导淮委员会、黄河水利委员会、广东治河水利委员会等水利机构，直接隶属国民政府。1931年，建设委员会经办之水利事业，归属内政部主管。1934年，为了统一管理全国的水利机关，“由行政院分令各部会将有关水利事项之职掌”，改归全国经济委员会统筹办理(19)。导淮委员会、黄河水利委员会等直属国民政府的水利机构也于同年12月都移归该会掌管。
另外，南京国民政府时期内政部之土地司基本上由北洋时期内政部的土木司沿革而来。1928年内政部土地司职掌规定如下：（1）关于土地之测量调查、登记事项；（2）关于土地收用事项；（3）关于土地权限及分配事项；（4）关于水利之调查、测绘及水源、水道之保护、修浚事项；（5）关于水灾之防御及救济事项(20)。1931年1月，国民政府曾设置中央地政机关筹备处，旋即撤销。同年5月，内政部土地司改称为地政司(21)，此后一直延续到抗战。
总之，南京国民政府时期，经济机构叠床架屋，纷乱芜杂，而且各经济机构之间权限职掌划分不清，因而机构与机构之间经常发生冲突。
三、抗日战争时期
1937年抗战爆发，为了有效地动员全国的人力、财力、物力，进行战时国防经济建设，支持持久的抗战，国民政府在抗战初期就着手战时经济体制的建立。
初，国民政府将所有经济机构及运输事宜，统统归于军事委员会统制，在军事委员会之下设工矿调整委员会、农产调整委员会、贸易调整委员会以及第三部、第四部和第六部共同掌管一切经济事项，其中国防工业，由第三部管理；粮食、轻工业、贸易及消费统制，由第四部管理；运输事宜则由第六部管理(22)。
1938年1月，国民政府为巩固各经济部门，增强各经济机构的效能与相互之间的合作，特颁布《调整中央行政机构令》，根据该文件，国民政府将原实业部改组为经济部，将军委会所属第三部、第四部、资源委员会、土矿调整委员会、农产调整委员会以及建设委员会、全国经济委员会所属之水利机关，一齐归并经济部。新成立的经济部机构庞大，行政单位有21个，分为10司7处3厅1署，主要部门有水利、农业、矿业、工业、商业、渔牧、管制、总务、电气、企业10司。专业单位有22个，分为9局7会4所2处，主要单位如农本局、物资局、采金局、商标局、度量衡局、商品检验局、资源委员会、燃料委员会、新生活运动委员会、中央农业试验所、中央工业试验所、中央地质调查所等等。(23)
经济部的成立以及各经济机构的重新组合，使得国民政府基本上完成了从和平时期的经济体制向战时经济体制的过渡。随着战时经济体制的逐步形成，原各经济机构的职掌也发生了相应的变化。如1938年3月，资委会改隶国民政府经济部后，其职掌变为：“（1）创办和管理经营基本工业，（2）开发和管理经营重要矿业，（3）创办和管理经营电力事业，原由建设委员会负责办理的电力事业，也改归资委会。”(24)
国民政府迁都重庆后，为适应战时的需要，其经济机构还有一些变动。
其一为农林部的成立。1940年7月，国民政府为了推进全国农林事业，特把经济部管辖之农林司扩充而为农林部。农林部成立之初，设农事、林业、渔牧、农村经济和总务五司，秘书、参事和技术三处，会计和统计二室，及垦务总局(27)。后又增设粮食增产委员会（不久改为农业推广委员会）、设计考核委员会、农业复员善后计划设计委员会（抗战胜利后，改组为农业复员委员会）等附属机关。
其二是粮食部的成立。经济部成立之前，粮食的规划和征召是属军事委员会第四部负责职掌的，经济部成立后划归经济部。1940年，国民政府为管理粮食事务，于行政院之下设全国粮食管理局。1941年7月，国民政府又撤销全国粮食管理局，于行政院之下设立粮食部职掌粮食行政。(26)
其三是关于水利机构的调整。1941年，国民政府为了确保战时粮食的供应，乃积极从事于开发农田水利及整理后方河道、研拟江河治标治本等各种计划，特设“行政院水利委员会”，直接隶属于行政院。
另外，1941年，为配合抗战的需要，国民政府把原隶属于内政部之地政司扩充而为地政署，直接隶属于行政院，掌理全国土地行政。
抗战时期国民政府的经济机构的调整与变迁，相对而言比较精简，这在一定程度上适应了战时的需要。
四、战后光复时期
1945年8月，日本战败投降，重庆国民政府经济部立即成立了收复区工矿事业整理委员会，委员会下设三组：第一组掌理原由本国经营的工矿事业；第二组掌理原与友邦有关之工矿事业；第三组掌理原由敌伪建立的工矿事业(27)。随后不久，经济部又将全国划分为七大区，分遣特别员到各大区建立办公处，负责经济具体接收复员工作。
随着抗战的胜利，国民政府的经济机构又开始扩充和改组。1946年9月，资源委员会改为直隶于行政院，其职掌又有了很大的扩充：（1）创办及管理经营国营基本重工业；（2）开发及管理经营国营重要矿业；（3）创办管理经营动力事业；（4）办理政府指定之其他国营工矿电力事业。同年，直接隶属国民政府的行政院水利委员会奉令改组为水利委员会，隶属行政院，1947年又复扩大为水利部，其内部组织为三厅六司，另外还下辖淮河、黄河、长江水利工程总局等专门水利机构。中央地政机构也同样得到扩充，1947年春，地政署扩大为地政部，地政部设地价、地籍、地权、地用、总务等五司，另设有中央土地测量队，并成立测量仪器制造厂一所，专门制造各种测量仪器(28)。
1948年3月，国民政府对各行政机构又进行了改组。就改组后的经济机构而言，基本上又恢复到抗战前的状况：机构臃肿，政出多门。据不完全统计，改组直属行政院的经济机构达12个之多。经过这次改组，经济部被撤销而重新成立工商部来管理全国经济行政事务，工商部下设管制、矿业、工业、电业、商业、国际贸易、总务等7司，附设委员会19个，附属机关达30个(29)。另外如水利部、粮食部、农林部、地政部等经济机构都有所扩充。行宪后的资委会权限更为扩大，它下设诉愿审议委员会、发明创作审查委员会和日本赔偿拆迁委员会，其附属机关分电业、煤业、石油、金属矿业、钢铁机械、电工、化工、糖业、水泥、纸业以及研究、服务机构等12类，计200多个机关(30)。其他如处理美国救济物资委员会、美援运用委员会等都是因一事而专门设置的经济机构，它们一般都由行政院长兼任各委员会主任，另外聘请一些技术人员和顾问组成。
1948年8月，国民政府为了控制通货膨胀，特设经济管制委员会，隶属行政院，其主要职掌有：“（1）关于物价管制之策划督导事项；（2）关于取缔投机囤积非法经营之策划管制事项；（3）关于调节物资供应节约消费之策划督导事项；（4）关于金融管理之策划督导事项。”(31)经济管制委员会在全国重要都市设置经济管制督导员，常驻督导。但是随着国民政府经济形势的恶化，这个机构很快形同虚设，失去了效用。
1949年3月，国民党逃离大陆前夕，又将工商部等经济机构撤销，重设经济部，以适应战时需要，但是，不管国民党如何整合，任何经济机构的设置都已无法挽救其经济崩溃的命运。
综观民国时期中央经济机构的演变，我们可以看出，民国经济机构在晚清经济机构的基础上有一个缓慢发展、渐趋完善的近代化过程。但是，在国民党统治时期，除了全国经济委员会、资源委员会等机构掌有实际权力外，其他经济机构则大都沦为纯事务性的机关。而且，为了争夺中央经济实权，各派系之间权力倾轧相当激烈，使各经济机构因不同人执掌而其实际权限大相径庭。因此，民国经济机构的增设与废置对民国经济的近代化所起的作用是相当微弱的。
注释：
① ③《中华民国档案史料汇编》第二辑，江苏人民出版社，1981年版，第9页。
② ④雷飞龙：《中华民国开国七十年来之政治》台湾，1981年版，第496页。
⑤ ⑥ ⑧钱实甫：《北洋时期的政治制度》中华书局，1984年版，第116、117、118和108页。
⑦李进修：《中国近代政治制度史纲》求实出版社，1988年版，第236页。
⑨ (18)《抗战前国家建设史料——水利建设（一）》，台湾第195页。
⑩ (11) (14) (15) (20)《革命文献》，台湾第4263、4259、5544、4405——4406、4257页。
(12) (31)《中华民国时期的工商行政管理》工商出版社，1987年版，第4—6、9—10页。
(13) (19)《中国经济年鉴》（上）A类，商务印书馆，1934年版，第2—3、28页。
(16)《全国经济委员会组织条例》，1932年。
(17) (23)史全生：《中华民国经济史》江苏人民出版社，1989年版，第244、416—417页。
(21) (26) (28) (29) (30)《中华年鉴》（下）1948年版，第305、308—309页，（上）第1353、1337、1353页。
(22)《中国战时经济志》台湾近代史丛刊三编，第5—6页。
(24)钱昌照：《国民党资源委员会始末》，见《文史资料选辑》第15辑。
(25)《抗战建国史料——农林建设（一）》台湾，第137页。
(27)《经济部收复区矿工事业整理委员会组织规程》，中国第二历史档案馆藏。