老工业基地结构调整与国企改革，本文主要内容关键词为：国企改革论文,结构调整论文,工业基地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、内涵与分类
为了明晰所要讨论的对象与范围，突出矛盾、避免歧义，首先需要明确老工业基地与传统产业的基本含义。
根据我国的实际情况，从历史性与体制性形成因素看，所谓的老工业基地可以大致分为四类。第一类是在中国工业化历史发展中，工业资本与大机器生产力最先聚集的若干沿海或资源富集城市，如上海、天津、青岛以及东北的若干工业城市群。第二类是建国后不久，在大力发展内地工业的指导思想下，在一定程度上依托原有城市基础，依靠计划配置资源的方式建立和发展起来的“省会型”或“准省会型”工业聚集地，例如石家庄、西安、太原、武汉、兰州、沈阳、长春等。第三类是依托原有弱小城市基础，或基本上没有城市基础而完全依靠新建，单一依托某种资源优势而发展起来的一批中等工业城市，如大庆、辽阳、白银、包头、六盘水等。第四类是在“准备打仗”等战略思想指导下，连资源条件都不具备，完全依靠计划的力量建立和发展起来的单一产业、单一企业为特征的工业生产力聚集地，如十堰以及一批“三线”的航空、航天、光学、核工业等生产基地。有些老工业基地兼有两类或多类特征。本文重点讨论的是那些区域经济具有明显的资源指向性、产业与所有制结构单一、特大型国有企业在地方经济中占据主导地位的老工业基地，但所提建议对综合性的特大城市型或“省会型”区域经济改造或“军转民”过程中调整下马的老基地改造亦有一定适用性。
传统产业是指那些在工业化的不同阶段对国民经济发展具有重大支持作用的产业，包括资源采掘、冶金及化工、机器制造（包括汽车及船舶等运输工具制造业）、轻工及纺织等产业。这些产业之所以被称为“传统”，是以其劳动密集或资本密集型特征，与高科技产业的技术知识密集型特征相对而言的。从我国的实际情况看，由于经济发展尚处于工业化初、中期向中、后期转变的过程中，本文所探讨的传统产业主要指对工业化初中期起支持作用的重、化学工业，兼顾处于社会再生产链条下游、具有高加工度和高附加值特征的汽车以及大型成套设备制造等产业。
二、困境与包袱
1999年，国企“三年解困”任务进入攻坚阶段。从当前看，我国在国企改造上的基本政策思路可以归纳为三个大的方面：一是调整产权结构，实施“抓大放小”。二是深入调整多方面社会经济关系，切实帮助企业摆脱三大负担。三是发展资本经营，对国有经济实施战略性改组。上述国企改造思路，特别是国有资本退出竞争性行业的思路，在实践中遇到了一个重大难题：那些分布于能矿、采掘、钢铁、有色金属、化工材料等重化工领域的传统产业，分布于单一产业型老基地的大型、特大型国企怎么办？
很容易就可以列举出这一类国企面临的一系列困境：资源枯竭或采掘成本大规模上升，区域经济及企业赖以存在的自然禀赋条件不复存在；所处产业生产能力严重过剩，按照国家产业政策要求需要“压锭”、“关井”或“限产”；区域内所有制结构严重畸形，国有大企业占据绝对比重，其他多元化的市场经济成分难以生长；在单一依靠国有大企业的区域经济格局下，大企业“减员增效”措施与区域性的实际失业率高涨形成尖锐冲突；企业技术工艺落后、设备严重老化，产品档次、成本、质量等缺乏市场竞争力；由于原有体制的遗留或改革措施不完善，造成企业的冗员及离退休人员负担、债务负担、社会职能负担等历史性包袱沉重等。这些困境所揭示的还只是表层矛盾。
从更深层次观察，这一类国企所面临的实际上是向社会主义市场经济转变过程中新旧两种体制的矛盾，包括资本利益与劳动者利益之间、产业资本与金融资本之间、国有资本特有职能与一般社会资本职能之间、政府作为社会经济活动组织者和管理者与作为国有资本所有者代表的双重身份之间、工业化阶段利润率趋于下降产业的资本与新兴产业资本之间、受固定资产束缚的存量资本与不断向新利润增长点集中的增量资本之间的矛盾，以及在对外开放过程中海外资本与本国资本在国内外资源、市场等方面竞争所形成的矛盾等。我国区域经济与产业经济面临的矛盾、改革与发展面临的矛盾在这一类企业中有集中体现。
在所有这些矛盾冲突中，区域经济结构是关键。改革开放以来，一些地区在自己的发展战略中过度强调“发挥优势”，原有结构中的相对长项不断被强化，导致了单一产业、单一所有制经济成分、单一企业规模的区域经济不仅未能得到改造，反而进一步发展。上述各种困境实际上是结构性矛盾不断累积与不断趋于激化的必然反映。这在东北老工业基地中表现得最为突出。1998年末，我国的下岗职工人数为892万人， 其中1／4集中于东北三省。
三、思路与选择
“老工业基地与传统产业中的国有企业”这个题目中实际上包含着两方面求解目标。一是如何提高特定区域与产业内国民财富与资产的利用效率，实现区域与产业的再振兴。二是如何使特定区域与产业中的国有企业走出困境，实现国有资产的保值增值。由此而来，在这一问题的思路探索中，第一个重大选择就是：提高资产利用效率优先还是维护特定所有者利益优先。
应当明确，在发展利益、资产利用效率与资本所有者利益之间存在明显冲突时，发展与效率优先是无需争论的优化原则。这意味着应当由最有效率的经济主体来支配资源的配置过程，从而实现结构调整；意味着企业产权的“国有”与否应当服从于发展的需要。
我国当前关于国有经济战略性重组的思路认为，现有国有资本不足以支撑战线过长的状态，国有经济应当改变过去无所不包、无所不及的格局，国有资本应逐步退出竞争性行业，向最需要国有资本支持的领域集中。这就提出一个新的选择：在老工业基地与传统产业中的国有企业中，国有资本应当“进”还是“退”。
从实际情况看，我国的重、化学工业已经从“六五”、“七五”的“战略重点产业”、“瓶颈产业”的地位中脱出，产业规模已经相当大，市场化程度已经相当高，主要依靠国有资本投入支持产业扩张的阶段已经过去。一个基本判断是，这些产业发展的最大难点已不是要素聚集，而是通过竞争提高效率。利用规模经济、改善产品结构、推进资产的优化重组的主导力量应当是市场与竞争。从这个意义上说，国家作为所有者的那一部分资本所能发挥的职能与一般社会资本已并无特别之处。因此，在老工业基地的结构调整过程中，大型国有独资企业的产权结构应当逐步作出调整。调整的方向，一是通过社会化的方式把后勤保障、生产准备等辅助性部分从企业中逐步分离出去，国有资本应当从这一部分领域中坚决退出；二是通过种种股权转让的方式把仅仅为维持就业等目标而停留在大型国企中的国有资本置换出来，再作为政府促进区域就业的增量资金投入当地其他领域；三是仍有必要停留在原有企业中的国有资本主要应承担起发展规模经济、实施大规模技术改造、提高企业内部资源优化配置程度和资产利用效率的职能。
按照一般规律和国际经验，资本从衰退地区或衰退产业的撤出很难单纯依靠市场力量完成。这一过程通常需要政府政策的强力介入。国家对老工业基地、传统产业的政策性资金支持和大型国企的产权结构改造与国有资本逐步撤出之间如何协调？
从我国的情况看，不论是国有企业解困还是区域与产业振兴，都不可能离开政策的强力支持。我们面临的实际上是区域产业结构、产业内部结构和企业产权结构三大调整。国家对衰退区域、衰退产业的政策性资金支持实际上主要是一种国有存量资本配置的调整，其来源将主要从竞争性行业的撤出中获得。从长远看，政府在老工业基地、传统产业所要做的，就是把过去为支持产业扩张而投入的国有资本从经营性过程中置换出来，再投入到社会经济活动之中去。
应当强调一个认识，我国老工业基地与传统产业中的大型、特大型国企并非只是单纯的包袱，并非只是衰退过程中的救援对象。从发展意义上说，我国的工业化任务仍未完成，重要基础产业远未到“夕阳产业”的地步，发展规模经济、企业集团仍需要以原有的生产能力主要配置地为核心。从改革意义上说，老工业基地不仅旧体制的弊病暴露得最彻底，而且市场经济赖以生存的大工业物质基础最雄厚，城市化水平最高，对自然经济和小生产瓦解最充分，因而很可能是市场经济成份最容易生长的地区。
四、对策与战略
在明确思路的前提下，最终需要具体回答应当怎么办的问题。这可以概括为以下六个方面。
（一）尽快制定与实施衰退区域振兴计划。
由于资源性原因或国民经济整体结构升级的影响，局部的区域经济趋于衰退是各国在工业化过程中都面临过的共性问题。应当明确的是，东北老工业基地的问题之所以特别突出，原有结构对资源的过度依赖和资源枯竭的矛盾是第一位的，体制性矛盾是第二位的。解决结构性区域经济衰退问题，根本措施是改造原有产业结构，导入能够支撑区域经济增长的新产业。
对趋于衰退区域实施援助是政府职能之内的事。参照国外的普遍性经验，新产业向老工业基地导入一定需要政府政策的大力扶持，这包括由政府帮助打破各种有形或无形的产业进入壁垒，降低规模经济起点要求；提供减免中央及地方各种税费的财税优惠；组织专项基金，提供低息信贷资金；由政府提供新产业所需技艺的人才训练费用等。以日本为例，在60年代和70年代，为了应对资源枯竭和结构升级带来的产业及区域经济衰退，日本政府先后于1961年制定了以导入新产业为主要目标的《采煤地域振兴临时措置法》，并由政府出面组织有“采煤地域振兴事业团”；于1978年制定了以促进资本流动为主要目标的《特定萧条产业安定临时措施法》（简称“特安法”），以增加就业岗位和促进劳动力流动为主要目标的《特定萧条地区离职者临时措施法》（简称“特离法·地区”）和《特定萧条地区离职者临时措施法》（简称“特离法·产业”），以促进衰退区域内中小企业发展为目标的《特定萧条地区中小企业对策临时措施法》（简称“企业城下町法”）。这一整套政策体系在维护区域安定、缓解多方面社会经济关系矛盾与促进发展上发挥了重大作用并取得了明显效果。建议我国借鉴国外经验，尽快制定成体系的衰退区域振兴计划。
从我国的实际情况看，政策重点可放在三个方面。一是为资源枯竭地区的企业提供专项转产资金或提供贴息贷款等，由企业直接组织跨产业的转移。二是对中小企业的发展给予特别的支持。从国际经验看，可包括由政府对新建的中小企业在一定期间内提供工资补贴、组建中小企业基金和专项信贷资金、提供扶助中小企业的技术与经济信息咨询服务等。三是把再就业基金、完善社会保障体系的资金与导入新产业密切结合起来，大力发展第三产业，特别是发展新型服务业，不断促进新的经济增长点产生。
（二）启动以大规模固定资产更新为主要内容的产业振兴计划。
从中长期发展过程看，传统产业的结构调整并非仅仅是压缩过剩生产能力和改善产品结构。不论从国民经济整体实现持续增长的要求看，还是从产业振兴和企业改造方面看，在我国重要基础产业中启动新一轮固定资产大规模更新已属必要。
在“翻两番”战略中，由于资金与成本限制，我国许多产业在规模扩张过程中较多地倚重于初级技术、适用技术，主要表现为大量引进二手设备、接替发达国家淘汰产业、“三来一补”推动下的劳动密集型组装业发展等。当前，一方面这种低度化的技术构成已明显成为我国产业国际竞争力不强的基本原因；另一方面，中国加入WTO 已是迟早的问题，外来竞争已经尖锐地摆在我们面前。与企业改造相结合，我们有必要考虑在重要基础产业制定与实施以固定资产大规模更新为主要内容的产业振兴计划。
在前20年的发展过程中，我国的产业政策体系虽然重在产业扶持和促进产业扩张，但这种扶持和促进主要集中于提供外部保护、资金投入倾斜以及利用规模经济方面，对产业的低度化技术构成选择实际上采取了默许认可的态度。一个明显例证是，宝钢之后我国钢铁工业的钢产量扩张在很大程度依赖于二手设备引进。现在看来，这不能不说是前期产业政策的一个明显弱点。我们多年来一直以日本的产业扶持政策作为借鉴，其实日本产业扶持政策的重心并不在保护和资金投入，而是在技术设备的大规模更新。同样以钢铁工业为例，日本在钢铁工业的三次“产业合理化”过程中，主要政策手段是财政对设备合理化提供贷款和投资、通过日本开发银行提供设备投资优惠贷款、实施特别折旧制度、减免固定资产税、免除进口设备关税、对技术设备引进实行外汇优先配给等。日本用10年时间同时实现了钢铁大国和钢铁强国的双重目标，坚决推进技术手段的快速更新是关键。实际上，我国老工业基地的许多大型国企陷入困境的重要原因之一就是未能在规模扩张时直接选取最先进的技术手段。我国的传统产业发展需要补上这一课。政策就要从企业“不改造是等死，改造是找死”的这一关键困境切入。而与东南沿海的经济特区、乡镇企业集中区域等一些新兴区域相比，老工业基地的优势之一恰恰就在于装备业的基础雄厚。
从当前我国的实际情况看，在传统产业启动固定资产大规模更新，应当说正当其时。贯彻扩大内需的战略，不可能离开扩大投资需求。而真正的投资需求不可能长期依靠基础设施建设拉动，其根本还在于产业固定资产的大规模更新。可以说，重要产业固定资产更新是我国战略发展和产业、区域振兴之间最重要的结合点。
（三）坚决实行多元化的产权结构调整。
党的十五大已经明确提出：建立现代企业制度是国有企业改革的方向；要按照“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求对国有大中型企业实行规范的公司制改革，要培育和发展多元化的投资主体，推动政企分开和企业转换经营机制。但在实践中，国有企业的公司制改革进展不快。从目前情况看，国有大型骨干企业，其中相当部分是老工业基地和传统产业中的国有企业，在产权结构改造中主要采取的是部分资产上市、国有独资的母公司控股公众性子公司的方式。现在看来，这条路太窄，能够上市的国有资产毕竟十分有限；而且部分资产上市也不能根本解决国有企业的产权关系。
老工业基地与传统产业中的国有大企业决不要再在国有独资的路上继续走下去了。从区域经济的角度看，老工业基地型经济中对国有独资的单一企业依赖过大是政企不分、市场经济成分发展迟缓的根本原因之一。从产业角度看，由于重、化工业大都具有资金密集的特征，客观上进入壁垒很高，新的所有制成分很难从产业内部独立地生长起来。大企业的产权结构多元化是破解众多难题的首要一步。迈出这一步，以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团才有可能发展起来；产权流动、资产优化重组与资本运营才有可能真正实行。
从现实看，与东南沿海的新兴区域以及轻纺等市场化程度很高的产业不同，老工业基地与传统产业中国企产权结构改造的最大难点是，单纯依靠市场力量很难生成足以接替国有资本的新的投资主体。通过部分产权“上市”是一条路。但一方面，证券资本市场不可能容纳这样大的资产规模；另一方面，我国大量国企目前的业绩状况也不符合上市条件。银行信贷资产证券化的方式也是一条路，可以通过金融机构的中介运作把同类债权“打包”转换为社会投资者的股权。但这同样只能发展分散型的直接投资者而仍无助于大型投资主体的产生。现实的选择有两个方面：一是有针对性地大力发展地方性产权市场，通过不断的资产置换实现法人间的相互持股；二是可考虑与海外资本的“嫁接”改造。
（四）鼓励地方政府制定与实施以“兴地富民”为核心的区域发展战略。
从90年代初期以来，老工业基地的产业结构调整问题就已经为人们所关注。在其后的发展过程中，区域结构调整之所以未能取得应有进展，重要原因之一就在于地方的财政收入、就业及社会收入水平提高一直不能摆脱对原有支柱性产业或企业的依赖，由此导致增量投入只能不断地继续向这些领域集中。要根本改变这种局面，区域发展战略一定要从片面倚重原有“产业优势”为核心转变到依靠新的经济增长点、依靠“兴地富民”为核心的战略轨道上来。简单说，就是在老工业基地型的区域发展战略中，要把地方财政增收、就业水平提高放在优先地位。中央政府要支持地方的“兴地富民”战略。没有这一条，这类区域的产业结构调整仍然难以取得实效。
（五）高度重视企业组织结构调整在区域与产业振兴过程中的作用。
与产业结构单一相联系，我国老工业基地的另一明显缺陷是过分倚赖“全能型”大企业，企业组织结构不合理。由于区域内中小企业不发展，国有大企业不仅没有摆脱冗员负担，而且由于缺乏充分的社会化协作条件，企业内部的资产利用效率也很难提高。在综合性“省会”型城市经济和机械类生产能力主要聚集地，可考虑为发展工艺专业化、零部件专业化的中小企业发放财政性贴息专项贷款；在能矿、冶金、化工等生产能力的主要聚集区域，在分解生产服务、生活服务系统并不断社会化基础上，可考虑重点引入适宜中小企业发展的新产业，并在土地等资源配置上给予适当优惠。
（六）加速社会保障体系的建设，为老工业基地与传统产业中的国企改造和国有资本撤出提供有利的社会条件。
当前，在真正落实再就业服务中心、失业救济、特困救济的“三条保障线”和养老金、下岗职工生活费足额按时发放的“两个确保”的基础上，建议认真考虑国企下岗职工工龄折抵保险缴费年限的政策。这个问题的解决对老工业基地和传统产业的国企改造有重大意义。这是下岗职工卸掉体制性包袱的关键。我们不能在这个问题上给历史留下后患。