政府主导型发展模式的兴衰：比较研究视野，本文主要内容关键词为：兴衰论文,主导论文,视野论文,模式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国经济发展模式亟待转型，这已经成为当今中国知识和政治精英的一个共识。然而，关于如何转型，却没有共识，关键性的问题在于政府与市场的边界何在。换言之，一般认为，市场机制对于经济发展是不可或缺的，但政府的作用是什么？这是一个困扰着无数学者的问题。主流经济学家或多或少地把政府干预视为经济发展的阻碍力量。有学者在可能影响经济增长的各种因素当中，将政府干预形容为“头号杀手”。既然政府的负面力量有可能如此之大，奥尔森将政府的性质或类型视为国家兴衰的首要制度性因素，提出只有“市场强化型政府”才是促进和维持经济繁荣的可靠保证。
然而，在人类历史的长河中，政府主导型发展的成功案例的确不乏其例。19世纪，有俄罗斯帝国和普鲁士帝国。20世纪中后期，日本和“亚洲四小龙”成功地赶上了发达国家的经济发展水平，被称为“东亚奇迹”。在20世纪末和21世纪初，中国大陆也取得了持续三十多年的“超常经济增长”。在这些国家和地区的发展进程中，政府都扮演了主导性角色。
对此，国际比较发展研究学界自1980年代起形成了一个名为“发展型政府”的理论思潮。所谓“发展型政府”，意指一种特定的政府行为、政策和制度的总和，这样的政府拥有一批具有强烈发展意愿的精英，他们超脱于社会力量之上或者摆脱了利益集团的左右，有能力自主地制定高瞻远瞩的发展战略，并最终将有限的资源动员起来通过产业政策的实施推动所管辖地区的产业发展和经济成长。发展型政府概念的诞生首先缘于对日本、韩国和中国台湾的研究。然后，一大批学者将有关的思路从东亚拓展到其他地区和其他历史时期经济发展的研究。从此，“发展型政府”这一标签不再专属于东亚经济体，而成为一种政府行为与制度模式的标签，可以适用于任何历史时期所有或多或少采用过政府主导型发展模式的国家与地区。
特别值得注意的是，即便是在日本泡沫经济崩溃以及亚洲金融危机爆发的大背景下，“东亚奇迹”的光环暗淡下来，发展型政府理论研究也未停止发展脚步。关于发展型政府的研究案例，已经从东亚扩展到法国、以色列、爱尔兰、俄罗斯、土耳其、印度、巴西、南非及其他非洲国家等。发展型政府论述在国际比较发展学界激起了不小的反响，质疑、反对和挑战之声不绝于耳。
显然，发展型政府理论与中国经济发展模式转型的讨论有关，也显然与有关“中国模式”的争论有关。然而，令人感到意外的是，在有关的争论中，无论持何种立场的中国学者都极少提及甚至根本不提及发展型政府理论。中国学者关于发展型政府的中文文献，大多由从事公共管理研究的学者所撰写，散见在各种学术期刊上，大多并未直接介入有关中国模式或中国经济发展模式转型的争论。
特别值得注意的是，在有关中国经济发展模式转型的大讨论中，林毅夫自2012年秋从世界银行卸任回国以来所倡导的“新结构经济学”，再次将政府在经济发展尤其是在推动产业升级与发展方面的作用，推上了中国公共政策议程的前沿。作为对发展经济学中旧结构主义和新自由主义潮流的超越，新结构经济学一方面坚持竞争性市场体制是人类社会资源配置的最优机制，另一方面认为政府应该超越新古典国家模型的限制，通过合理的产业政策积极推动产业升级、技术创新和经济结构的变迁，最终推动经济成长。很自然，新结构经济学引发了中国学术界和舆论的关注。然而，令人感到困惑的是，尽管新结构经济学现有的内容大多只是发展型政府理论的经济学版，但无论是林毅夫及其支持者或批判者，都对发展型政府理论的文献甚少置喙。
毫无疑问，政府主导是中国近三十多年来发展经验和教训中不可分割的组成部分，也理应被视为中国模式的组成部分。但由于对国际经验以及相关国际学术文献的考察不足，中国学者对涉及政府在经济发展中作用的诸多实质性问题，尚缺乏较深入的探究。因此，无论是对新结构经济学以及中国经济发展模式的讨论还是对更加宽泛的中国模式的争议，在一定程度上仍然停留在“要市场机制还是要政府干预”这类非左即右型意识形态之争上。
本文试图填补这一学术空白，通过对有关发展型政府文献的梳理，探究涉及政府主导型发展的若干实质性问题，尤其是探究国家(或行政机制)与市场机制相互作用的多样性，或者说探究奥尔森所谓“市场强化型政府”的制度与行为模式，从而促使有关中国经济发展模式转型的讨论在比较发展研究视野中得到学术性的升级。
一、发展型政府理论：新国家主义与政府主导型发展模式
发展型政府理论一开始只是一种解释日本和东亚经济奇迹的学说，但后来其覆盖范围拓展，成为探索政府主导型发展的重要理论之一。首先，美国学者约翰逊在1982年出版了潜心十年撰写的新著《通产省与日本奇迹：产业政策的成长(1925-1975)》，书中论证了日本政府通过产业政策的实施对日本奇迹的重大推进作用。1989年和1990年，美国学者阿姆斯登和英国学者韦德先后出版了《亚洲新巨人：韩国与后发工业化》、《驾驭市场：经济理论与东亚工业化中政府的作用》，分别运用韩国和中国台湾的案例，论述了政府在市场机制之外构成经济发展助推力的重要性。
在上述文献中，发展型政府具有如下特征：第一，政府具有持续的发展意愿，即以促进经济增长和生产而不是收入分配与国民消费作为国家行动的基本目标。第二，政府具有很强的“国家自主性”，即选贤与能，聘用有才能、有操守的专业人士组成经济官僚机构，与社会利益集团保持一定的距离，独立自主地制定发展战略。第三，合作式的政商关系，即政府与商界保持紧密的统合主义(或法团主义)合作关系，制定并实施有选择的产业政策。第四，国家与市场的相互依赖，即政府有能力、有渠道动员经济资源(例如信贷)并改变其配置方向，从而有效地落实产业政策。
在发展型政府理论的文献中，由高度专业化的技术官僚所组成的经济治理机构是发展型政府的大脑，这些机构具有高瞻远瞩的眼光，能够挑选出引领国家与地区经济发展的战略性产业，即所谓“挑选赢家”，并制定出相应的产业政策。金融是发展型政府的神经，政府能够掌控甚至直接拥有重要的金融机构，从而可以通过优惠信贷作为产业政策的主要施政工具。在很多经济体，大公司是发展型政府的躯干，发展型政府一般透过大公司推进产业政策，而这些大公司有些是与政府关系密切的民营企业，有些则干脆就是国有企业。无论政治体制中是否具有竞争性选举的因素，发展型政府往往都带有权威主义的色彩。尽管与裙带资本主义有些相像，但发展型政府的行动时常会超越裙带利益和利益集团政治，即具有较强的国家自主性。
这一理论的学术背景，是所谓“新国家主义”在比较发展研究领域中的兴起。新国家主义强调，在解释社会经济发展的过程中，相对于市场和社会的政府应该被视为一种独立的自变量，而不应被视为由市场或社会力量所支配的一种中间变量。因此，“新国家主义”提出要超越社会科学中盛行的“社会中心论”，代之以“国家中心论”，基于国家自主性来探究各种社会经济变迁。发展型政府理论正是“新国家主义”或“国家中心论”的一种具体实践。
在发展初期，发展型政府理论仅局限于对东亚发展模式的解释。然而，这一学派很快从区域性政治经济的研究框架发展成为一般性的政治经济学理论，政府主导型发展模式被视为一个普遍的人类现象而不是东亚现象。政府与商界形成一种竞争性合作的关系，视为政府主导型发展模式的制度性特征，而发展型政府的制度性特征不仅在于国家自主性(即政府官员尤其是技术官僚能够超脱于社会利益集团的影响独立自主地制定发展战略)，而且还在于是否存在制度化的渠道可以让政府将其发展战略与政策渗透并落实到社会和企业之中，即所谓的“嵌入型自主性”。
二、质疑发展型政府理论
发展型政府理论一亮相，马上就在比较发展学界遭到了各种质疑。质疑的声音多种多样，但来自两个学术阵营的质疑非常醒目，并且值得特别认真地对待。一是倾向于新自由主义的学者，或深受主流经济学新古典主义影响的学者，大多认定发展型政府并非东亚奇迹的重要贡献因子，而产业政策的采用一般来讲并不是经济发展的助推剂，顶多是润滑剂。另一派质疑者则强调发展型政府的条件性和阶段性，他们承认政府对经济生活的高强度干预对于经济发展或多或少有一些正面作用，但认为发展型政府的高效能受到一系列非制度性(例如冷战背景)和制度性因素(例如企业模式、经济组织间的关系、政商关系等)的制约，因此在经济全球化的大背景下继续把发展型政府的发展作为一种发展战略，可能面临极大的不确定性，也极有可能不再合乎时宜。
新自由主义或新古典主义学者反对发展型政府理论是自然而然的，因为两者在思想市场上是直接的竞争者。这里需要强调的是，新自由主义也好，新古典主义也罢，绝不是无政府主义，在其理论和政策指南中为政府的角色留下了相当大的空间。作为新自由主义公共政策的主要推动者，世界银行曾就政府在经济发展中的角色，提出过“五核心使命论”：①奠定法治制度框架，即立法和执法，尤其是要捍卫产权和契约制度，为市场的正常运行提供制度性基础设施。②实施正确的宏观经济政策，尤其是财政政策、货币政策、汇率政策、外资政策等，尽最大可能维持市场运行的稳定性。③提供公共物品，为市场运行建立坚实的物质性基础设施，例如交通、通信、公用设施等。④治理市场活动的外部性，既包括通过改善教育和医疗卫生来促进正外部性，也包括通过保护环境来抑制负外部性。⑤推进社会公平，既包括提供社会安全网以维持基本的横向公平，也包括实施再分配政策以确保适当的纵向公平。
在新自由主义者看来，政府在经济发展中的确扮演着这样的角色，而就上述五大角色而言，绝非任何一个具有强烈发展意愿的政府都能轻易为之。“东亚奇迹”之所以发生，相关经济体中的政府当然功不可没，但其最出色的表演是在以上五个舞台。依照这一思路，发展型政府理论以例外来处理的香港案例，也能得到很好的解释。因此，就发展模式而言，东亚经济增长并不是什么“奇迹”，而是市场经济体制正常发挥其作用的结果。东亚经济成长应该归功于生机勃勃的民营企业，而其经济活动的外向性让东亚民营企业在激烈的国际市场竞争中茁壮成长。至于这些经济体的政府，均在保障私有产权、维护契约制度、提供基础设施、促进医疗卫生和教育等方面发挥了应有的作用。
因此，新自由主义并非笼统地否定国家在经济发展中的作用，而是具体地反对发展型政府理论所描绘的政府角色，即政府有能力通过高瞻远瞩的战略与战术有效驾驭市场，从而引领整个经济体走向繁荣与发展。的确，发展型政府理论的开创者尽管也承认市场力量和民间企业的巨大作用，但在行文中常常自觉不自觉地把相关案例中的政府描绘为成百上千诸葛亮的大集合。因此，可争议的核心问题，并不是要不要政府干预，而是要怎样的政府干预？新自由主义所认可的政府干预，与发展型政府理论所推崇的政府干预，在范围和手段上都大有不同。
在发展型政府理论诞生之前，世界银行有关东亚经济的研究报告就是持这样的新自由主义基调。日本政府斥资100多万美元，资助世行开展对“日本奇迹”的研究。1993年，世界银行完成了这项研究，出版了题为《东亚奇迹：经济增长与公共政策》报告。这份报告除了重申市场机制以及新自由主义政府干预对于东亚奇迹的积极作用之外，首次正式承认如下看起来违背市场机制的政府干预措施也有可能是有益的：①针对某些特定行业的产业政策；②出口促进政策；③适度的金融管制以及谨慎的信贷优惠政策(例如利率补贴或政府直接贷款)。但仔细阅读这份报告，对政府干预政策其中是有很多保留的。该报告指出，首先，以促进特定产业发展为目标的产业政策一般不会成功，因此不宜向其他发展中国家推荐。其次，信贷优惠政策或指导性信贷有时会奏效，但也可能阻碍金融机构的自主发展。再者，出口促进政策的根基在于为自由贸易和自由投资建立制度性基础，而出口补贴或奖励政策只有在客观竞争性的基础上才有一定的效果，也就是必须减少甚至遏制相关政府官员自由裁量权的行使。世界银行特别警示，这类政策只有在市场机制正常运转、私人企业生机勃勃、政府与企业具有建设性合作的制度化管道、官僚体系制度健全且能力卓著、政府权力受到合理制约等条件下，才能发挥其积极的作用。世界银行还指出，发展型国家理论所推崇的政府积极干预主义，尤其是与特定产业有关的贸易和产业政策，具有历史条件性，在经济全球化的时代，将面临极大的限制而日益不合时宜。
世界银行的这份报告具有里程碑的意义，它所提出的问题为日后有关政府主导型发展的研究划定了范围、奠定了基础。但世界银行报告的折中主义观点争议性极大。为了澄清有关争议，世界银行经济发展局委托斯坦福大学经济政策研究中心设立了一个课题组，由知名日裔经济学家青木昌彦领衔，对政府在东亚经济中的作用开展进一步研究。1997年，由青木昌彦、金滢基、奥野-藤原正宽主编的《政府在东亚经济发展中的作用》一书出版。该书试图扬弃新古典主义的“市场亲善型政府”和新国家主义的“发展型政府”，转而提出“市场增进型政府”理论，以解释政府在东亚经济发展中的作用。依照这一理论，在经济发展过程中存在着市场失灵，需要由非市场力量也弥补或矫正市场失灵，而政府有可能扮演这一角色。但关键在于，政府失灵的情形也存在，而且非市场力量并不限于政府的行政力量，也包括由民间组织所行使的协会治理力量。因此，市场失灵的存在，并非意味着政府就可以全方位取代市场和社会。政府干预有效的情形，或者说政府失灵概率较小的情形，恰恰在于政府仅仅扮演补充型而不是主导型的角色，其功能在于改善市场、企业和民间组织解决协调失灵问题及克服其他市场失灵的能力。
除了世界银行以及青木昌彦团队之外，比较发展学界在发展型政府理论的刺激下，自1980年代后期以来就涌现出大量有关日本模式和东亚奇迹的研究成果，从多种角度质疑了发展型政府理论。第一种质疑强调，正是民营企业和民间组织发展出辨别与挖掘机会的能力、研究与发展的能力以及通过网络或协会治理推进协调的能力，才是日本的这些产业取得成功的关键贡献因子，因此，扮演“挑选赢家”角色的是企业和企业协会，而不是政府。即便是在发展型政府理论高度重视的产业金融领域，也是私人部门的战略考量而不是政府的行政指导，对整个经济体的战略性发展发挥着重要作用。
第二种质疑的焦点在于发展型政府的有效性，即产业政策的有效性。自1990年代以来，国际学术刊物和出版物中刊出了大量有关产业政策的经验性研究，基于严谨的计量经济学分析，深入探究了政府的扶持之手究竟对产业的发展以及对相关地区总体经济绩效产生了多大的影响，对发展型国家理论进行了检验。检验结果显示，总体来说，在日本、韩国、中国台湾和新加坡这四个经济体中，产业政策对于某些日后表现不错的产业的确有一些促进作用，但绝非发展型国家理论所渲染得那样举足轻重。同样，在这些经济体中，产业政策引致失败的例子，比比皆是。
第三种质疑直面发展型政府理论中的政府模型。依照政治科学中理性选择学派的研究，发展型政府理论所神化的技术官僚机构或集团并不处于日本政治生活的核心，它们只不过是若干利益集团当中的一个而已。技术官僚并不能独立于议会民主政治而高瞻远瞩地制定发展战略。尤其是貌似权势强大的大藏相，他们主要不是从职业官僚处汲取信息，而是从日本的议会中获得政策安排。此外，日本政府的行为模式并非铁板一块，其中通商产业省的确具有发展型政府的特征，但大藏省的所作所为就更接近于新自由主义或新古典主义的政府范式。这一点可以提醒新国家主义的拥趸，发展型政府毕竟还要基于市场机制的正常运行之上，而保障市场机制正常运行的政府则是新自由或新古典主义型的政府，因此发展型政府理论对新古典主义政府模式的否定是言过其实的。
第四种质疑是强调发展型政府的制度基础，即私人企业的一些制度性特质以及政府与企业关系的一些经过长期形成的制度性安排，构成了发展型政府的制度性基础，也构成了发展型政府能否发挥作用的约束性条件。这些制度性基础包括：①银企关系：日本企业的治理结构以及主银行制度；②企业集团：企业之间的联盟构成所谓的“联盟资本主义”；③劳资关系：在企业层面的劳资管理中存在协调机制(即所谓“雇员主权型资本主义”)；④福利社会：即国家、企业与社会分担福利责任；⑤紧密的国家与社会关系：国家与具有高度生产性的制造业部门和非生产性的经济部门(农业、零售业和建筑业等)形成广泛的庇护主义关系，而这样的国家又被称为“庇护主义国家”。
三、发展型政府的转型：理论思考和现实之路
在日本泡沫经济崩溃后一蹶不振以及东亚在1998年陷入金融危机的大背景下，发展型政府理论曾陷入信任危机。然而，当新一波金融危机在新自由主义的发源地美国爆发之后，有关发展型政府的研究热情重新高涨。事实上，以产业政策为核心的发展型政府实际上依然在世界各地普遍存在，不论这些地方的发展模式是否以政府主导型发展为特征，也不论产业政策的实施在世界各地究竟对经济发展产生了积极的还是消极的影响或者是根本没有什么影响。同时，发展型政府理论的核心，即国家与市场之间何种关系以及何种政治经济制度结构更加有利于经济成长，成为经济学、政治学乃至整个社会科学的核心课题之一。
但是，发展型政府理论本身需要发展，这其中的关键性问题之一是：发展型政府以及产业政策的普遍存在本身是需要解释的。发展型政府理论的初期成果，尤其是约翰逊、阿姆斯登和韦德的论著在这方面并不令人满意。他们提出的“理论”并不具有解释力，而且只具有描述性，并包含了很多事后诸葛亮式的描述(即用产业成功的结果来说明政府产业政策的英明)。
针对这一情况，一些主张政府积极干预主义的学者作了新的尝试，为政府主导型发展模式奠定新的理论基础。在这方面，特别需要提及的是诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨。他在2001年诺贝尔奖授奖演讲中宣称将挑战亚当·斯密基于“看不见的手”的原理对政府作用的定位。他告诉听众：“我的理论认为，‘看不见的手’之所以看不见，可能就是因为它并不存在，或者说，即使存在，它也是瘫痪的。”
斯蒂格利茨对市场自由主义的抨击以及他对政府积极干预主义的拥护，自有其理论底气。作为信息经济学的创始人之一，斯蒂格利茨与其合作者发表了近百篇学术论文，发现在信息不充分和信息不对称的条件下，自由竞争市场不能达到帕累托最优。基于这些研究成果，斯蒂格利茨提出所谓“非传统意义上的市场失灵”在广度和深度上远远超过新古典经济学所认可的范围，因此这就为积极政府干预主义提供了基础。当然，市场失灵的普遍存在并不能自动证明政府干预的必要性，政府干预能否矫正市场失灵，还需要另行分析，否则就会犯方法论上的“功能主义谬误”。斯蒂格利茨充分意识到了这一点。在其学术作品以及他所撰写的教科书中，他一再强调：“尽管市场失灵的存在意味着可能有政府活动的空间，但是，它并不意味着旨在矫正的特定的政府项目就一定是可取的。要评估政府项目，我们不仅要考虑项目的目标，还要考虑项目是如何实施的。”
值得注意的是，一大批参与建构发展型政府理论建设和经验研究的学者，也修正了自己的学术立场和方法论。在他们看来，发展型政府理论的开创者，在案例选择上存在系统性的偏差，在研究方法论上存在着整体主义的谬误。尤其是约翰逊、阿姆斯登和韦德这三位学者，他们的研究方法是以历史学家的笔调，首先给出相关案例地区经济绩效的卓越表现，然后详细记录当地政府在经济规划和经济政策上看起来不错的所作所为，最后断定政府的积极干预主义居功至伟。粗略地说，他们的论证思路，就是认定一个地区的经济表现，应该用这个地区经济生活中的所有因素，既包括市场机制的因素，也包括政府干预的因素，来加以解释。这样的论证思路，与社会科学(尤其是经济学)中流行的分析性思路，即深入探究一个个因素(自变量)对所解释对象(因变量)的影响率，是大相径庭的。或许正因为这一点，即便是支持政府积极干预立场的经济学家，例如斯蒂格利茨和林毅夫，也对发展型政府理论不大重视。
发展型政府学派的后辈学者试图修正前辈学者的研究范式，转而将“发展型政府”这个概念中性化，而将发展型政府与发展的关系视为开放性的经验研究课题。用他们的话来说，发展型政府未必会带来发展。例如，有学者分析说，与韩国类似，印度独立后拥有了一个发展型政府，但众所周知，发展型政府却没有为印度带来发展。印度的经济自由化在1990年代起步，国家经济发展模式发生了深刻的转型，经济发展才取得了突飞猛进的进步，成为“金砖四国”的重要一员。
同时，发展型政府即便在某些经济体取得了成功，也不是一成不变的，故政府主导型发展模式并非永远的灵丹妙药。在某些历史条件下碰巧正确的产业政策，可以在后发国家的早期发展阶段发挥促进增长作用，但其效力将会随时间而递减，产业政策失灵的情形会日益增加。就日本而言，产业政策只是在第二次世界大战后恢复期发挥了决定性作用，在高速增长期间则大幅收缩，仅仅聚焦于高科技的促进。事实上，自亚洲金融危机以来，东亚经济体开始告别发展型政府，政府职能发生转型，回到华盛顿共识或后华盛顿共识的轨道上来。在这方面，韩国虽经阵痛，但却相对平缓地走上了从新国家主义向新自由主义转型的道路。
当然，这一转型并非在所有经济体都一帆风顺。这其中的要害还在于发展型政府所引发的并发症和后遗症。研究者们逐渐发现，发展型政府本身是一把双刃剑，在催生新型产业的同时也保护缺乏竞争力或产能过剩的产业；更有甚者，发展型政府在推进经济成长的同时也滋生了裙带资本主义。面对经济全球化尤其是金融自由化的压力，嵌入于传统政商关系的政府无力推进政府自身的改革。新的经济增长点，即战略型产业，始终没有出现。这样的情形恰在发展型政府理论的优等生日本发生了。因此，在经济全球化和新自由主义勃兴的大背景下，发展型政府或政府主导型发展模式本身的转型，就成为新的研究热点之一。
与此同时，经济学家也在探究发展型政府所采用的不同政策工具或不同干预取向所带来的不同影响。例如，阿姆斯登强调扶持性政府干预措施的有条件性，即必须具备对相关企业设定明确的、可执行的惩戒性条件，而且政府必须就减少甚至取消租金的惩戒性行动建立起可信的承诺，而这种可信的承诺恰恰是政府能力的一项内容。
所有这些，预示着奥尔森临终前所提出的“市场增强型政府”的想法，开始在微观经济学和宏观经济学中找到了新的理论基础。这意味着，政府干预是否必要的问题其实并不是问题，真正的问题在于政府如何干预，或者说政府干预能否以顺应市场机制甚至强化市场机制而不是破坏、扭曲甚至取代市场机制的方式来进行。如果能超越国家与市场的二元对立，那么奥尔森的国家兴衰之谜和诺思关于国家的困惑就会有全新的解答。也只有在信息不充分和信息不对称的假设之上对政府行为做深入细致的新研究，林毅夫的发展经济学3.0版也好，比较发展研究领域中的发展型政府理论和政府主导型发展模式也好，以及斯蒂格利茨的超越新自由主义经济学也好，才能有全新的内容。
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