我国教育投入的现状与政策取向，本文主要内容关键词为：取向论文,现状论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“科教兴国”战略是我国瞄准今后长期发展的明智抉择，但从“科教”到“兴国”需要经历科教的开发、利用等若干阶段的投入与努力才能实现，而作为其中之本的教育投入在我国所面临的现状并不乐观。本报告对教育投入的基本情况与结构性变化作了量化分析，并对我国今后教育投入特别是对义务教育投入的政策方向进行了探讨。
一、现阶段我国教育投入的结构
自改革开放以来我国的教育经费持续增长，1995年达到1878亿元。通过对《中国教育经费统计资料》、《中国教育事业统计年鉴》等数据分析，可以观察到我国近年来在教育投入的结构上具有如下几大特点。
第一，教育投入长期低水平徘徊。我国的教育经费从绝对值来看改革开放后确实增长迅速，但与国内生产总值相比，增长速度却是相对缓慢的。尽管财政性教育经费支出占国家财政的比例逐年上升，但是国家财政近年来在国民经济中比重下降，教育投入的整体水平受到直接影响。今后我国不仅为了达到本世纪末基本普及9 年义务教育和基本扫除青壮年文盲的目标需要增大教育投入，而且提高现有中小学的教学条件，全面达到国家标准尚需继续注入大量的资金。特别是教学条件不仅影响教学质量，对儿童素质的形成也至关重要。一个在较差环境中成长的儿童即便得到知识，也很难想象他对周围世界、周围事物具有积极认识与进取的态度，在对掌握到的知识运用上会有一定的折扣。应充分认识到教育投入的相对不足对我国人材培养、人的素质提高所带来的制约。
第二，多渠道筹资的市场化格局业已形成。由于国家财政对于教育的投入不足，自然产生了导入民间资金来补充经费的动力。这里有个人与单位捐集资等非市场化行为，比如“希望工程”，但大部分的民间资金还是以市场活动的形式由供需双方通过交易来导入的，比如学校广开经营门路，通过校办产业、社会服务创收、收取择校生与各种费用，租借校舍等，来筹措不足的经费〔1〕；再有学杂费的增加； 另外民办学校的比重也在提高。公共资金〔2〕在教育投入中所占比例逐年下降， 由1990年的81.6%降到1995年的70.4%，通过多渠道筹集的民间资金在教育投入中所起的作用越来越大，也成为现今教育投入的热点话题。
从整个中国社会来看，更多地准备投向教育的资金是存在的，但这笔具有潜在可能的资金正在通过市场流向教育，而且是效率较高地分配到教育上来，这也是现阶段通过财政的收缴与分配所难达到的。市场确实调动了供需双方对教育投入的积极性，但享受其益处的对象却是有局限性的，集中在具有经济实力的地区与阶层。教育是否能吸引更多的民间资金，很大程度取决于大众的经济能力提高以及对教育数量与质量的要求提高。
这个特征从各地区多渠道筹资的情况可以得到确认。我国地区间的多渠道筹资现象各有强弱，根据1994年地方所属教育机构〔3 〕的教育经费收入情况来看，西部欠发达地区教育经费中民间资金所占比重不大，依靠公共资金比例达80%以上，中部地区公共资金比例降至75～80%（湖南、湖北、河南除外），而东部沿海发达地区民间资金所占比重则较大，公共资金在75%以下，广东只占60%，越向东部沿海发达地区越呈现出导入民间资金的活跃状况。总的来说，多渠道筹资在经济较发达地区容易实现，增加了向教育的投入，替代财政对教育投入的部分不足，而欠发达地区受惠于市场化的部分则较小，依然要依靠公共资金。
即使在发达地区也显示出民间资金通过市场流向教育时的不平衡现象。以笔者对北京某原重点小学进行的案例调查为例，该校1995年教育经费支出200万人民币，其中60%多是通过各种渠道自筹的民间资金，而且每年都在增加，生均经费达2100元，高于北京的小学生均经费2 倍多。这说明民间资金是向初期条件好的教育机构流动的，而吸收来的资金又改善了教学条件，进一步提高了吸引新的资金的势能，进入良性循环。相反，初期教学条件差的学校则越来越陷入经费不足的恶性循环。因此，教育的市场化具有在经济发达地区、教育条件好的部分特别活化的特点，并不是不分地区、都能卓有成效地吸引资金。这和经济发展的一般规律是一致的。
第三，民间资金对于教育基建发挥着重要作用。通过各种渠道筹集来的民间资金根据各级政府的规定以及提供一方的意愿，一般定向使用的性质比较强，但也有一定的范围分布。通过比较公共资金与民间资金的用途，可以大致归纳为，公共资金主要用于事业费的个人部分，用以保证最基本的教职工待遇；事业费的公用部分，即维持基本教学活动的经费由公共资金与民间资金分担，公共资金稍占多半；轮到基建支出，改善现有的教学条件，民间资金就占到一半以上。进入90年代后，公共资金的增长主要用于追随教师工资等劳务费的上涨，民间资金的导入才确保了教育基建的不断投入，而且还稍改善了事业费过大、基建费过小的比例关系。
民间资金在各地区发挥着不同的作用。就地方所属教育机构来看，由于中西部地区民间资金的筹集并不多，教育基建还主要依靠公共资金；中部地区除了四川、陕西、湖南、湖北也基本同样；东部地区则在基建中大量地导入了民间资金。由此可见，民间资金流向教育的不平衡，不仅使当年教育经费的差别可能扩大，还可能促使存量的教学条件的差别扩大。
第四，多渠道筹资在教育阶段上各有强弱。近年来教育经费总的增长中，高等教育经费的增长高于基础教育的增长，而且主要是依靠民间资金的增加，学杂费占了很大比重。1994年地方所属教育机构中，高等教育、中专、职业高中所吸收的民间资金的比例分别为27.7%、32.9%、35.4%，高于初中的25.0%与小学的24.5%，说明多渠道筹资随着教育阶段的升高效果越来越明显。
第五，中央与地方所属教育机构的办学条件不同。中央与地方的教育财政主要用于办学。中央的公共资金主要承办高等教育，占中央教育经费的70%，而地方公共资金主要用于承办基础教育，高等教育只占11%。由于中央所属教育机构与地方所属教育机构的财政来源渠道不同，制度上的保障不同，因此两者的教育经费与教学条件在同一地区也有所不同。在民间资金的导入上，即使是同一地区（除上海、四川），地方所属教育机构要多于中央所属教育机构，并主要用于事业费公用部分与基建，显示了地方所属教育机构需要经费的紧迫性。而中央所属教育机构的经费状况却明显好于地方所属教育机构，各项支出基本以公共资金为主，即使基建也是由财政性拨款负担80%。如果继续维持现行的财政体系，地方所属教育机构因受制于财力，便会更加去开发民间资金，而且受制于当地民间资金的资源潜力。
二、我国教育条件的地区间差异有所扩大
通过以上我国近年来教育投入结构的分析，可以预见民间资金的导入会使我国地区间教育条件不均等的现象有所扩大。最近也有不少评论提到这种可能性， 但一般都缺少令人信服的事实根据， 为此笔者选用Gini系数作为较综合的指标，对生均经费投入的均等程度与教学条件的均等程度进行了试算。但因统计数据上的限制，这里只比较了1993年与1994年的变化，1994年以后的变化趋势还有待于随着新的统计数据的公布继续追踪分析。从结论上讲，多渠道筹集的效果并不乐观，1993年至1994年间不仅地区间生均经费差异有所增大，而且还导致了小学阶段教学条件差异的进一步扩大。
表1
地区间生均经费差异的Gini系数
生均经费 预算内生均经费
年份
1993 1994 1990 1993 1994
地方普通小学 0.0990.1200.0640.0300.056
地方农村普通小学 0.0950.0710.0010.0200.001
地方普通初中 0.1110.125 0.0410.063
地方农村普通初中 0.1220.094 0.0350.012
地方普通中学 0.1220.1320.0390.0700.075
地方普通职业中学 0.2350.1500.0850.1260.033
地方高等学校 0.0980.1260.1210.1070.112
* 表内Gini 系数由笔者根据《中国教育经费统计资料》（各年版）计算。空白处缺相应的统计数据。
表1是标志各地区间生均经费差异的Gini系数， 出于前面也谈及到的原因，这里只选用了地方所属教育机构作为对象来比较。从表1 中可以看出，我国的生均经费地区间差异是随着教育阶段的升高越来越大的，Gini系数从小学的0.120上升到职业中学的0.150，高等教育阶段差异有所缩小。这基本符合义务教育阶段教育机会尽量均等，随着教育阶段升高差异逐渐扩大的一般教育规律。同时预算内生均经费的地区间差异均小于生均经费的地区间差异，说明多渠道筹资比起仅靠预算支出带来了更不均等的结果。
从1993年至1994年的变化来看，各阶段的生均经费Gini系数都在增大，预算内的Gini系数也在增大，民间资金与公共资金的两方面在生均经费的投入上地区间都更加趋于不平衡。总的来说，差别扩大是由于发达地区的教育经费增长过快，而欠发达地区增大过慢所造成的。另一方面，农村学校的地区间差异反而在缩小，由此可以推论多渠道筹资所带来的地区间差异主要发生在城市与农村、或是城市之间。这又从另一个侧面证实了教育的多渠道筹资只能给发达的城市地区带来效益的规律，对于经济情况相差不远的农村则没有产生太大的不同。
表2地区间生均固定资产差异的Gini系数 生均固定资产
年份
1993
1994
普通小学 0.210 0.224
普通中学 0.159 0.135
普通高等学校 0.286 0.235
*表内Gini系数由笔者根据《中国教育经费统计资料》、 《中国教育事业统计年鉴》（各年版）计算。由于可利用的统计数据所限，生均固定资产地区间差异的比较包括了中央与地方两方所属的教育机构。
从表2中Gini系数的变化可看出， 用于衡量教学条件的生均固定资产的地区间差异在普通高等学校与普通中学阶段有所缩小，而在普通小学阶段有所扩大。
以上测算结果虽然仅局限于2年间的变化， 但它足以说明依靠民间资金增加的教育投入格局，与这一期间教育条件差异的扩大是有一定联系的。教育机会的均等化，在世界上已作为一个较固定的理念被广泛接受。但在我国，由于各地教育条件相差太远，尚未能形成一个较统一的、成熟的规范。赞成多渠道筹资的观点认为，有条件的地区教育先走一步，是市场活动所体现的效率，没有必要扼制它的发展。但是教育具有区别于一般经济活动的特殊性，如果大量依靠市场活动，会扩大教育条件的差异，使经济条件差的地区与阶层的儿童长期处于较贫困的教育条件之下，有碍国民整体素质的提高，影响危害国家的长远利益。再者，从公民的权利来说，不论出生何地、何种家庭都应得到同样的教育机会，教育机会是所有社会平等最根本的出发点，应给予所有人从同一起跑线去参加社会竞争的机会。国家的利益与民众教育机会平等的权利，构成教育必须由政府举办并干预的理论根据。在我国现阶段，政府的干预就是要保证欠发达地区的教育条件达到一定水平，具体体现在对资源的再配置上。从我国目前教育资源配置的情况看，社会资源向教育的流入还不充分，已流向教育的资源又较集中在发达地区与义务教育以外，因此通过政府税收向欠发达地区与义务教育进行再配置应当说还有相当的余量，而且对发达地区现有的教育资源也不会构成太大影响。
三、教育投入体系的调整
1.我国教育投入面临的问题
综合以上论述，我国教育投入现在面临着两大问题需要解决。一是各地区地方财政虽已作出了努力，但用于教育的支出不足，使教育活动处于较低水平；二是不足的教育经费只能转向依赖导入民间资金，在我国还基本不具备中央平衡地方教育条件功能的条件下，教育机会的地区间差别有所扩大。
2.确立我国教育投入体系的中长期努力目标
解决这两大问题，首先要明确公共资金与民间资金的分担责任，其次要解决国家财政向教育投入的规模与体制问题。
现阶段依靠民间资金来增加教育投入确有可行的一面，但是作为中长期的目标，应逐步加大公共资金向欠发达地区的投入规模，向义务教育由公共资金负担的体系过渡。这是本文通过一系列论证所得出的结论，而且在教育界也具有相当一致的共识。
在这个中长期的努力目标下，首先需要着手进行的是调整教育财政体系，在我国财政改革大的框架下，调整财政向教育的分配，以及教育内部的分配体系。以下是在调整过程中需要注意的几个分配原则。
第一，充实教育行政的职能。1985年教育体制改革以来，我国各类学校的办学权基本下放到各级政府，财政上也就相应地形成由各级政府负担的体系。中央与地方的各级政府主要的行政职能是办教育，而且中央主要是办高等教育，对于义务教育中央只有行政上的指导权。由于中央基本没有财政作后援，也就没有直接干予的能力，因此难以保证我国义务教育水平的全面提高。与日本、美国相比，我国中央向各地区的教育单列补助或定向的拨款很小，属于这种拨款的专项资金1994年只占中央教育财政预算的1.2%，而日本达50%以上。1994 年全国教育工作会议后，中央与地方政府建立了国家贫困地区义务教育工程，每年10亿左右，开始明确教育行政既有办学职能又有平衡职能。办学权的下放与财权的适当集中是可以并存的，而且应大大充实中央政府对地方政府、上级地方政府对下级地方政府的教育财政平衡职能。当然，中央财政用于各个地区的办学也能起到提供更多更好的教育机会的作用，但从我国现状来看，中央办学集中在高等教育，对于基础教育的平衡作用极小。另外，还需要充实教育经费统计的款项，建立能够体现教育行政财政平衡职能的统计体系，便于与其他国家进行比较。
第二，教育财政需要一定的中央集权。以上的分析结果也证明，在我国这样一个幅员辽阔、差异大的国家，单靠地方政府各自的财力，不能保证对义务教育的足够投入，教育机会的地区间差异在扩大。地方政府具有义务教育办学的直接责任，而中央政府也具有保障所有的儿童享有基本教育机会的责任，因此中央政府具有教育财政负担的最终责任，应拥有用于平衡教育条件特别是义务教育条件的财政能力。从美国、日本的教育发展过程来看，也都经历了教育资源向中央集中的调整过程。中央对于地方的教育补助金可以具体根据教师工资、学校维持正常教学以及基本建设的经费列支设定补助标准。这些都可以通过只增加中央财政的教育支出来解决，不必去与地方重新分配现有的教育资源。
第三，教育财政需要一定的独立性。具体而言就是财政对于教育支出设立一些独立性的措施，如单独另列中央教育转移支付的制度，在各级政府财政体系中设立定向的教育税、教育基金、教育专项资金以及固定教育预算比例。除了教育转移支付制度外，其他对于教育给予较独立的财政地位的措施在我国都已基本确立，至于教育转移支付制度，最近以教育界为主也开始有了一些讨论。笔者认为，如果教育的转移支付不单列，而是包含在中央向地方的一般转移支付内，可能还难以解决特定地区教育经费不足的问题。因为一般转移支付设定标准综合了各种行政需要，有可能满足不了教育的需要，或由于各种原因挤占了教育的需要。比如日本战后曾经一度将教育经费列入中央向地方的一般转移支付内，但在各地实际操作中没能保证教育的投入水平，因此3 年后就又恢复了中央教育转移支付的单列制度。
综合以上论述，本报告作为政策建议可以概括为，在今后我国财政体系调整的过程中，要确立教育财政一定的集权性与独立性，建立中央政府用于教育平衡的教育转移支付制度，例如国家贫困地区义务教育工程，可以作为一项财政制度确立下来，或以法律的形式加以保护，防止随着国家财政收支的好坏而波动的随意性，比如成为“义务教育补助金制度”。这也是体现我国落实“科教兴国”的决心，在教育财政上给予一些相对于其他财政的优先权。
注释：
〔1〕在教育经费统计中，校办产业、勤工俭学、 社会服务的收入因受惠于国家税收政策的优惠，被列为财政性拨款，但考虑到这些活动本身是通过市场交易创造的收入，因此在本文内将它们作为市场活动的民间资金来看。
〔2〕本文对于公共资金的定义包括：财政预算内教育经费拨款、 各级政府征收的用于教育的税费、企业办学校教育经费以及其他预算内教育经费拨款。即从教育经费统计中使用的“财政性教育经费”除去了校办产业、勤工俭学、社会服务收入之项，作为民间资金。
〔3 〕这里为了剔除中央所属教育机构在各地统计结果上可能产生的影响。因为中央所属教育机构与地方所属教育机构的经费来源情况很不同，有关这点以下还有论述。而且中央所属教育机构在各地区的分布极不均匀，可能会对地区间教育经费收入结构的比较产生一些紊乱因素。
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