“九七香港回归”专题 香港社会福利保障制度探微，本文主要内容关键词为：香港论文,社会福利论文,保障制度论文,香港回归论文,专题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
香港是一个典型的实行资本主义自由市场经济的地区。在长期的社会经济发展过程中，特别是在第二次世界大战之后的经济腾飞时期，港府为了维持社会安全与稳定，适应社会发展及其经济条件，逐步实行了一整套符合香港自由市场经济制度的社会福利保障制度，对保持香港社会的稳定繁荣和经济持续发展，起到了很好的保证作用，其成效是显著的。
1 社会福利保障制度的沿革
香港社会福利保障制度的发展经历了两个不同阶段。第一阶段，从开埠至本世纪60年代初期，这是民间志愿机构兴办为主时期。港英政府初期对社会保障事业基本上是放任不管的，只有华人社会的慈善团体和教会兴办救济性质的福利事业。19世纪70年代初，东华医院是华人富绅捐资创办的第一个慈善机构，随后又增设广华医院、东华东院及其附属机构。1878年，华人社会又成立以“保赤安良”为宗旨的慈善机构——保良局。除华人社会兴办的慈善福利机构外，天主教及基督教会也于1860年间开始在港举办保护妇女和收养儿童的慈善福利机构。19世纪末20世纪初，又创办为老人和残疾人士服务的机构，如广荫老人院、心光盲人院、香港聋人学校等。30年代，教会办的慈善机构更多。这些民间机构在推动香港社会福利保障事业的发展，发挥了很大作用。
第二阶段从60年代开始，是港府积极参与发展时期。这个时期港府之所以积极参与社会福利保障事业，主要因为：1.该时期正值香港经济迅猛发展的黄金阶段，政府财政收入增加，为政府参与社会福利保障事业提供了财政保证。2.原有的民办的民间社会福利保障设施远远不能满足社会发展，人口激增，社会问题增多的需要，社会强烈要求改善。3.整体社会经济增长的同时，社会财富分配不均，贫富悬殊日益严重，劳资关系紧张，低收入阶层不满情绪增长，为稳定社会，政府必须参与发展社会福利保障事业。
为此，60年代中期开始，港府陆续制订和推行一系列社会福利保障政策，法令和措施，推动了该项事业的发展。政府除兴办一批福利项目外，由70年代开始主动拨款资助民间志愿机构。由此，香港社会福利保障事业逐步走上正轨，并日臻完善。
60年代以前，港府不重视劳工立法，对劳力市场采取不干预的自由放任政策，任由劳资双方自由达成契约、建立雇佣关系。70年代之后，港府加强了劳工立法监督，在不影响劳资双方自由达成契约条件下，保障劳工基本权益，经过20多年的努力，制订和修改了150多项劳工条例，主要包括《雇佣条例》、《海外雇佣条例》、《儿童雇佣条例》、《学徒条例》、《劳资关系条例》、《雇佣赔偿条例》等。这些法例在规范雇主与雇员的雇佣行为，保障劳工基本权益，明确管理机构的职能等方面发挥了一定作用。
2 社会劳工保障及社会福利（社会救济）制度
香港的劳工享有的社会保险和社会福利种类，主要包括：(1)老年保障方面，政府公务员享有长俸（或年积金）恩俸等。一些私营公司和社会公用事业机构的雇员享有公积金或年积金。(2)在失业保障方面，雇员主要享有长期服务金或遣散费，破产欠薪保障，部分雇员享有公积金或年积金，被解雇时可领取；政府公务员被辞退时，亦可领年积金。(3)在工伤保障方面，雇员主要享有工伤死亡赔偿，伤残赔偿和职业病赔偿。(4)在医疗保障方面，雇员主要享有疾病假期和医疗津贴。(5)在生育保障方面，女性雇员主要享有分娩假期和分娩期工资。(6)在福利方面，雇员主要享有有薪假期。政府公务员及一些社会公用事业机构人员还享有房屋津贴，子女受教育津贴等。
香港市民所享有的社会福利的社会服务种类主要包括：(1)收入保障方面，凡收入低于公共援助计划厘定标准的个人或家庭，可获得包括基本援助金，长期个案援助金，老人补助金，伤残补助金等公共援助的现金补助。(2)老人保障方面，高龄人士可享有高龄津贴，政府和慈善机构对他们提供包括房屋、安老院、健康、医疗、住院照顾、社区支持服务等老人社会服务。(3)伤残、弱智人士保障方面，伤残、弱智人士可享有伤残津贴、政府和志愿机构对他们还提供包括教育和训练、职业康复、医疗、日间照顾等社会服务。(4)在遭受灾害的灾民保障方面，灾民可享受现金援助和物资援助，包括殓葬补助、死亡补助、伤残补助、受伤补助和临时补助、提供急需食品和必要的生活用品和临时住所等。(5)在暴力及执法伤亡保障方面，凡遭受暴力罪行或因执法而意外伤亡的人士及死者家属，均可享受现金赔偿。(6)在交通意外伤亡保障方面，凡因交通意外伤亡的人士及死者家属，均可享有援助金。此外，对孤儿、婴儿、儿童、青少年、未婚妈妈等需要援助的人士，以及需要援助的家庭，政府和社会慈善机构均提供相应的社会福利和社会服务。
3 教育及医疗保障制度
香港的学校教育有较悠久的历史，第二次世界大战之后，香港人口激增，大量移民涌入，经济蓬勃发展。香港政府适应形势，十分重视智力投资，逐步建立了多层次，普及和实用的学校教育体系，着眼于培养当地各方面的人才，促进了经济的腾飞。通过发展普通教育和职业教育，尤其是中等教育，提高了人力资源素质，在积极引进外来专业人才的同时，通过再教育再就业培训和就业辅导，提高了本地人才资源的利用率。通过教育培训，香港社会拥有技术水平较高的普通劳动大众，又有经验丰富，技术精良，善于经营的工商业家，科技人才和管理人才。他们多数有较高文化素养，又善于与外商共事合作，共同拓展香港的经济，是香港经济腾飞的重要因素之一。
随着经济的起飞，香港教育在70—80年代发展很快，1993年，全港约有120万名学生接受全日制教育，约占总人口的20%，这些学生在1946所各类学校就读，为他们授课的教师有5.5万名，另有大量辅助人员提供协助。
香港学校教育的特点是：(1)推行九年强迫免费教育。港府为每一位适龄儿童提供小学至中三免费强迫教育。香港法律规定：在政府为每一适龄学童提供学位条件下，每一儿童的家长都承担其子女入学接受文化教育的义务。从1971年开始，香港政府实行小学全部免费教育，1978年9月开始，又为所有小学毕业生提供初中学位，并在大部分官立及资助中学取消了初中各级的堂费及类似的费用，从而实现普及的初中教育。至此，儿童从小一到初中三年级的九年里，都可以分配到官方，资助学校或私立“买位”学校的学校就读，适龄儿童，没有充足理由而不进学校读书，家长要负法律责任，甚至受到法律制裁。九年免费强迫教育使香港社会教育普及率几乎达到100%。有的学校还提供学童交通车及免费午餐的服务。(2)政府与社团合力办学。政府的财政预算把教育列为优先考虑的一个项目。教育经费自1975—1990年平均占财政预算的16.4%，1993—1994财政年度，教育经费占政府开支的16%，达到251.03亿元。教育开支占香港本地生产总值比重平均为3%，且逐年增加，教育经费开支的比例，已接近甚至超过80年代的加拿大、英国、澳大利亚和瑞士等发达国家水平。港府还注意调动社团的办学积极性，因而各种教会、慈善机构、以及同乡会、商会等都出资办学，与政府一起各自发挥作用。(3)多层次、多渠道的教育体系，使之符合香港社会的实际需要。按常规教育的阶段划分，有学前教育，小学教育，中学教育与专业教育。接学校种类划分，有幼稚园、小学、中学、大学、专科学院、工业学院、成人教育学校、特殊教育学校、国际学校等。按办学经费资源划分，有官立、津贴，私立“买”位和独立学校。(4)注意应用技术类教育和成人职业教育。为了适应工商界的要求，港府注意发展各种类型的工业技术教育，加强发展摩利臣山等8所工业学院，以培养技术员及技工。由政府夜学部等多个机构推动下，现每年香港有50万人报读各种成人职业技术教育课程，他们都得到政府的资助。这些教育大大地提高了香港青壮年劳动者的文化水平和技术素质，保证了源源不断地向各部门、企业输送各类人才。更重要的是，作为贫富比较悬殊的社会，九年强迫义务教育以及成人职业教育培训，为每个投身社会竞争的青年人提供了一个发展事业的平等条件和机会，使他们专注个人事业的发展，强调机会的均等而不是分配的平均主义；他们要求合理的分配，但更接受能否可以获得更大的报酬，相信竞争是推动社会进步的力量。尽管资本主义经济制度有其不平等的地方，但经过教育平等的洗礼，他们还是接受这种竞争性的制度，他们注重社会的开放程度和流动的机会。在香港大多数青壮年思想意识中，社会的流动竞争本身比竞赛的结果更重要得多。这种强调机会平等和资本主义竞争观念，是长期平等教育制度观念普及的结果，对香港社会发展以很深的影响。
香港社会的医疗卫生服务，是香港社会福利的主要项目之一，60—70年代以来，港府为了配合社会经济发展的需要，逐步改善对市民的医疗卫生服务，在增加医疗机构的同时，注意扩充设备，提高防病治病的水平，使医疗卫生事业走向普及和现代化。在亚洲已属水平较高的地区之一。医务卫生署在1977年开始实施医疗服务分区化。把全港分为5个区、并分设5所区域性中心医院作为该区医疗服务的总枢纽和联络中心，配以地区医院，普通诊所和专科诊所，组成综合的区域医疗服务网。香港的医院包括政府医院，政府补助医院以及私立医院。1990年有政府医院15所，政府辅助医院20所，私立医院12所。政府属下普通门诊所55所。共有病床25000多张。平均每1000个居民有病床4.4张。1993年全港病床总数增至27038张，即每千人有4.6张。另外，至1993年11月全港注册医生共6493人。香港市民只要持身份证，缴付低微的费用，便可获得政府医院和政府补助医院的医疗服务，一般收入低下的居民，及一些中等收入的市民大都在这两类福利性医院就诊。1990年，平均每天就诊者达3057名。在1993年—1994年财政年度，公营医疗卫生服务获政府拨款138.28亿元，基本满足了一般市民防病治病的需要。当然，高收入家庭也可以选择在政府医院里的私家病房或私立医院去就诊，那里设备昂贵，服务更周全，收费也高，这样可以满足高收入阶层医疗卫生服务的需要。
港府除逐步增加机构，扩充设备，注意提高医疗质量外，尤其重视对市民的保健服务。包括：(1)提供家庭健康服务，为已届生育年龄的妇女和6岁以下幼儿推行全面保健计划。(2)学生保健服务，资助学生医疗费，监察校舍的环境卫生以及注意控制传染病流行。(3)健康服务，为病人、老弱者和弱智人士提供家居康复护理及治疗服务。(4)传染病控制，如推行乙肝防治计划等。(5)戒毒服务，为吸毒者提供美沙酮代用品的戒毒治疗。
由于政府为合法市民提供廉价的医疗卫生服务，保证了一般市民的基本诊病住院的需要。1993年的诊治收费标准是：普通病床住院费包括一般治疗及药物，护理服务、膳食、一般化验、检查、疫苗注射及手术费，每日收费43元。对患急症而送医院的只要医生认为必须马上住院，便可不须较长时间轮候而能很快办妥手续。普通门诊每次18元，这同香港一般中下阶层收入相比，还是相当廉宜的。港府的医疗保健卫生服务措施，已经取得很大成效，大大提高了市民的健康水平。多年来婴儿夭折率保持在7‰以下。人口平均寿命1993年男性75.1岁，女性80.8岁，是世界上长寿地区之一，这与港府多年来推行社会医疗卫生服务的努力是分不开的。
4 为中下阶层提供廉价居所的住房保障制度
香港地窄人稠、弹丸之地挤住着600多万人口。虽说有1000多平方公里面积，但大多是陡峭山坡，真正能用于建房的地方，主要是在港岛北岸港边一带，九龙半岛及东西两翼，建筑地盘很有限。除澳门外，香港是世界上人口密度最高的地区，人口增长使香港有限的空间日益挤迫，1991年为平均每平方公里5385人，要解决居民的住所问题，实非易事。
第二次世界大战结束，大批内迁居民返港，又有因内战而流入香港的移民，一时间居住问题十分突出。特别是一些劳苦大众，流落街头，栖身山边住铁皮屋、木板屋的不在少数。有的几十户人挤住在狭窄的旧楼里，居住和卫生条件十分恶劣，遇上火灾，漏水倒塌，甚至造成家破人亡，形成严重社会问题，引起社会人士关注，敦促政府出面解决居民的居住问题。于是成立了非牟利团体香港房屋协会，出现“公屋”这种方式。办法是港府廉价拨地，并给予长期低息贷款，1952年兴建“上李郑屋村”，解决了1800多人的居住问题。1953年九龙石硖尾木屋区火灾，促使政府直接参与公屋建设，提供大量公屋、徙置灾民，遂开始实施以灾民，低收入居民为受惠对象的公屋政策。
政府的廉价公屋政策大体经历四个发展阶段。1954年—1972年为第一阶段。1954年成立了徙置区，安置木屋区居民。同年成立屋宇建设委员会，为月收入在900元以下，居住环境极为挤迫的家庭提供廉租屋。到1972年已有150万人居住政府修建的公共房屋。1973年—1977年为第二阶段港府成立房屋委员会，统筹公屋规划，建设和管理，同时定下“十年建屋计划”（后改为四年建屋计划），标志着有计划兴建新型公共屋村的新时期开始。到1977年底，入住公屋居民增至200多万。1978—1987年为第三阶段。港府推进“居者有其屋”计划，采取以房委会建房为主，与私人机构参与居屋计划相结合的方式，加速了公屋建设。1980年起，每年建成公屋单位3万个以上，比70年代平均增长一倍以上，以低于市价30%左右出售给公屋租户或入息有限的家庭。1988年至今为第四阶段1988年港府正式提出长远房屋策略白皮书，这是香港政府解决居民住房问题的长期计划。港府从50年代开始推行“公共房屋计划”，70年代实施“十年建屋计划”，推出“居者有其屋计划”，及私人机构参与建居屋计划，使住房紧张局面有所缓和，但香港人口不断增长，民众住房条件要求日高，港府对这一情况及现行策略进行评估，对未来经济发展及房屋需求进行预测，于1987年制订新的长远房屋策略，总目标是：确保所有家庭在其自身能够负担的楼价和租金范围内，都能够买或租用适当的住所。
香港政府就是从安置灾民入手，一步一步参与低收入居民的住房建设，使公屋这一住房形式成为香港社会的一项重要福利措施之一。由于申请入住公屋，购买居屋，都需具备严格审查的条件，特别是家庭人口及入息限额条件，所以，能够保证中下层居民享受这一福利措施。一旦家庭成员各方面条件发生变化，特别是家庭入息超过限额数目，就要被迁出公屋单位，走自置居所、购买居屋或按市值价交租金或自行置业之路。这一福利措施实行的结果，香港约有300万人即占总人数一半，居住于政府建造的公共屋村和居屋苑，极大地改变了50年代时期港人住房拥挤的窘态。近十年来，大批新市镇在新界地区崛起，成为一个个环境优美，生活方便，设施齐全，兴旺发达的新社区。
安居才能乐业，香港政府的廉价公屋政策，为解决大多数中下阶层人士居住问题找到一条切实可行、卓有成效的途径，对香港社会的稳定和持续发展起到了很好的保证作用。
5 香港社会福利保障制度的一大特点及其欠缺
香港社会福利保障制度，一个最大的特点，也是优点，是官助民办，民间志愿机构作用巨大。香港的社会保障事业，最早是民间自发办起来的，然后政府因应情势，逐步建立起政府拨款资助民间志愿机构的方式进行。随着经济的发展，政府财力丰厚，自90年代以来，民间志愿机构每年80%的费用来自政府资助，政府起到主导作用。
但民间机构的作用，慈善组织的作用，仍然不可忽视。在社会福利保障方面有重要的影响，如香港公益金，就是一个非牟利性质的、独立筹款的专门为伤残、青少年、老人和家庭提供医疗服务等社会服务的慈善机构。由社会福利署对有经济困难的社会成员提供的各种物质帮助的公共援助计划，为社会伤残人士及高龄人士提供的非借款式现金津贴，各种各样的老人服务，以及由社会福利署或志愿团体主办的，为社区居民提供集中的社会福利服务等。社区服务在区内为各种人士提供各类康体和兴趣活动，加强了区内居民联络和团结，发扬守望相助，奉献爱心精神，增强港人归属感，均发挥了积极作用。
民间组织，社团的经费来源，主要是举办慈善活动筹款所得。香港每年都要举办各种各样的募捐活动，筹集款项，受到慈善机构、演艺界、新闻媒介、热心的知名人士和大公司、以及数十万市民的积极参与，各色人等有钱出钱，有力出力。筹款形式主要有义演、义卖、个人捐款、机构捐款、电话热线捐款、上街募捐等，往往成效显著。成千万上亿元的慈善捐款，有力地支持着香港的社会福利保障事业。
当然，香港的社会福利保障制度也有其先天缺陷，就是政府缺乏对整体社会保障作全面的立法和长远的规划，比较注重于补救和预防性的保障项目，缺乏支援性和发展性保障项目。劳工的社会保障保险只散见于一些单项法规，社会保障项目繁多而保障水平较低，如老年津贴数额甚少，医疗设备及人员不足，公屋住户租金越来越重等。总之，香港社会尚未真正建立起全面的退休、失业、工伤、医疗及生育等基本保险、保障制度。已有的法律，亦有不周之处，覆盖面未能达到全社会，不少人无法享受到应有的保障服务。
收稿时间：1996—12