我国高等教育行政体制变革与职能转换，本文主要内容关键词为：教育行政论文,职能论文,体制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
高等教育行政体制是指国家管理高等教育事业的根本组织制度，通常情况下，其主体内容是要规定和调整中央与地方、政府与学校之间的关系；高等教育行政职能指政府在管理高等教育事业中应起的作用，其要点在于确定政府管理高等教育的基本范围与主要方式。显然，体制与职能是同一事物既相区别又相联系的两个方面，高等教育宏观管理的种种发展变化最终都可以归结到体制变革与职能转换这两个基本点上。下面，我们将以上述立论为基础思考中国高等教育宏观管理的历史、现状及面向21世纪的可能走向。
一、我国高等教育行政体制的历史轨迹
1949年中华人民共和国的成立意味着国家政治、经济制度的根本变革，也预示着新的国民高等教育体系的必然产生。新中国高等教育体系的构建一方面表现为对解放区高等教育的继承与发展，另一方面则表现为对旧中国高等教育的接收和改造。由于历史的原因，这种发展与改造基本上都仿效遵循着当时的苏联模式，在行政体制上表现出鲜明的中央集权特征。1953年政务院颁布《关于修订高等学校领导关系的决定》，自此逐渐确立了中央高等教育部对全国高等教育事业实行统一集中领导并直接管理所有综合性大学和大多数多科性工业院校的体制。到1955年，全国227 所高等院校已全部归口高等教育部和中央其它业务部门直接管理。在这以后，随着国家政治、经济体制的调整，高等教育行政体制又先后经历了几次大的变革。这些变革的标志分别是：1958年8月，中共中央、国务院发布《关于教育事业管理权力下放问题的规定》； 1963年5月，中共中央、国务院发布《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）》；1969年10月，中共中央发布《关于高等学校下放问题的通知》；1979年9月，中共中央批转教育部党组报告， 同意重新发布《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）》。
以上文献为我们观察了解新中国高等教育行政体制的变化描绘了一条清晰的历史线索。事实表明，在各个不同的历史转折时期，行政体制一直是我们思考高等教育发展时关注的首要问题，它的每一次变革都有着特定的时代背景并对高等教育事业的发展产生了广泛深刻的影响。结合中国高等教育发展的实际重新研读这些文献可以给人以很多启发，这里重要的有以下几点：
1、集权与分权是贯穿于历次变革的主要矛盾， 在二者间找到平衡应该是变革成功的关键所在。从1953年到1979年（“文革”十年实质上是高等教育脱离正常轨道的非常时期），中国高等教育行政体制变革在总体上就是一个集权与分权此消彼长的过程。从理论上分析，集权与分权有着不同的价值取向，前者主要着眼于高等教育事业发展的统一性、计划性和规范性，后者则更多强调高等教育事业发展的多样性、自主性和灵活性。在特定的历史时期，是加强集权还是扩大分权，这主要决定于高等教育事业的现实状况与实际需求。在这个问题上，认识与实践的最大误区就是将二者绝对对立起来而作出极端化的选择。
2、在行政体制的变革中应该把调整政府与学校的关系摆到突出位置。在70年代以前，我国高等教育行政体制的历史变革都集中于调整中央与地方、中央教育部门与其它业务部门的关系，即困惑我们多年的所谓条块关系，而对政府与高等学校的关系没有予以必要的关注。这或许是历次变革的最大缺陷，是影响变革实际效果的根本原因之一。不难理解，高等教育宏观管理说到底主要就是政府对高等学校的管理，至于各级政府和政府不同部门在这个过程中怎样分工协调显然是第二位的问题。
3、充分重视职能转换对于体制变革的重要意义。历史上， 我国高等教育行政体制的变革大都限于对有关组织或机构进行职责的再划分与权力的再分配，而对职责、权力体系本身的合理性以及如何承担职责和行使权力却少有关注，即职能的转换问题从未提出。在目标设计上表现出明显的重调整而轻改进的思想倾向，这样使改革的深度受到了极大的制约。
二、新时期高等教育行政体制的改革目标及实践进程
1985年5月，中共中央颁发《关于高等教育体制改革的决定》， 指出高等教育行政体制变革是整个高等教育体制改革的关键。而高等教育行政体制的突出弊端是在管理权限的划分上，政府有关部门对高等学校管得过多和统得过死，使得学校缺乏应有的活力。因此，改革的方向是：在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大高等学校办学的自主权。《决定》准确抓住了高等教育行政体制上集权过多的主要矛盾，并且首先考虑从调整政府与学校的关系入手解决这一问题，熟悉新中国高等教育行政发展历史的人都会承认这一点的划时代意义。
1986年3月，国务院发布《高等学校管理职责暂行规定》， 在简政放权的指导思想下，对中央与地方、中央教育行政部门与其它业务部门、政府与学校等方面的关系作了全面的重新规定。《规定》总体上是继承了1963年业已提出的统一领导、分级管理的原则，同时对《决定》中提出的高等学校办学自主权的内容作了更规范具体的确认。
1993年2月，中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》，对高等教育行政体制中的几对主要关系作了进一步的调整。在这方面，《纲要》所表现出的新意主要有三：其一是对政府与学校的关系作了明确定位，提出高等学校要成为面向社会自主办学的法人实体；其二是对经济区域化条件下不可避免的高等教育区域化趋向及时作出了反应，提出要进一步扩大省一级政府在高等教育事业上的决策权和统筹权；其三是首次提出了在高等教育宏观管理中政府要转换职能，从而把高等教育行政体制的变革引入了一个更深的层次。
1996年4月，国家教委颁发《全国教育事业“九五”计划和2010 年发展规划》。在论及教育体制改革的目标和步骤时，提出要淡化和改变学校单一的隶属关系，充分肯定了高等学校的“共建”与“联办”方式。这些思想无疑又实现了某种程度的超越，进一步拓宽了我国高等教育行政体制改革的视野。
历史表明，经过10余年的探索，中国高等教育行政体制已经形成了系统的改革思路，这就是要在转换政府职能的基础上逐步建成与社会主义市场经济相适应，以统一领导、分级管理和自主办学为基本特征的高等教育行政体制。从实践进程看，这一行政体制的进一步完善在未来一个时期应重点解决好以下具体问题：
第一，采取切实有效的措施，抓紧落实高等学校面向社会自主办学的法人地位。学校是高等教育存在的主要形式，办学是发展高等教育事业的基本途径。高等教育的各项改革最终只有落到学校这个实体上才会产生实际效果，高等教育行政体制变革成功的根本标志之一也就是能有效地激发起高等学校内部的种种活力。
第二，尽快解决好行业性高等教育宏观管理关系的变更或调整问题。
第三，尽早考虑普通高等教育和成人高等教育之间的统筹协调问题。大量事实证明，普通高等教育与成人高等教育之间那种泾渭分明的界限正日渐模糊，二者在运行机制及办学模式等方面正日益接近，这是现代高等教育发展的一个非常明显的趋向。这一现象启发我们，在高等教育的宏观管理过程中实现普通高等教育和成人高等教育的统筹协调十分重要，应该是高等教育行政体制改革的战略目标之一。
三、职能转换是中国高等教育宏观管理面向21世纪的主要课题
思考高等教育行政的职能转换，实际上也就是要重新审视和定位政府在高等教育事业的发展运行中究竟管什么和如何管的问题。针对现实中存在的种种矛盾和弊端，人们有理由期待着高等教育行政主要在以下方面采取行动以实现职能的科学转换：
其一，进一步调整管理的范围与内容。这方面的改革方向与思路早已明确，这就是要逐渐淡化政府对高等学校办学过程中内部事务的直接干预，而将注意力集中于宏观管理。何为宏观管理？我们理解其要点在于协调高等教育系统的各种基本关系，其范围和内容大致可概括为以下几点：（1）确定高等教育事业发展的基本方向；（2）规划高等教育事业发展的规模、速度、结构及布局；（3 ）开发与配置各种高等教育资源；（4）制定办学的基本质量标准与行为规范；（5）督查和评估高等学校对有关政策法规的贯彻执行情况及办学的质量与效益。
其二，加快更新和完善管理的手段与方法。随着社会主义市场经济体制的建立和高等教育运行机制的根本性改变，实践要求政府在管理高等教育的过程中必须采用更为灵活多样的手段与方法。在这里，除了我们已沿用多年十分熟悉的政策性引导和行政性干预以外，当前应突出强调广泛运用立法、拨款、科学指导和信息服务等手段、方法去管理高等教育。
其三，重视建立和健全高等教育行政的辅助机构或组织。这主要是指有关的咨询、审议和评估机构。此类机构一般以学术权威为基础，以广泛的代表性和宽松的议事方式为特点，虽然不负有直接管理高等教育的职能，但却能对政府管理高等教育提供必要的辅助和有效的支持。它一方面是高等教育行政和职能转换到一定程度时的必然结果，另一方面也是高等教育行政进一步转换职能的必要条件，是高等教育管理科学化进程中的必然现象。
其四，大力培养一支高水平的高等教育行政公务员队伍。现代高等教育的庞大规模、复杂体系及过程从根本上决定了高等教育行政的专业性，决定了高等教育行政人员需要具有独特的专门知识结构和业务工作能力。随着高等教育行政职能的进一步转换，对高等教育行政从业人员的专业化要求将日趋加强，大力培养一支高水平的高等教育行政公务员队伍已是当务之急。