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“群众公认”，是邓小平理论中关于用人方面的重要思想，是干部工作走群众路线的根本目标。多年来，各级党组织为此作了积极的探索，也取得了一定的成效。但是，实事求是地说，近几年来，群众路线走得并不算少，而实现“群众公认”的有效形式却并不理想。由于缺少实现“群众公认”的有效形式，因此，在一些地方，“群众公认”仅仅成了一句口号，并没有真正落到实处。这是影响干部制度改革向纵深发展的一个重要原因。本文试对这种现象作一粗浅的分析和探索。
多年来，干部工作最担心的是跑风漏气，完全实行暗箱操作，保密犹恐不及，“群众公认”只能成为一种理想。
保密，是组织工作的一项基本要求，也是组织工作中令人头痛的一个难题。对干部的任用变动，往往还在酝酿方案的过程中便会跑风漏气，造成组织部门的被动局面。因而，干部工作的神秘色彩便成了组织部门的一个重要特点。多年来，提拔使用干部的全过程一直在非常保密的状态下进行，基本上可以说是暗箱操作。从方案的酝酿，到对使用对象的考察，再到党组织的研究决定，从来都是在全封闭的状态下进行的。即使在组织部门内部，整个运作过程也只有极少的几个具体操作的同志以及个别领导人清楚，其他同志则基本上不了解情况。甚至在党委研究作出决定之后，组织部门内部的绝大部分同志都不知道，一些人事变动的消息常常是“出口转内销”，听到外部的一些消息灵通人士讲了以后才有所了解。考察干部时，考察组所到之处虽不似高考录取现场那样严密防范，但与外界的接触也都是极少的，其他同志基本上不知道这项工作在进行之中。即便如此，保密犹恐不及。因此，多年来，组织部门一直在加强保密上大动脑筋，采取种种措施进行防范。岂知虽三令五申，结果却是越防范跑风漏气的现象越严重，越是跑风漏气又越要加强防范。所以，“打破干部工作的神秘化”虽然喊了多年，神秘化的色彩却并未见到明显减少。以至在组织部门内部，非干部处室的同志一般都十分自觉地不到干部处室去串门，唯恐避嫌不及。由此可见神秘化到了何种程度。
在这种状态下，干部工作的透明度是可想而知的。群众根本就不可能了解到选拔任用干部工作的情况，更不可能参与到选拔任用干部的工作中来。在这种操作方式下，去谈什么干部工作走群众路线，谈什么“群众公认”，其实有点近乎天方夜谭。因此，十多年来，许多地方虽然在走群众路线的问题上作出了很大的努力，在走群众路线的方法上作了非常积极的探索，但是，坦言之，所取得的效果并不理想。群众根本不可能在用人问题上有真正的、有效的发言权，“群众公认”只能成为一种良好的愿望。由于追求高度保密，以至在一些地方选拔任用干部时在保密这一点上已经走到了极端，任用干部的方案仅由书记和组织部长两个人敲定，唯恐知情人范围一大更难保密。这就为个别心术不正者大开了方便之门。有些地方，选拔任用干部的工作甚至已经发展到了不是什么“少数人在少数人中选人”，而成了“个别人在个别人中选人”。选拔任用干部的大权完全集中在个别主要领导者的手上。某位因卖官而锒铛入狱的县委书记就经常在干部大会上扬言：“各乡镇、部委办局的一二把手都由我直接掌握。”台下的听众自然不傻，对书记的指点迷津心领神会。于是，企求高升者便不再四处兜圈子找张三托李四，而是揣着钞票直奔书记门下。暗箱操作导致了一些地方用人上的高度集权，导致了个别领导者的肆无忌惮，导致了用人上的严重不正之风和腐败现象。
群众不是你我他，是人民大众。听取了群众中个别人的意见并不能称之为“群众公认”，必须寻求让广大群众参与的方式。
凭心而论，多年来，各级组织部门在寻求“群众公认”的方法上态度是非常积极的，作了许多有益的探索和尝试，在许多方面也取得了一定的成效。但是，从总体上来看，目前使用的常规操作方式尚不能有效地实现“群众公认”的目标；还在试验阶段中的改革措施，能够有效地实现“群众公认”的方式也不很多。笔者认为，群众参与是“群众公认”的前提。不参与，群众无从发表自己的意见，“公认”与否无法可言。所以，能否实现“群众公认”，关键是看群众参与的程度。为此，本文从群众参与的广度和深度试对目前常规使用的群众参与方式作一剖析。
“民主测评与推荐”。这可以说是目前普遍使用的方式中群众参与程度最高、也最能够检验群众是否公认的一种形式。但是，实际上这种方式的群众参与率很低。因为民主测评与民主推荐目前都是在很小的范围内进行，一般都是局限在下一级干部这一很小的圈子当中。这就把“群众”的范围缩小到了领导干部的身边，群众参与率的百分比能有多大不难想象。但是，如果要将这种方式扩大到非常广泛的范围显然很不现实。一个市上百万乃至几百万人口，如何去召开这样的会议，如何去进行这样的测评与推荐？所以，真正意义上的群众基本上不可能参与其中，不可能有发表自己意见的机会。他们不但没有机会把自己认可的干部推荐给党组织，也没有机会对组织上提出的人选表示认可与否，而且测评的结果仅仅由组织掌握，并不公开，这也在很大程度上影响了参与测评的同志的积极性。因此，有不少同志并不把测评与推荐当作一项很重要的事情。显然，这种形式现在的运作方式还不能有效地实现群众公认，还必须作进一步完善和探索。
“选举”。这是已经使用多年的寻求“公认”的一种形式。代表们在选举过程中通过投票来表达自己对被选举者的认可态度，似乎得到了能够充分自主地表达意见的机会。但是，实际上他们的意见表达得非常不充分。因为选举者只能在早已定好的名单中画圈。差额选举时，差额数仅为一二；等额选举时，则更无选择的余地。尤其是在人大选举中，为了确保党委意图的实现，选举前都要在党员代表中做充分的工作，要求他们投票时与党委的意图保持一致，保证党委提名的人选通过。如果党委提名的候选人有人落选，便被认为是一件很丢人的事情，是一次不太成功的选举，是选举准备工作做得不够充分所造成的“失误”。所以，有不少代表并不十分重视这“画圈”的权利。通过这种形式来论证是否“群众公认”，群众们很可能对自己“公认”的领导干部还是一无所知。
“考察”。这种传统的做法其实也是检验干部公认度的一种形式。组织部门通过个别谈话，在对考察对象进行了解的过程中，根据谈话对象所传达的信息进行分析，便可以得出某一考察对象的公认程度。但是，由于这种方式接触面的限制，它所得到的“公认”也只是小范围内的“公认”，只是某一层次的“公认”，同样不能等同于“群众公认”。事实上，这种公认往往与群众公认有着一定的距离。因为考察干部所接触的谈话对象大多也是考察对象周围的同志。而这些同志对考察对象所了解的情况、所掌握的信息、所观察问题的角度与一般群众是不完全一致的，而且有些干部在领导和同事的面前所表现出来的一面与在群众面前所表现出来的一面常常有着惊人的差异。因此，两者之间对同一对象的评价往往会得出不同的结论，甚至有可能会出现较大反差。如果我们把考察中所得到的“公认”称之为“群众公认”，是不足以令人信服的。目前考察人选的产生大多是“钦定”，在人们的心目中考察与提拔之间的等号基本已经画上了，被考察也就意味着将被提拔，因此，一般来说谁也不敢对这些“准上司”们说三道四，大多是唱一番赞歌。所以，在考察中所得到的那种小范围的“公认”其实也是含有不少水分的“公认”。
“大规模的群众荐才”。从前几年的实践看，用这种方式推荐专业人才尚可，推荐领导人才则效果不佳。同时，推荐以后的情况群众同样不能了解和参与。群众对选拔任用干部工作的兴奋点刚刚被触发起来，真实的选拔任用过程又回到了传统的方式当中进行操作。因此，这种群众参与仅是浅层次的参与。
“公开选拔”。这种形式具有较高的透明度。从80年代中期以来，许多地方一直在坚持不懈地对这种形式进行探索，这也说明了它的群众基础和它的可贵的生命力。它之所以能使各级组织部门十几年如一日锲而不舍地进行探索，关键就在于“公开”二字。有些地方从报名、考试、答辩、考察直至最后确定，都采用公开的方式进行操作，其过程和进展情况经常通过报纸、电视、广播等新闻媒体向社会进行宣传，基本上达到了全程公开的程度。这种方式有效地打破了干部工作的神秘化，提高了干部工作的透明度，把群众参与的广度与深度大大向前推进了一步。这可以说是它的一个突出贡献。但是，这种形式也有其致命弱点，主要是于事不便、成本过高。
由于这些方式群众参与率过低，所以，尚不能算是“群众公认”的有效实现形式。但是，从中我们不仅看到了多年来各级党组织为了充分走好群众路线所作出的可贵探索，也受到了极为有益的启示。上述分析告诉我们，这些形式的主要症结在于只能做到少数群众的参与而无法实现广大群众的参与。因此，要寻求群众公认的有效实现形式，关键是要寻求能够使群众广泛参与的有效形式。
必须彻底打破干部工作的神秘化，做到选拔任用干部工作的全程公开，通过多种形式来有效地实现“群众公认”。
任何一项事情，一旦有了神秘化色彩，就使它失去了走向大众的可能，同时也就使大众对它的了解永远只能是雾里看花，扑朔迷离。所以，群众还没有能真正走进干部工作，或者说，干部工作还没有能真正走进群众，还没有找到“群众公认”的有效实现形式，主要原因在于干部工作的神秘化，在于因神秘化而不敢让群众真正地参与到选拔任用干部的工作中来。干部工作能不能从神秘化的色彩中彻底地走出来？能不能大胆地实现选拔任用干部工作的全程公开，做到选拔任用干部的全程民主？笔者认为，这是任用干部能不能真正体现邓小平关于“群众公认”用人思想的关键。
公示制的探索给了我们有益的启示。
干部任用的方案就像战争中的作战方案一样，从来都是干部任用过程中的最高机密。在任用方案形成的过程中，特别是方案初步形成而尚未正式决定这一段时期，方案的内容常常成为社会关注的焦点。许多人想方设法，甚至不惜一切手段来探听和传播这方面的消息，以至形成了小道消息满天飞这一特殊的现象，成了党委和组织部门最感头痛、最为恼火而且也最无可奈何、愈禁而愈不能止的问题。黑龙江大庆、江苏沭阳等市、县大胆试验，干脆将人们千方百计打听的拟任方案这一“核心机密”公之于众，听一听全社会的反映。神秘的面纱揭开了一角，全社会的群众都知道了组织上准备提拔哪些干部，都有了向组织上反映这些将被提拔的干部的情况和意见的机会。干部工作真正走进了群众，群众真正走进了干部工作。沭阳县实行公示制以来，有十多名拟提拔的干部在“群众公认”的过程中没有过关，被取消或暂缓提拔。
那么，能不能将面纱全部撩开呢？答案是肯定的。其实，干部工作的其它内容已经没有比初拟的方案更值得保密的了。
用人岗位公开。将哪些岗位需要提拔干部的情况毫无保留地公之于众。实事求是地说，如果不带有任何其它目的，用人岗位并不具有重要的保密价值。因此，这一程序的公开当无为难之处，应该是可行的，而且也是易行的。
用人条件公开。什么岗位需要提拔具备什么条件的干部，比如学历、年龄、专业知识、任职经历等各方面的要求都可以告诉群众，而且还可以听一听群众的意见和建议，有价值的建议可以吸收进来，以使用人的条件更趋合理。应该说，这一程序的公开只会有正面的作用，不会有负面的效应。因此，也不应该有什么难度。
推荐过程公开。向社会公开推荐干部的时间、地点、方式以及联系电话等。必要时，也可以将被推荐人员名单直至推荐人名单适当公开，以增强推荐者的责任心。组织部的干部处室及其电话可作为固定的推荐地点与联系电话向社会公开。
考察工作公开。考察工作的主要内容无非是要了解考察对象的工作能力、工作表现及工作业绩等问题，而这些问题都是客观存在的。为此，考察工作可实行半开门办公。第一，向群众公开这一工作的内容及日程。比如，某一级考察组到某地考察一批什么层次的干部，其主要目的是什么，是要提拔担任上一层次领导职务的干部还是其它什么原因。第二，公开考察组的办公地点，并真诚地欢迎广大群众前来反映有关情况。当然，考察过程中的个别谈话仍需单独进行，尤其是谈话对象所反映的被考察者的未经进一步核实的有关内容应完全保密。只有这样才能尽量使谈话的同志消除顾虑，如实地反映被考察者的情况，同时也是对被考察者负责的表现。第三，公开考察结果。考察结束以后，可以将最后形成的考察材料摘要进行公开。公开材料的内容应包括个人的基本情况、工作简历、主要优点和长处以及所取得的主要工作业绩。弱点和问题则由组织上掌握，不宜公开。考察材料公开以后，可以根据群众的意见情况进一步加以修正和完善，以使考察材料能更准确更客观地反映出被考察者的真实面貌。考察工作公开不仅能够使广大群众都得到深层次地参与选拔任用干部工作的机会，而且也有利于谈话对象大胆地反映真实情况。在目前的干部考察工作中，组织人事部门对许多人不敢反映真实情况感到非常棘手，一些被考察的领导干部身上存在的深层问题反映不出来。其中一个很重要的原因就是谈话的圈子太小，许多谈话对象担心如果反映了被考察的领导干部的问题，万一这些问题反馈到被考察者那里，他们在这小圈子中排来排去就能排出哪些问题是哪些人反映的。而实现了考察工作公开以后，谈话的圈子极大地扩展了，谈话对象的这些顾虑就有可能消除或者大大降低。
拟任方案公开。将常委会研究通过的干部任用方案作为拟任方案，在正式任命之前先通过一定的方式在适当范围内进行公示。公示方式可用文件形式，也可通过新闻媒介；公示范围可以是局部，也可以是全社会；公示时间半个月左右。主要目的是广泛听取群众意见。公示以后，如果群众对拟任人选无重大问题反映、无强烈不同意见，即可正式任命；如有重大而又具体的问题反映，或有强烈的不同意见，应推迟任命时间，待查清问题后再作决定。目前，江苏、河北、黑龙江等省的部分市、县已经建立了任前公示制，取得了比较好的效果，也积累了一定的经验。从这些先行一步的市、县实践的情况来看，公示制是完全可行的，而且取得的效果比预想的要好。有些同志原来认为，在注意保密的情况下，每到要提拔干部的时候，群众来信或小道消息还会满天飞，实行公示制以后，群众来信或小道消息肯定更会使组织人事部门无法招架。但是，实际上群众来信大大减少了，小道消息基本没有了，以往那种每到研究干部任用工作之前许多人到处乱跑上下活动打探消息人心浮动的情况少见了。领导干部们对自己的要求更严格了，他们更加注意安于本职工作，注意塑造好自身的形象，注意办实事，求实效，注意密切联系群众，以争取获得群众的“公认”。看来，公开拟任方案具有普遍推广的意义。
上述构想已经包括了选拔任用领导干部工作的主要程序，这些程序如果都能公开操作，也就基本做到了全程公开。目前，在选拔任用干部的过程中，有些地方做到了部分程序的公开，有些地方则基本上做到了全程公开。这一构想与已经试验了多年的公开选拔领导干部的方式相比，其操作的简便易行、成本低廉、效果之好是显而易见的，因而它具有很大的可行性。在选拔任用领导干部的工作中，如果真正能像这样做到全程公开，群众就可以真正地参与到选拔任用领导干部的工作中来，就可以在时间上和空间上获得更广泛的发表意见的机会，邓小平同志关于“群众公认”这一用人思想也就可以获得有效的实现形式，就可以真正落到实处。