中国高等教育服务产业论纲，本文主要内容关键词为：中国高等教育论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国高等教育：可持续快速发展与体制创新
1.中国高等教育的发展。
“九五”期间，我国高等教育总体规模的发展分两个阶段，1996-1998年期间是“稳步发展”，本专科在校生规模由1995年的547.7万人增至1998年的623.1万人，年增长率4.4%；1999年后转向“通过多种形式积极发展高等教育”，当年本专科招生增长32.1%，其中普通高校本专科招生增长42.9%，在校生由1998年的623.1万人增至718.9万人，增长15.4%。2000年我国高等学校本专科在校生达到820.8万人，1998-2000年期间本专科在校生年增长率估计为14.8%。整个“九五”期间本专科学生年增长率估计为8.6%。
2.中国高等教育的体制改革。
近几年来，高等教育体制改革已取得重大进展，中央和省级人民政府两级管理，分工负责，以省级人民政府统筹为主、条块结合的新体制基本形成；高校后勤社会化改革取得突破性进展；内部管理体制改革取得了初步成效。
3.中国高等教育面临的困难和矛盾。
但是，要实现高等教育可持续的快速发展还存在诸多困难和矛盾，学校办学条件与规模扩大之间存在的矛盾是高教发展面临的主要矛盾，据1999年末统计，按教育部发展规划司1996年制定的办学条件招生标准，1071所普通高校中，超过三分之二的学校办学条件有缺口，教学行政用房缺口2377万平方米，学生宿舍558万平方米，教学仪器设备值38.3亿元，图书1.7亿册数，据估算，静态短缺投资308亿元。此外，有288所学校教学行政用房还可挖潜，扩容数可达32.3万人。
表1 普通高等学校教育资源短缺状况统计(1999)
资料来源：《教育部全国教育事业统计》，1999.
教育经费短缺与结构性浪费并存，是发展中国家高等教育面临的另一障碍。结构性浪费突出反映在两个方面，一是专任教师占教职工比例过低，非直接教学人员开支过大；二是教育经费结构中与教学直接有关的业务费及教学仪器投入的比例过低，高等教育支出并没有集中用于教和学的质量改进上。据2000年全国教育经费统计，专任教师占教职员工比例仅44.9%，其中比例低于40%的还有220所。教育经常性支出中业务费与设备购置费的比例仅占13.9%和12.8%，其中业务费比例低于5%的学校还有140所，设备购置费比例低于5%的有80所。随着生均成本上升，业务费比例反而明显下降，表明高等教育支出增量部分并没有集中用于教和学的质量改进上。
4.可持续快速发展与体制创新。
要缓解这些矛盾和问题，关键在于体制和机制创新，特别是如何充分应用行政配置和市场配置两种手段千方百计扩大教育资源和充分利用现有资源，尽快地建立符合社会主义市场经济体制以及公共财政体制的高等教育投资体制和运行机制。当前，高等教育投资体制改革有三条途径，一是加快办学体制改革，鼓励多种体制办学，扩大高等教育供给；二是加大高等教育成本分担力度，适当提高学费占生均事业性支出比例；三是进一步加快后勤社会化步伐，扩大校园服务社会化范围，形成高等教育服务产业。鼓励多种体制办学，可以扩大供给，但不能解决公立高等学校资金短缺和效率问题。加大高等教育成本分担力度，学费占生均事业性支出比例由25%上升至35%，从筹资角度看增加资金的余地不大，而且不能解决建设性投资问题。从后勤社会化起步，扩展至校园服务的社会化，进而形成教育服务产业，并建立多元的建设性投资体系，或许是公立高等学校解决投资短缺和结构性浪费并存矛盾的一条途径。培育和发展高等教育服务产业涉及到高等教育运行机制的重构，更涉及到国家的产业政策，在理论上和体制上迫切需要有所创新，进而指导改革实践
二、提出高等教育服务产业的理论依据
1.高等教育的扩张和前置性产业属性。
(1)随着经济全球化和科学技术发展的突飞猛进，高等教育已成为经济长远发展的发动机，70年代以来一度主导国际高等教育发展的“适度发展”理论正受到挑战。适度发展理论与对高等教育总体需求的估计有关，在工业经济条件下，高等教育持续快速发展会带来经济对高等教育总量需求不足，人力资本积累的边际产出下降，导致“知识失业”。20世纪最后十余年关于新经济增长的一系列研究成果表明，人力资本具有全经济范围的溢出效益，传统的经济模型偏重于个人投资报酬，这大大低估了教育对经济增长的贡献。发达国家20世纪人力资本存量增长远超过经济增长速度，但并未出现因人力资本过剩导致的收益递减，这表明人力资本具有规模收益递增的特点。90年代以来国际高等教育发展主要矛盾不在于总量需求不足，而是供给不足或结构性需求不足，这就为高等教育的扩张提供了经济理论支持。
(2)公共经济学研究表明，公共产品需求的收入弹性大于1。随着经济发展和家庭收入的增加，收入中用于食品等基本生活需要的开支比例越来越小，而用于精神需要的开支比例越来越大。现代社会的公共产品一般均不属于生活必须品，当个人收入超过一定水平时，人们就越需要公共产品服务，医疗保健、教育、社会保险、环境保护、公共安全等优效型公共产品（准公共产品）就开始“侵蚀”和“挤占”消费结构中私人产品的相对份额。公共产品的社会需求的急速扩张，成了推动公共支出不断膨胀的原始动力。
表1 1965-1996年国际高等教育的急速扩张
资料来源：《联合国教科文组织统计年鉴－1999》，联合国教科文组织，巴黎，1999
(3)高等教育作为优效型的准公共产品，在国民经济中具有前置性产业特征。随着高等教育的快速扩张，已形成一个带动多种产业尤其是服务业发展的庞大的支撑服务体系。以高等学校及其连带社区为对象的服务类别几乎包含了服务产业的所有行业[1]，其产业带动的潜力将是十分可观的。
2.知识经济条件下高等教育的准公共产品特征。
高等教育是准公共产品。一方面，在知识经济条件下，高等教育对经济社会发展的贡献越来越大，已成为国家综合竞争力的标志之一，其外部溢出效应比工业经济时代大而不是小了，为了防止“市场失灵”，政府投资于高等教育的绝对数额日益增长，这已成了发达国家和新兴工业化国家的普遍趋势。另一方面，在知识经济条件下，劳动和劳动报酬的传统格局正在打破，知识拥有与个人收入的关系越来越密切，私人投资高等教育的回报日趋提高，因此，高等教育筹资的多元性也是国际高等教育的普遍趋势。
3.公共需求与公共生产。
(1)我国高级专门人才总体上是短缺而不是过剩，进入WTO后，人才的争夺日趋激烈，因此把居民的高等教育需求纯粹视为私人需求，力图通过“市场化”，用所谓的“价格”调节供需矛盾，主张“高收费”，不仅在理论上说不通[2]，在实践中也损害了国家的长远利益。
(2)公共需求不等于公共生产，也就是说对于高等教育的公共需求大部分实行公共供给是必要的，政府需求逐步增加对高等教育的投资，但是公共产品究竟由公共部门生产还是私人部门生产，归根结底要根据成本效益分析来决定。公共财政理论把政府的公共支出（包括政府教育支出）分为购买性支出和转移性支出两类，前者属政府的市场性再分配活动，后者是政府的非市场性再分配活动。美国著名经济学家斯蒂格利茨提出，目前政府提供的许多公共服务中，有许多服务可以用竞争性的方式提供。根据政府生产的基本要求所制定的供应条件由私人部门通过竞争性方式提供，至少有三条好处，即提高经济效率，实现公平的分配目的，从生产者那里融资和收取部分利润[3]。
4.高等教育活动和服务的分离。
现代高等教育及相关的支持服务已成为一个庞大的体系，由政府（或学校）包办一切，不仅不符合现代经济的专业分工原则，也缺乏竞争的激励机制，甚至导致生产腐败的寻租行为。高等教育的活动和服务一般可分为四个层次：
(1)直接的教学和科研活动；(2)学术支持，特别是指实验室、图书馆和信息中心；(3)行政管理；(4)后勤服务。
其中直接的教学和科研活动是高等学校的核心活动，是学校教育质量和办学水平的标志。所谓的校园服务社会化就是把与核心活动直接相关的服务从公共生产中剥离出来，通过签订合同方式外部采办(outsourcing)，由各类专门的组织，包括各种所有制的组织承担。
分离和整合，是提高高等教育投入产出效益的两个相互联系的侧面，一方面根据分工和专门化原则，对高等教育的复合活动进行垂直和水平层次的分离，另一方面，高等学校根据功能进行合并或重组以扩大经济规模，已成为国际高等教育管理改革的普遍趋势。
三、高等教育服务产业发展的国际趋势
1.发达国家校园服务社会化的现状。
(1)在发达国家，校园服务的社会化是与“民营化(privatization)”和“外部采办(outsouarcing)”两个概念联系在一起的。“民营化”指的是把学校和学校社区所需的部分服务通过签订合同方式由民营公司承包供给。“外部采办”是更广泛的概念，由各类组织，不管公有的还是私营组织根据合同约束承担服务或任务。90年代以来，鉴于财政压力和其它原因，美国学校把越来越多的校园服务通过外部采办由私营公司供给。美国学者在1996年对2974所美国学院和大学进行征询，有934所学校回应，列出了71项外部采办的校园服务项目。1997年对930所二年制社区学院进行调查，有456所学校回应，所报告的30项常见的校园服务中外部采办的比例已达80%-90%。1999年的一项调查表明，约43.6%的高等学校有五项以上校园服务由外部采办，比1997年的35.1%提高了8个百分点。外部采办服务的范围迅速扩展，已由传统的生活服务及校园设施管理服务扩展到为师生的全面的咨询服务、学术支持设施（计算中心、图书馆）的托管服务，甚至出现了课程向有名大学的外部采办。
(2)从美国高等学校外部采办的发展看，采办规模日趋扩大已形成高等教育的服务产业，同时，在成本节约方面也取了得了明显成效。据1998年发表的北卡罗来纳州立大学研究报告，在北卡罗来纳州，316个外办采办合同金额为8500万美元，估计节约成本778万美元。成本节约最有潜力的领域是：学生公寓服务、场地维修、设备维护、供气中心的运营和维护、固体垃圾的收集和处理、危险垃圾的收集和处理、数据处理。在这7个服务领域，估计每年能节约成本1690万美元。
(3)外部采办的迅速发展哺育了一批教育服务产业的综合组织，著名的有美国大学辅助服务协会、德国大学生服务中心以及日本大学生服务协会等。这些组织一般均为不赢利的社会服务机构，美国大学辅助服务协会只承担外部采办的中介和咨询服务，不直接承包外部采办服务；德国大学生服务中心则同时承担这两方面服务。这些组织一般均为不赢利的社会服务机构。
2.发达国家高等教育服务产业的发展趋势。
(1)未来将哺育和发展更多的民营服务企业和公共中介服务代理机构；
(2)外部采办的类型和数量将同步高速增长；
(3)承担外部采办的服务企业朝着集约化和规模经济方向发展；
(4)外部采办将进一步努力降低服务成本和提高服务质量；
(5)校园服务社会化的主要形式是外部采办，但也会出现新型的校内服务组织，这类组织将向内部代理和产业化方向发展，在降低成本和提高服务质量方面有相当大的潜力。
3.发展高等教育服务产业要进一步研究的议题。
(1)校园服务的质量与可靠性；
(2)外部采办的标准和程序；
(3)外部采办对学校雇员的冲击；
(4)外部采办的安全和风险；
(5)由外部采办带来的法律问题，尤其是如何处理与现有教育法律的冲突问题。
四、发展中国高等教育服务产业发展的政策议题
1.中国高等教育服务产业的现有运行模式。
中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定提出了发展教育服务产业的目标模式：“加大学校后勤改革力度，逐步剥离学校后勤系统，推动后勤工作社会化，鼓励社会力量为学校提供后勤服务，发展教育产业。”各地在改革实践中因地制宜地创造了多种高等教育服务产业运行模式，有代表性的是：
——建立学校与后勤事企分开、甲乙方关系明确的社会化服务保障体系，使后勤服务实现管理企业化、生产专业化、产品市场化，逐步成为独立核算、自主经营的经济实体的“陕西师大”模式。
——所有高校后勤与学校规范分离，完成转制，初步形成教育系统联办后勤与协调组织社会力量办后勤的“上海模式”。
——按现代企业制度组建完全市场化运作的教育服务公司，例如上海交大后勤发展有限公司、负责上海南汇科教育园区运作的教育投资股份有限公司。
学校非直接教学和科学研究的服务也是多层次的，运行模式必然是多样化的，但主要形式是外部采办，否则不可能形成竞争机制，尤其是学生生活服务部分，鼓励社会企业承办，更符合现代经济专门化分工要求，因此也更具有规模经济效益。改革的实践表明，按现代企业制度组建完全市场化运作的教育服务公司，产权关系明晰，也更具有活力，是发展的方向。
2.培育高等教育服务市场的政策选择。
政策层面研究的核心问题是怎样把学校非直接教学和科学研究的服务逐步回归给社会第三产业，形成以学校为服务对象的新型服务产业。高等教育服务产业不纯粹是私人产品，仍具有外部社会效益，因此政府在克服市场失灵方面负有更大的责任。但政府的干预主要是应用政策和法规间接调控，而不是由政府从学校手中来接办服务。外部采办从经济上看实质是市场的契约行为，政府要培育高等教育服务产业，最重要的任务是要制定市场规则，保证外部采办的健康运行。特别是强化下列政府的职能。
(1)解决由于信息不对称和不完全市场带来的市场失灵，必须培育和支持外部采办的中介机构。后勤社会化后从政府和学校有关部门分离出来成立的“公司”，应当是类似于美国大学辅助协会的组织，而不宜撇开社会企业，成为“自然垄断”的服务实体，否则人为地分割市场，必然导致效率的低下。
(2)解决由于合同规则的缺乏而导致的服务安全和质量问题，政府要通过制定法规来行使处罚权，与一般的市场违约相比，由于高等教育服务产业具有外部社会效益，政府能够而且可以实施更为严厉的处罚。
(3)为了保证公平竞争，没有政府的授权，任何企业不能禁止其它企业进入外部采办市场，这在我国进入WTO后尤为重要；同时，随着校园服务社会化的扩大和企业信用的形成，政府可通过法规行使禁止权，禁止服务低劣的企业进入外部采办市场。
3.建立高等教育服务产业多元投资体制的政策选择。
利用资本市场是进一步发展高等教育服务产业的重要途径。建议采用BOT投资方式，规范地融资解决建设资金短缺问题，同时在确保国有资产不流失的前提下也可解决学校的后勤服务设施回归社会第三产业的问题。
在这方面，政府政策的重点是提供恰当的鼓励措施，以动员社会企业筹资承办学校基础设施和发展项目的建设、运营和维护。政府政策包括两个方面，一是制定规章和程序，在法制框架下保护社会企业权益，二是提供政策支持。
(1)建立BOT投资方式的规章和程序。
发展高等教育服务产业采用BOT投资方式主要可分为两类，一是发展项目的建设、运营和维护；二是已有服务的承包运营和维护。发展项目的建设、运营和维护可采用建设——运营——移交、建设——拥有——运营、建设——租赁——移交等多种形式；已有服务的承包运营和维护可采用合同——运营——转让合同——租赁——运营、合同——转让——运行等多种形式。相应的规章和程序包括招投标的程序、特许经营权的授予、财政和债务风险的规避、有关处罚权和禁止权的法规等。
(2)提供政策支持。
政府提供的政策支持包括行政支持、法律支持和经济支持。在经济支持方面的政策包括：提供有保证的收益、提供现有资产的收益作为政府贷款、防止恶性竞争的保护、对知识产权的保护等。