网络型产业规制问题探讨，本文主要内容关键词为：规制论文,产业论文,网络论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 网络型产业的市场失灵
网络是指纵横交错的网状系统，这个系统由互补的部分构成，每一部分可以看成是一个元素或一个节点，各节点通过某种联系连接在一起。根据这个意义，可以对网络给出技术上的定义，即网络是通过一系列链路直接或间接连接起来的一组节点；或者说网络是由连接不同节点的链路组成的系统。在网络结构中，节点和链路是互补的。以电话网为例，商业或住宅用户是节点，而连接这些用户的电缆和其它传输设备是链路；以铁路网为例，各城市的车站是节点，而连接各站的铁道是链路。
我们把具有网络特征的产业都称为网络型产业，如铁路、公路、电力、有线电视、自来水、煤气、电话、航空、河运、传真机、调制解调器、互联网、自动取款机等产业都属于网络型产业。网络型产业的市场失灵，主要包括自然垄断性、公共产品性、外部性、不完全竞争、信息不对称、风险大几个方面。
1.1 自然垄断
自然垄断是指这样一种市场结构，由一家企业(或极少数几家企业)供给某个市场时效率更高。早期对自然垄断的认识是基于自然条件、资源的稀缺和市场范围的局限。现代经济学通常把自然垄断与规模经济联系在一起，电信、电力、铁路、自来水、煤气、有线电视等产业被公认为是自然垄断产业。但后来，自然垄断理论的一个重要拓展是，认识到规模经济不是自然垄断的必要条件。例如James Bonbright认为，对于某些公共设施服务来说，即使在单位成本上升的情形，由一家企业提供服务也是最经济的[1]。Kahn也认为，把自然垄断理解为不断下降的平均成本或规模经济应该持谨慎态度[2]。
对自然垄断理论的最新认识是成本劣加性和范围经济。Baumol首次以多产品企业的成本劣加性(即范围经济)来定义自然垄断。Baumol，Panzar，Willing,Sharkey等经济学家明确提出，自然垄断最显著的特征应该是成本劣加性。Viscusi,Vernon and Harrington在《规制和反托拉斯经济学》一书中提到，成本劣加性是定义自然垄断的最好方法，规模经济对自然垄断不是必要的，尽管是充分的。
所谓成本劣加性(subadditivity)指的是，由一家厂商生产全部产品比2家或2家以上的厂商生产同样的产品成本更低。
网络型产业和自然垄断有着天然的联系，电话、电力、铁路、自来水、煤气等产业既是网络型产业，同时也是自然垄断产业。因为这些产业的固定网络的输送(传送)环节具有成本劣加性，主要表现为规模经济效应、范围经济效应。
1.2 公共物品性
同时满足非竞争和非排他性的物品是纯公共品，然而，有些商品是非竞争的，是排他的。例如，当公路非拥塞时，多行一辆车的边际成本为零，是非竞争的。但是，公路管理部门可以把不缴费的车辆排除在外，这类物品通常称为自然垄断物品。有些商品是非排他的，但是竞争的。例如，公共海洋捕鱼是非排他的，但捕鱼是竞争的，因为谁都可以参与捕鱼，部分人捕的鱼越多，其他人可捕到的鱼就越少，这类物品通常称为共有物品。有的教材把自然垄断物品和共有物品称为准公共物品。电信、自来水、铁路、有线电视、公交、煤气等网络型产业具有排他性，在非拥挤情况下是非竞争的，它们属于自然垄断物品，是准公共物品。
上述网络型公用事业属于生活和生产必需品的范畴，公众方面有“提供服务的稳定性、信赖性、规则性和质量稳定性”的要求。而且，这些产业的价格水平要控制在产业和消费者承受范围之内，并且要相对稳定。网络型公共事业需要巨额投资，投资回报期长，投资形成的资产专用性强，投资风险大。传统的经济理论认为，私人部门常常不愿意投资于这些产业，这类产业通常由政府来投资经营。在相当长的时期内，多数国家对这些产业基本上也是实行政府垄断经营、政企合一的体制。由于网络型公用事业的可排他性，理论上，私人部门也可以进入这些产业，而且也有私人部门进入这些产业成功的案例，如美国的铁路和电信。
1.3 外部性
电信、自来水、铁路、有线电视、公交、煤气等网络型产业通常被认为是基础产业，这些产业对国民经济的波及效应大，它们的发展会推动整个国民经济的发展，因而具有很强的正外部性。
网络型产业的正外部性还表现在消费者之间的网络外部性。当新的消费者加入网络时，网络中其他消费者的效用增加。网络外部性来自于两个方面：一是直接网络外部性，指物理的连接扩大，因而使原有消费者从网络中享受服务的机会增多了；二是间接网络外部性，指的是消费者增加，可以给生产方带来规模经济效应，使价格下降、服务种类增加和服务质量改进。梅特卡夫法则的本质就是网络外部性。
网络型产业的负外部性主要表现在拥塞。当网络的容量有限，而同时使用该网络的用户数量很多时，就可能出现拥塞。例如公共交通的堵车、互联网拥挤而使网速慢、电话忙时接不通等。其它的负外部性涉及环境问题、土地占用问题以及互联网的色情内容等。总的说来，网络型产业的正外部性要比负外部性更为突出。
1.4 不完全竞争
市场竞争机制要想发挥配置资源的优势，必须建立在3个假设条件之上，即商品的排他性、竞争性和透明性，这是市场机制所依存的3根柱石[3]，缺乏任何一根柱石，“看不见的手”就会失灵。
网络型产业具有可排他性和非竞争性，通常被称为自然垄断产业。随着技术的变化和市场需求的扩大，这些产业的自然垄断特性也会发生变化，新技术产品的出现，会使传统的自然垄断产业出现替代竞争者。斯蒂格勒在《经济管制理论》一文中给出一个例子：随着大型卡车和道路条件的改善，市场的长途卡车货运成为铁路运输的替代竞争者[4]。同样的例子可见于移动通信对传统固话(市内电话和长途电话)的替代竞争，这种形式的竞争属于寡头竞争，如中国电信与中国移动之间的竞争，英国电信公司(British Telecom)与Mercury Communcations公司之间的双寡头竞争。
随着技术的变化和市场需求的扩大，传统的自然垄断产业内部也发生分化，那些固定网络的输送(传送)业务，如电力、煤气、自来水、铁路、电话的线路和管道等，仍然属于自然垄断，基于输送(传送)网络的服务业务不再属于自然垄断范畴，可以引入适度竞争来降低服务成本，这一部分多属于寡头竞争和垄断竞争，寡头竞争适用于规模经济较强、投资需求较大的业务，如中国移动和中国联通在移动领域的竞争。垄断竞争适用于规模经济性较弱、投资需求较小、进入退出较容易的业务，如寻呼业务和互联网接入业务。到2000年上半年，从事跨省联网无线寻呼的经营单位有23家，从事计算机互联网业务的经营单位达到300多家，跨省联网经营的单位达到77家[5]，这么多家企业在同一个领域内保持竞争，各企业因为地域性或业务的差异性又有一定的垄断特性，它们属于垄断竞争的市场结构。
1.5 信息不对称
信息不对称指的是信息的发出者和接收者对信息的占有程度不同。占有信息多的一方可能利用信息优势行使机会主义行为，获取信息租金。
企业是信息的发出者和操纵者，而消费者是信息的被动接受者，企业为了实现利益最大化，完全有可能通过信息误导，欺诈消费者，消费者没有充分的信息，也不能作出合理的消费选择，可能导致资源配置失效。政府管制者与被管制者之间信息不对称是政府管制经济学的一个核心内容。Baron and Myerson的管制模型研究了管制者不掌握企业的成本信息的情形。Laffont and Tirole的模型假定管制者能够观察到企业的成本水平，但管制者分不清降低成本是企业努力的结果，还是较好的自然状况的结果。通常情况下，企业从信息垄断中获得利益，而消费者和政府在信息不对称时处于劣势地位，其结果导致较低的经济效率。Baron and Besanko提出对企业的成本状况进行审计的设想，通过缩小管制者与企业之间的信息不对称来提高效率。
网络型产业同样面临企业与消费者，以及企业与管制者之间的信息不对称。公众谁也不知道铁路运营的成本是多少，也无从确定列车标价是否合理；政府对电信业的成本也知之不多。信息不对称是政府对网络型产业进行规制的出发点之一。
1.6 风险性
网络型产业具有高固定成本，低边际成本的成本特点，需要巨额的投资，而且一旦投入，资产专用性很强，退出时沉没成本巨大。因此，网络型产业比其它产业面临的风险要大。主要有：①技术风险：消费者市场变化太快，技术产品的生命周期短，未来技术发展的不确定性强，技术开发的投资可能难以收回，而且，技术外溢阻碍单个厂商进行技术开发的动机；②产品风险：指技术能否被开发出符合市需求、质量得到保证的产品；③市场风险：指产品能否在市场中流行，在和其它技术产品竞争时是否脆弱？正因为风险大，加上投资巨大，私人部门不敢轻易涉及网络型产业部门，电信、电力、铁路、自来水等部门通常由政府投资。
2 规制自然垄断问题
一般认为，对非自然垄断的垄断产业，应以反垄断政策为主，对于自然垄断产业，应以规制政策为主，通过政府规制，既可获取自然垄断的规模经济，又不至于引发严重的垄断弊端。自然垄断产业的规制方法主要有进入规制和价格规制。在自然垄断产业中，为确保规模经济效益和范围经济效益以及提高生产效率，允许特定的一家公司或极少数几家公司加入，而限制其它企业进入，实行进入规制是以限制竞争为主要目的[6]。另一方面是通过价格规制和其它规制手段来防止垄断企业在自然决策时所产生的不良经济后果，如垄断导致的生产无效率和分配无效率以及其它社会成本。其它规制手段包括激励规制、质量规制、不对称规制等。
对源于行政许可的自然垄断，政府的规制通常为进入规制和价格规制。进入规制保护自然垄断领域的垄断地位，价格规制保护消费者的利益和降低国民经济的投入成本。对源于竞争的自然垄断，政府的规制主要表现为反垄断行为以保护竞争，价格规制以保护消费者利益，而对进入规制并不严格控制。区分这两种自然垄断是必要的，也符合现实情况，在市场机制发达的国家，放开进入规制是规制改革的大势所趋。
随着技术的发展和市场需求的扩大，网络型产业的自然垄断特性也在发生变化，从前被认为具有自然垄断特性的产业(如电信)，也不断失去自然垄断的特性。周其仁就提出数网竞争的观点，几个网络如电话、有线电视、铁路通信、互联网、卫星通信、移动通信都可以提供语音和数据服务，它们在长途电话和数据服务等增值服务领域是可竞争的。甚至在本地电话服务领域，如果本地网络垄断经营使接入费用太高、服务质量不好、供给容量不足，那么本地网络服务的竞争也是可行的，因为竞争的效益可能弥补自然垄断领域重复建设的成本。
在同一产业内部，随着技术的发展和服务种类的增加，自然垄断特性也出现分化。从整体上看，电信、电力、铁路运输、煤气和自来水供应等产业属于自然垄断产业，但这并不等于这些产业的所有业务都具有自然垄断性质。在自然垄断产业经营的业务中，一般可分为自然垄断环节和非自然垄断环节，对属于自然垄断环节的固定网络的输送(传送)业务，建设两条并行的输送网络成本巨大，并使每家网络系统都得不到充分的利用，造成重复建设和严重浪费，对这一部分有必要实行进入规制，主要包括政府颁发经营许可牌照和拍卖特许经营权两种方式。基于输送网络的服务业务不再属于自然垄断范畴，应该引入竞争，交给市场运作，而不是垄断经营，市场竞争可降低服务成本、增加服务种类、提高服务质量。
3 规制信息不对称问题
政府对网络型产业信息不对称的规制仍处于探索之中，近年来，对铁路、电信的价格举行听证会就是一种有益的探索。这部分规制主要集中于进入资格审查、成本信息和服务质量规制等方面。进入资格审查是为了确保企业的信誉和经营稳定，不让消费者在信息缺失时上当受骗。服务质量规制是规范产品和服务的质量标准以及当消费者受损时的赔偿原则。
该理论研究的重点是成本信息问题，消费者不知道网络型产业中企业的成本信息，政府规制者也不知道企业的成本到底是多少。通常情况下，企业从对信息垄断中获得利益，而政府在信息不对称状况下处于劣势地位，其结果导致较低的经济效率。政府规制部门可以要求对企业的成本状况进行审计，通过缩小规制者与企业之间的信息不对称来提高效率，但这种规制的成本太大。委托代理理论强调的就是当监督成本太大时，委托人如何激励代理人按委托人的意愿行事。委托运费代理理论也可以运用于政府规制。
对于网络型产业而言，其自然垄断特性决定了价格规制的必要性，否则垄断厂商会通过垄断高价导致分配无效率。微观经济理论证明按边际成本定价是最有效率的，但是，自然垄断的网络型产业具有高固定成本、低边际成本的成本特性，边际成本低于平均成本，平均成本不断下降，如果按边际成本定价，厂商就会亏损，失去发展的潜力。
按边际成本定价在网络型产业是不可行的，政府一般采用按平均成本定价来规制价格。中国目前现行的价格规制通常也是基于平均成本(这个平均成本包括正常利润，即包含了机会成本)，而且制定一个最高限价，个别行业还制定最低限价。
按平均成本定价的问题就在于信息不对称，规制者不知道平均成本到底是多少？自然垄断企业常常虚报成本，将不合理的成本投入也计入成本，企业内部的交叉补贴使个别产品的价格与真实成本脱钩。如果按平均成本定价，企业成本越大价格就越高，类似于实报实销的性质，这种价格机制使企业缺乏努力提高生产效率、不断降低成本的激励。例如，消费者为电信付出的价格，是基于平均成本的，表面上很合理，但是谁也不知道其平均成本是应当的生产和销售投入呢？还是包括了豪华的电信大楼、电信职工的高工资，甚至是电信高层管理者的豪华轿车呢？
按平均成本规制价格会刺激投资，但不能激励投资效率，经理们总是愿意扩大投资。企业管理的政治经济学认为，经理们会在投资项目中设租，他们从寻租成本中获得更多的收益。至于投资的风险、投资的效率往往考虑得并不多，原因是：自然垄断行业的高层管理者常常跟政府有着密切的联系，可以俘虏规制者制定有利于自己的规制措施。另一方面，自然垄断行业按平均成本定价，各种投资都会落在消费者身上，消费者转嫁了自然垄断企业的投资和风险。
因此，从信息不对称的角度，真正合理的价格规制，要避免按成本定价。世界上存在两种最具有典型意义的价格规制模型：美国的投资回报率价格规制模型；英国的最高限价规制模型。前者允许企业在固定投资的基础上获得一个合理的报酬率，只是对成本的核算转变成了对固定资产投资的核算，对成本估计的讨价还价转为成对固定资产投资估计的讨价还价，以及对合理回报率的讨价还价。美国的价格规制模型与按平均成本定价并没什么实质的不同。英国的最高限价规制模型根据零售价格指数和行业生产率的增长，来确定价格上涨的最大幅度，这就避免了对企业的固定资产、成本等财务上的估计，使财务信息不对称的不利影响降低到最小。而且，这种机制能够刺激企业通过降低成本、提高投资效率来获得更多的利润。
在风险和利益的分担上，美、英两种价格规制存在根本的区别。在投资回报率价格规制下，消费者是提高成本引起的风险或降低成本带来利益的承受者。通常情况下，企业根本就没有降低成本的激励，消费者承受的多为风险。在最高限价规制下，关于成本的风险和利益都由企业来承担，当企业自身承担风险和利益时，它对效率的追求就是自然而然的事。
其它规制措施能够绕开信息不对称的问题，包括特许投标竞争和区域间比较竞争。1968年，Demsetz提出特许投标竞争理论，强调在政府规制中引进竞争机制，通过拍卖的形式，让多家企业竞争在某产业或业务领域的独家经营权，在一定的质量要求下，由提供最低报价的那家企业取得特许经营权。因此，特许经营权可以看作是对愿意以最低价格提供产品或服务的企业的一种奖励。只要竞标者足够多，通过竞标者之者的报价竞争，就能找到最有效率的经营者，为消费者提供最有效率的价格和服务，从而避免了成本信息的不对称问题。
区域间比较竞争理论是指借助政府的规制机制，促进不同地区的被规制企业间竞争。虽然政府规制者不知道各个地区企业的真实成本，但通过下面的规制机制能使S和N两个地区的企业相互竞争。在一定时期内，S能够制定的最高价格取决于N的实际成本；反过来，S的价格水平也就是N被允许制定的价格水平。由于S的价格与N的实际成本相联系，不与本身的成本联系，从而促使S不断地降低成本，而N的价格取决于S的价格，N通过降低自身的成本可以获得更多的利润。在后期，S的价格随着N的成本下降而下降；同样，N的价格随着S的降价而降价，这样不断循环，可以促进各个企业的生产效率和社会分配效率。
对产品和服务质量信息不对称的规制，一般是由规制机构针对具体行业制定质量标准和服务规范。例如，中国信息产业部在2000年1月11日发布了《电信服务标准》，从2000年7月1日起开始实行，它除了制定通用服务规则外，还分别对固定电话、电话信息、数字蜂窝移动电话、无线电寻呼、数据通信、租用电路等业务，制定了服务质量标准和通信质量指标。对企业信誉、服务稳定可靠等方面的规制，主要通过许可认可制度、资格制度、审查检验制度以及标准认证制度等营业活动的规制，以许可认可制度为基础，从业人员以资格制度为基础，对服务质量和安全方面的问题以审查检验制度和标准认证制度为基础。
4 规制其它市场失灵问题
网络型产业对国民经济具有正外部性，政府应该优先发展这些基础产业。消费者之间具有网络外部性，网络的规模决定了网络的价值，因此，要采取一定的措施鼓励新用户加入到网络系统，以建立一个引发正反馈的安装基础；要进行网络之间的联网规制，以扩大网络的规模，增加网络的价值；对于人口稀少地区的网络型产业，政府要建立普遍服务的措施，让这些地区也加入进来，扩大网络的规模。
网络型产业具有公共物品特性，私人不愿意投资的领域，政府应该提供服务，对行政许可的国有自然垄断企业，政府规制机构要制定规制措施，要求其提供稳定的、质量可靠的、价格合适的服务。对具有公共物品特性的无形网络型产业，规制机构要制定知识产权方面的保护措施。
网络型产业具有风险性，政府要建立风险市场，完善风险投资机制，开放类似于美国纳斯达克这样的创业板市场；对风险太大，私人部门不愿意投资的领域，政府应该提供服务。
网络型产业是不完全竞争的市场结构，主要是自然垄断、寡头垄断和垄断竞争。对于自然垄断的规制：当新技术出现或者市场需求扩大到超过成本劣加性的规模时，寡头垄断就是有效率的，典型的案例是英国电信的双寡头垄断。政府对寡头垄断的规制，一方面是进入规制，限制新的厂商进入；另一方面，是限制寡头垄断厂商的合谋和垄断等不合理竞争行为。为了帮助新厂商建立起合适的规模，培养它与主导厂商进行竞争的能力，常采用不对称规制。对于非自然垄断的规制：主要是基于网络的生产、销售、服务等领域，应该放开竞争，使众多有差异的厂商形成垄断竞争局面，在这种情况下政府应该放松规制，交给市场运作，政府只需建立和完善市场竞争的相关法规。
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