社会福利社会化政策的反思——以养老服务为例，本文主要内容关键词为：为例论文,社会福利论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C916 ［文献标识码］A ［文章编号］1672-4828(2009)05-0020-04
一、社会福利社会化政策的提出和发展
从20世纪80年代中期开始，为满足人民群众对社会福利不断增长的需求，以及克服国家和集体独家举办社会福利在资金、财力等方面的局限，民政部门提出鼓励社会力量兴办社会福利的思路。2000年4月中旬，民政部在广东省召开社会福利社会化工作会议，会议正式提出“社会福利社会化”。2000年，国务院办公厅转发了民政部等11部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》，确定了社会福利社会化的发展方向，该意见指出社会福利社会化的总体要求，包括投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化以及服务队伍专业化。社会福利主要涉及老年人、残疾人、孤残儿童等特殊群体，由于老年人口众多，涉及范围广，社会化服务需求旺盛，因此社会福利社会化的重点是推进养老服务社会化。2006年民政部副部长窦玉沛在“全国养老服务社会化工作会议”上提出老年服务对象要向适度普惠型发展。指出：“过去相当长的一个时期，我国老年福利服务保障主要限于城乡‘三无’（‘五保’）老人。近些年来，在推行老年福利服务对象公众化的进程中，老年福利服务保障的对象范围逐步拓展。全国养老服务社会化示范活动，明确确立了面向包括‘三无’老人在内的全社会老人开展养老服务的目标取向。”可见适度普惠是服务对象公众化的延伸。他还指出了适度普惠的必然性和重要意义，认为“这种趋势体现了随着经济和社会的发展，社会福利服务的保障范围不断拓展的社会福利发展一般规律，是应对人口老龄化，不断满足广大老年人日益增长的养老服务需求的必然选择；是推动社会福利社会化，促进老年福利服务对象由‘三无’特定群体向老年人特殊群体转变，制度安排由补缺型向适度普惠型转变的重要举措。”（窦玉沛，2006）《中国老龄事业“十一五”发展规划》中提出：立足发展补缺型的老年社会福利事业，兼顾发展面向全体社会公众的普惠型的老年福利事业，以满足“三无”老人、低保老人、残疾老人、高龄老人和空巢老人的生活照料需求为出发点，在鼓励家庭成员为老年人提供服务的同时，加快建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的老年人社会福利服务体系。
鉴于人们在理解社会福利概念时存在着巨大、复杂的分歧，迫使每一个使用这一概念来讨论问题的人，都必须首先做出明确的自我界定。笔者认为对社会福利概念的理解应从中国的实践环境中、从人们的约定俗成中来解释。从以上政策的发展历程和当前各地社会福利社会化的实践活动可以得出，我国社会福利社会化中的社会福利从性质上是狭义的福利服务①，即主要指为特殊群体提供日常生活照顾、医疗服务、文化娱乐、精神慰藉等方面的帮助和支持，以服务性福利为主。从内容上，以养老服务为主，包括居家养老服务和机构养老服务。社会福利社会化中的“社会化”其意涵也基本明确，所谓“社会化”从提供福利的主体看，是相对于以往单纯由政府部门举办福利而言的，即要求动员社会力量建设社会福利设施，开展社会福利服务，满足社会对福利服务的需求。从服务对象来看，所谓“社会化”是相对于以往单纯服务于“三无”老人、残疾人等民政对象而言的，即要求服务对象公众化，近年来进一步提出由补缺型向适度普惠型转变的理念，可见普惠型着眼于服务对象的扩展。两方面的“社会化”不可分割，要实现服务对象的社会化、向适度普惠型转变必然要求提供主体的社会化。
十几年来，我国推进社会福利社会化的成果显著。以江苏省为例，江苏省大力扶持和引导社会力量兴办养老机构。全省各地采取土地出让价格优惠、规费减免、贷款贴息、以奖代补、购买服务等方式，吸引和鼓励社会资本投入养老服务设施建设，民办养老机构发展速度明显加快。南京、苏州、无锡、常州、镇江、泰州、南通、扬州等地专门出台了养老机构床位建设补贴政策，每张床位建设补贴1千元到1万元不等。根据江苏省民政厅社会福利处统计数据，截至2008年底，全省乡镇敬老院共有1620所，154000张床位。其他各类养老机构590所，其中，公办158所，社会办432所；养老床位5.98万张，其中，公办2.5万张，社会办3.48万张。民办养老机构的发展势头将愈来愈快。 同样，南京现有老年福利机构233家，床位1.9万张，其中社会化投资和运营的143家，占总数的61.4%。社会力量在南京老年福利机构的发展中，发挥了巨大作用。仅2007年一年，社会力量在老年福利机构就投资约9000万元，新增老年福利机构18家。已基本改变了计划经济时期政府独家举办老年社会福利的局面，社会力量在提供老年福利服务中的作用日益显著，老年福利服务有了较快发展，老年人生活质量不断提高。但在实践中，人们也存在着种种困惑和疑问。
二、社会福利社会化推进过程中出现的理论困惑
（一）如何理解适度普惠型。老年人与残疾人、贫困人口、孤残儿童相比，虽然也属于特殊群体，但是老年人内部差异很大，他们不一定全部都是弱势群体。因而带来服务对象上的困惑。福利服务的对象应当是困难老人，还是所有老年人。适度普惠型的适度应当怎样理解。
笔者认为，首先适度普惠型是相对补缺型的福利制度而言的，所谓补缺型福利体制是指我国计划经济时期形成和实行的福利制度，它主要为最困难的弱势群体包括城市中的“三无”老人、农村“五保户”、残疾人和孤残儿童等提供救助和支持，而其他人群的福利则主要由单位和家庭来提供。改革开放以来，伴随单位式福利供给制的解体，人口老龄化、高龄化的来临，以及家庭的核心化、小型化，单位和家庭满足人们服务需求的能力日趋减弱，需要社会化服务的老年人口不断增加，而从宏观社会环境来说，民生问题更加受到党和政府的高度关注，“十七大”报告提出加快推进以改善民生为重点的社会建设，将“老有所养”列入民生目标，国家经济实力和财政收入的逐年增长也为社会福利的扩展提供了经济基础，适度普惠的理念应运而生，这必将使更多的老人享受到社会经济发展的成果。
所谓适度普惠型是指福利服务对象从“三无”老人向符合政策规定的其他社会老人扩张。“适度”普惠型意味着既非补缺型，又非全面普惠型，因此并不意味着所有老年人都享受同等的老年福利服务，正如2006年“全国养老服务社会化工作会议”提出的，要“区分不同的服务对象，实施相应的保障内容和方式。对传统的‘三无’老人，保障他们得到无偿的照顾和服务。对享受低保标准的贫困老人，提供无偿或低偿的养老服务项目。对收入比较稳定的社会老人，提供有偿或低偿服务。”笔者认为，社会福利政策通常被视作在市场之外发生作用的利益分配机制，因此，这里对社会老人实行的有偿服务应合理收费，着眼于满足需求，而不是追求利润。同时，倡导有消费能力的老人通过市场购买家政服务等来解决养老问题，有家庭成员的，提倡家庭成员相互照顾，使养老问题通过多支柱的方式得以解决。
“适度”普惠型还意味着普惠的程度即福利服务对象的扩充范围和福利水平应当与当地的经济发展水平和财政收入状况相适应。福利增长与经济增长的规律不同，经济增长呈现周期性起伏的规律，而福利增长则遵循刚性上升规律，所以福利服务的设计要量入为出，保持收支平衡。通过合理定价、提高服务质量、扩大服务规模、提高经济效益，向社会老人提供适当的收费服务，既可以满足社会老人的服务需求，又改变福利服务过度依赖政府投入、财政支持的局面，促进福利服务的可持续发展，提升福利服务的质量和水平。即使在美国这样的西方发达国家，“在社会服务领域，收费也常常是必需的。在这些安排中，收费金额的计算可以根据使用者的经济情况逐渐按比例增减”。“费用价目表常常试图解决消费者之服务付费预期、消费者之支付能力、服务之实际成本和机构增加额外收成之需要四者之间的冲突问题”(Neil Gilbert，Paul Terrell，2003:291)。也就是说价格的制定要考虑到老年人期望出多少钱、有能力出多少钱、机构提供服务的实际成本是多少、机构期望的节余是多少，在这四者之间寻找平衡。
在制定政策过程中，不同内容的社会福利项目其普惠的程度也不相同。比如2008年南京市对全市企业退休老人进行分期、分批的免费体检，其普惠程度将惠及全市35万退休职工，占全部老人的1/3以上，对70岁以上的老人办理免费乘车卡，惠及四十多万70岁以上的南京老人，普惠程度都比较高。2007年南京市政府发布的《关于为全市城乡独居老人提供社会化服务的实施意见》，其服务对象为“南京户籍且居住在南京、年龄在80岁以上的独居老人（城镇居民为享受城镇居民最低生活保障及低保边缘独居老人，农村居民为生活不能自理、有子女而与子女居住不同自然村或居住间隔较远的独居老人）”。这一福利服务的普惠程度就比较低。
最后从补缺型向适度普惠型的转变仍然需要首先确保“三无”老人的福利服务，在此基础上，积极发展面向社会老人的养老服务。根据各地的居家养老服务的实践来看，服务对象已经突破了过去的“三无”老人，但仍有严格限定，如南京市居家养老服务的对象限定为高龄独居特困老人、上海居家养老服务的补贴对象限定在困难老人、特殊贡献老人、百岁以上老人及80岁以上其他老人。仍将困难老人列为福利服务首先保障的对象，是十分必要的，因为困难群体通常没有能力在市场上购买到他们的需求，最需要通过再分配的方式保障基本需求。
（二）如何认识养老机构的福利性和市场化。这也是一个令人困惑、长期争议的问题。笔者认为，养老机构是不是具有福利性，这不应作为不证自明的前提，而是需要深入讨论、具体分析的议题。养老机构的存在源于老年人对社会化养老服务的需求。这种服务需求不同于普通的服务需求，如美容美发、旅游健身，而是一种保证人们基本生存的必需的保障性需求。其性质如同住房一样，既需要以政府为责任主体为低收入群体提供廉租屋、经济适用房，又需要通过市场化手段为中高收入群体提供中档商品房楼盘和高档别墅。同样，老年服务作为满足老年人生活照料、康复、托管等方面需求的活动，既可以以社会福利的形式出现，也可以以市场化、产业化的形式出现。只有坚持事业养老和产业养老“两个轮子一起转”，才能满足不断增长的老年人口的养老需要。因此老年服务或养老机构的性质不能一概而论，有必要区分老年福利服务和养老服务产业。老年福利服务具有福利性，但在运行机制上可以采取“准”市场运作机制。而养老服务产业则可以市场化、产业化。机构的性质不在于主办者的身份，而在于其功能定位、机构宗旨、服务对象、收费水平。
社会福利服务是直接面向社会成员，尤其是社会中的具有特殊需求的个人或群体而提供的福利性服务。福利服务体现着社会资金的再分配，政府通过制度化的手段将筹集的社会资金用于支持社会福利事业。从服务对象上强调对弱势群体的帮助，因此福利机构应首先完成“三无”老人的收养任务；从主旨上，福利服务的主旨应当是为满足人们的实际需要来提供服务而不是根据市场交换原则，福利服务不以追求利润为目的；从收费政策上，以无偿、低偿为主，服务收费通常低于成本、或维持收支平衡，其收益用于社会福利事业的发展。社会福利属于社会再分配的范畴，其出发点是扶危济困，帮助需要帮助的人群。因此，对于享受福利服务的对象，应进行资格甄别审查，包括经济状况审核及身体自理能力状况评估，防止福利享受对象的错位，使福利服务用在真正需要的老人身上。
所谓“准”市场运行机制是指在社会政策行动中引入一定的市场机制，来提高社会福利体系的效率和活力。其行动方式包括在公共部门和福利性项目中引入市场竞争机制，打破福利服务的垄断，改变政府拨款方式，由按“人头拨款”方式改为按服务项目的数量和质量来拨款，增加使用者付费等等（关信平，2004:118）。准市场运行机制是提高社会福利供给效率的一种手段和方式，并不改变其公益性和福利性，并不等于社会福利完全按照市场化操作。
养老服务产业则属于第三产业，是专门为老年人提供劳务服务、独立存在的经营性、服务性部门。从产业上属于第三产业，从行业性质属于服务业。作为一种产业，养老服务业必然具有市场特性，它必须遵循市场机制，通过供求机制、价格机制、竞争机制、风险机制来实现社会资源的配置，在满足消费者需求的同时，追求企业利润的最大化，其运营方式应是市场化的，企业自主经营、自负盈亏，通过商业化的经营活动获得利润。但养老服务业又是一种特殊的服务业。首先养老服务业具有微利性，因为作为消费者的老年人在老年期的经济收入出现萎缩，退休金基本固定，没有额外岗位津贴、奖金等，其消费能力基本属于低消费水平，而资本追求高利润回报，因而很难吸引社会资本投入。其次养老服务业具有正向外部性，养老服务企业的经济活动会使老人、家属及社会受益，提高人们晚年的生活质量。在笔者调查的南京养老机构中，85.9%的入住老人感到“有专人照顾、方便了自己的生活”、47.7%的老人认为“减轻了家人负担、家庭关系更为和睦”、30.2%的老人认为“他们有专业的护理知识”、27.5%的老人认为“减少了精神寂寞”。因此需要对老年福利服务和养老服务业给予不同程度的政策优惠支持。由于目前我国养老保障存在着城乡之间和不同人群之间的制度分割，不同的老年群体，其退休养老金相差巨大，老年人子女的富裕程度、孝顺程度也不相同，人们对晚年养老质量的要求也不相同，这都决定了老年人对养老服务的需求会存在巨大差别。我国部分城市如北京、大连、南京、青岛等地出现的高档老年公寓供不应求、排队等待就说明了养老服务业存在着广泛的市场需求，可以成为一个产业。据《首都经济报道》2008年1月17日报道，北京市房山区颐年山庄养老院向社会邀请50名老人试住，结果报名的老人达600名，不得不采用电脑摇号的方式选人。应鼓励兴办各种档次的养老机构，让市场供求关系决定其价格水平，满足不同层次老年人的养老需求。完整的社会化养老服务体系应包括各种档次、各种类型、各种所有制形式的养老服务，不能局限于以往的福利性服务。现行的养老服务政策及相关的优惠扶持政策过于强调服务的福利性、公益性，这在一定程度上否定了民间投资的资本属性，也否定了养老服务业的产业属性，致使民间资本投资养老服务业的热情受阻，而已进入这一领域的民办养老服务单位也大多举步维艰。投身养老服务的民间人士投入资金、承担风险、付出辛勤劳动，只要他们的服务质量符合国家管理要求，入住老人满意，应当获取一定的资金回报。
无论是福利性养老机构，还是营利性养老机构，无论举办主体是公办还是民办，都应统一由民政部门进行分类管理，扶持福利性养老机构，补助非营利性养老机构，规范营利性养老机构。对养老机构的服务质量、服务范围、服务费用等进行监督检查评估。即使到工商行政管理部门办理登记手续的民办营利性养老机构，也应由民政部门统一管理。随着社会办养老机构在养老服务中所占分量越来越大，政府加强管理，势在必行。
（三）养老服务中，政府、社会、市场三者的角色和定位。政府、社会、市场是提供社会化养老服务的三大主体。只有把握好各自的角色和定位，发挥各自优势，履行各自功能，才能共同满足好养老服务需求。政府在提供养老服务中的角色体现在宏观管理和直接提供服务两方面。在宏观管理上，制定养老服务的相关政策法规，规划老年服务的发展方向，提供财政、税收、培训等方面的资源支持，监督养老机构的服务表现。在直接提供福利服务方面，“政府主要提供那些政策性强、需要借助行政权威执行的服务，主要参与那些收费水平较低而居民确实需要的项目以及规模庞大，超出单个民间组织的控制范围的项目，如热线服务。民间组织则提供非政策性业务，提供可以依赖收费和社会资源负担经营成本的项目”（杨团，2001:30-31）。
这里的社会是指民间非营利组织，在我国与之接近的概念是“民办非企业单位”。美国P·B·弗斯顿伯格在《非营利机构的生财之道》指出非营利机构的共同特征：一是明确规定机构目标是为了谋取社会福利，二是机构的净收入不能用于私人受惠，三是必须接受公众监督（转引自杨团，2005）。非营利组织在养老服务领域可以接受政府委托，与政府签订服务购买协议，直接为老年人提供福利服务，即政府提供资金保障，非营利组织负责提供具体的服务。目前，在我国部分城市出现的政府资助、民间组织承担的居家养老服务就属于此列。
这里的市场是指营利性养老机构。私人市场是现代社会满足人们需求的最广泛也最成功的经济制度，它由“看不见的手”根据买卖双方的需求和期望配置社会资源。市场应着力满足中高收入老人的需求。在西方发达国家，传统上，社会福利基本上专门由公共和非营利组织提供，目前，越来越多的商业机构加入到社会服务提供中，政府也通过向营利性养老机构购买床位，提供一定的福利服务。由于营利性机构以追求利益为导向，因而更有可能为了物质收益而剥削弱势服务消费者，如为了降低成本，不顾消防安全、压缩护工人数等，特别是老年护理院的老人大多数为不能自理的高龄、痴呆老人，根本无法表达自身意愿，更需要强化外部监管。因此，必须加强对养老机构的管理和规范，保障入住老人的合法权益，使各类养老机构在公平的基础上进行竞争。
注释：
①广义的社会福利既包括为特殊群体提供的生活照顾服务，也包括收入性、实物性和服务性待遇。
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