“1+2+N”新型村规民约助推乡村治理
王 婷
摘 要： 近年来，随着京郊农村经济社会的不断发展,基层所处的环境、担负的任务以及自身状况都发生了深刻的变化。城乡发展一体化、民主意识深入化、服务对象多元化、经济社会信息化等，使乡村治理面临许多新情况、新问题,而传统的村规民约在实践中存在认识不到位、重义务轻权利、执行乏力的问题，难以满足乡村振兴战略的现实需要。为此，构建和实施新型村规民约，是解决新时代下农村基层存在的新情况、新问题的重要实践路径。
关键词： 新型村规民约；乡村振兴；基层治理
一、研究背景
在“皇权不下县”的传统中国，村规民约作为一种区别于国家法律和政策的非正式制度，是农村社会秩序得以维系的最基本社会规范，深刻影响了广大农村社会伦理价值观和行为道德规范的形成①，在构建和维系中国农村社会秩序中发挥了不可替代的重要作用。进入新时代以来，在党和国家的高度重视和大力支持下，村规民约更是在推进农村民主自治、稳定农村社会秩序、促进农村社会风尚进步等方面起到了积极作用。但在社会转型过程中，村规民约逐渐虚化为一种形式上的文本或法律政策的地方化版本②，可操作性不强。为此，深入思考构建和实施村规民约的实践路径，必须充分认识其蕴含的时代价值，准确把握当前面临的困境和挑战，才能找到一条科学、有效的发展路径。北京市某村积极探索推行的“1+2+N”新型村规民约，在助推农村基层治理、破解基层干部存在的理念老旧决策轻率等难题中有着显著的作用。
二、传统村规民约存在的主要问题
传统的村规民约在具体实践中仍存在的不足之处大致包括以下几个方面：
不同的信用评价模型在制定模型参数时，参考的数据、计算的方法都有不同，得出的客户信用评分存在差异。不同的信用评分对应不同的信用评级，企业可以对多个评分结果对客户信用进行综合分析，结合客户实际情况，得出与客户信用相吻合的信用评级。根据信用等级判断客户的还款能力，对他的赊销额度进行划定。
1.部分干部及村民认识不到位
基层干部、村民在运用村规民约推动村庄治理方面往往缺乏深刻认识：一是村规民约在乡村振兴、村庄发展的大环境下，重视程度不够，且其发挥作用的空间有限，不如经济建设得到的成绩显著。二是认为村民是理性经济人，会根据自己的利益权衡算计，很难协调组织起来制定并认真遵守村规民约③，即使制定了比较完备的自治章程和管理手册，也难以入脑入心。三是认为村规民约都是成文的教条，内容相对虚泛，往往会遵循以往的开会“宣传——总结汇报——束之高阁”的三部曲。而且在公民权利意识日益提高的今天，村委会已难以通过政治动员将村民集聚起来，于是就将村规民约装订成册，发放到村民手中，并张贴在宣传栏里，以便应对上级检查。
2.部分村规民约中重义务轻权利
传统村规民约大多是对村民的限制性规定，例如规定村民的义务、村民能做什么、不能做什么、必须做什么，这些限制性的规定虽然在村民的管理上能发挥一定的作用，但这种效果的取得主要是建立在威权主义的基础上，而对于授权性的规定，例如对村干部的监督权，对参与村内重大事项的建议、参与、决策、管理等权利都没有明确表述。这种重义务轻权利的现象，会极大地影响村民参与村规民约制定和实施的热情，进而影响到村规民约的效力。
3.村规民约执行乏力
(1)庐山交通发展快速。2017年7月，庐山索道正式开通，并在开通后的首月共接待游客超过20万人次，受到了广大游客的喜爱。庐山索道项目也是九江市旅游的重点工程，仅8分钟就可以上下庐山，它的建造得到了江西省委、省政府、市委、市政府和庐山管理局的高度重视和支持，有效缓解了庐山旅游旺季的交通压力，为游客上庐山提供了极大的便利。
三、新型村规民约主要举措
“两个体系”即村规民约制度体系和专业律师保障体系。在推进新型村规民约建设的过程中，专业律师团队全程参与，认真梳理国家相关法律法规和市区两级的规范性文件，制定了符合地区实际的《村民自治章程》。章程的各条款均有上位法作支撑，条块清晰、结构严谨、功能齐全。经过党员大会和村民大会讨论、表决后生效，确保制度体系的合法合规。该村的村规民约体系从5个模块、44个章节，把村内的组织机构、管理制度、决策程序、监督体系细化为具体步骤。例如，在村内重大事项决策中，从群众建议到集体商议，从党委核议到代表决议，每个步骤都有规可依、有章可循，坚持公开、公正、公平的原则，兼顾国家、集体、个人三者的利益，以最广泛的民主确保重大决策的科学性和民主性。
1.围绕“一个领导”，坚持党在基层治理中的核心地位
在指导制定章程时，将上级政府施政理念和中心工作“渗透”于章程之中，明确规定了上级党委政府对村民委员会的“指导、监督、支持、帮助”的内容、方式和方法，实现上级政府的行政管理与村民自治的有效衔接和良性互动。比如，制定《印章管理办法》，将村委会、股份经济合作社公章委托镇政府集中管理，安排专人办理公章日常使用业务，将印章使用由事后监督变为事前监督，规避了“村账镇管”中可能出现的违法风险；制定《房屋出租及外来人口管理办法》，规范房屋租赁行为，解决村庄环境差、治安和消防隐患突出的问题；制定《村容环境综合整治管理办法》，严禁任何人在公共用地上私搭乱建、圈挡、堆放物品等公地私用行为。这些措施根据村庄发展和工作推进的需要结合因地制宜实施的配套细则，在破解村庄治理中存在的各种难题时起到了有益的作用。
2.把牢“两个体系”，确保制度合法、落实有力
针对传统村规民约在具体实践中存在的问题，某村在其上级党委指导下，创新探索出“1+2+N”新型村规民约体系，有利地改善和提升了村规民约的实效性。
3.推进“N个配套”，实现“乡政村治”的有效衔接
“一个领导”即坚持党的领导。目前，国内学者普遍认为基层党组织在社会治理中具有重要的意义和作用，必须处理好基层党组织与社会治理的关系，形成基层党建与基层治理相互依赖、相互促进的良性互动格局。④完善社会治理结构必须坚持党的领导，实现党的领导科学化是完善社会治理结构的内在要求。该村新型村规民约的建设坚持以党的领导为核心，以调动基层干部的积极性和基层群众的参与性为抓手，致力提升村干部法治意识和发挥村民的主体作用。党支部作为党的路线方针政策和各项工作的战斗堡垒，在基层社会治理中要起到领导、协调、保障和促进作用。把党的宗旨体现在基层工作的方方面面，积极帮助广大人民群众解决他们存在的实际问题，及时化解基层社会矛盾。
四、新型村规民约在乡村治理中的积极作用
1.构建和谐积极的基层干群关系
“1+2+N”模式把村级事务决策、实施和监督全程纳入制度化、法治化管理轨道，使党员群众的知情权、参与权和监督权得到了充分的保障，解决了村级权力边界不清、行权规则不明、施政监督不实、违规问责不严等问题。明确了村干部的权力范围，对村干部该做什么，不该做什么，应该怎么做进行了详细的规定。充分发挥制度约束和群众参与的作用，强化基层干部的法治思维，提升基层干部的法治能力，使基层干部摒弃传统的行政干预、随意决策的治村方式。更加公开透明地行使村干部权力责任，更加公平公正地为民服务，使基层组织的凝聚力和村干部的威信得到不断提升。
2.提升基层党组织的公信力
“1+2+N”模式初步解决了长期以来村民自治中存在的操作性不强、透明度不够、参与度不高等问题，打通了当前社会治理、党群干群关系出现的一些“淤积点”。畅通了群众参与村务管理的渠道，村民的自治权利和自身利益也得到了充分保障。村民表示“村里的事务越来越透明，自身得到了越来越多的实惠”。为了解决决策不透明、村民不信服、政策不好落地的问题，“1+2+N”模式通过法定程序将治村理事的思路固化为村规民约，纠正了一些不切实际的观点，使好的想法得到了落实，规范了村务管理，构建了更加和谐的村内氛围。
“1+2+N”村规民约新模式，充分发挥了村规民约治理的柔性、协商民主性、共同参与性、主体能动性以及自律性等优势，在乡村治理中发挥了拾遗补阙、自我约束的作用。为使村规民约的各项具体制度成为指引村干部履职和群众日常行为的准则，具体工作实践中，应持续、广泛地开展宣传推广活动，以在更大范围内接受实践的检验，形成可复制、可借鉴、可推广的有效模式。
3.实现从“替民作主”到“由民作主”的有效转变
从实践来看，以往的村民自治中村民参与不足，村规民约内容空泛、流于形式，实施起来没有抓手，制度的引领和约束作用难以发挥出来，“由民作主”没有真正发挥实效。“1+2+N”模式进一步拓宽了村民参与村内事务的途径，坚持“大家的事情大家商量着办，大家商量的事情大家一起干”，充分发挥村民参与村庄事务管理决策的主体作用，使村民参与村庄治理的意愿得到充分满足，进一步激发了村民为村庄建设出谋划策的热情。通过“1+2+N”模式，把村庄治理从“村干部的事”转变成“大家的事”，把“你干事我挑理”转变成“你搭台我补台”，越来越多的村民关心和参与到村务管理中来，逐步形成了共谋乡村发展的良好氛围。
五、结语
构建完善的社会诚信体系，加强各个部门之间的信任度是当前最为重要的。现阶段我国还属于发展中国家，所以无论是在经济还是技术上都与一些发达国家相差甚远，这就需要我国国民要齐头并进、共同努力的建设我国。但是想要更好的建设国家首先就要做到维持社会发展需要，保证人们都可以安全的生活。因为在实际的分析中可以看出加强社会诚信体系的建设不仅仅是保障共享经济走上可持续发展战略的重要举措。社会在不断发展的过程中可以发现：诚信就是发展的第一要素，只有不断的加强社会诚信体系的建设，才能加快社会的整体发展。
传统村规民约缺乏执行，时常得不到严格的执行，甚至一些村规民约制定后被当做一种“摆设”，有名无实。一些条款里规定的罚款、减少集体分红等惩罚性的措施难以执行，或在执行时容易引起村民的强烈不满。有些村干部怕得罪人，丧失下届选举的选票，不严格遵照规定执行，或在执行时做不到“一碗水端平”。一些村规民约仅靠道德来约束、舆论来监督，没有设置惩罚性的具体措施，导致村规民约执行困难。
引文注释
①陈寒非，高其才.乡规民约在乡村治理中的积极作用实证研究[J].清华法学，2018（1）：62-64.
在工业领域电气自动化水平不断提升，对国内经济以及社会发展做出巨大的贡献，如今信息化的程度不断提升，数字技术在信息化方面具备极强的优势，在工业生产以及管理中的运用，可以让工业企业的运行效率得到提升，让电气化系统的运行更加稳定和安全，进而促进工业水平的进步。
②周铁涛.村规民约的当前形态及其乡村治理功能[J].湖南农业大学学报：社会科学版，2017（18）:49-55.
2 FDA配套措施 将认证合格的生物标志物运用到药物研发过程是FDA与申请人的共同目标，然而积累支持生物标志物资格认证的数据需要消耗大量时间与资源，因此FDA也会采取发布支持信（letter of support，LOS）倡议和关键路径创新会议（critical path innovation meeting，CPIM）计划来促进生物标志物的认定与开发。
③黄哲.基于村规民约的北京市顺义区农村基层社会治理研究[D].大连：大连海事大学，2017.
④李冰,叶金国.社会治理创新与基层党组织建设[J].社会科学论坛，2017（2）：183-185.
DOI: 10.16653/j.cnki.32-1034/f.2019.010.025
(作者单位：北京宏达兴投资管理有限公司党群工作部)
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