高等教育财政转移支付政策研究，本文主要内容关键词为：高等教育论文,转移支付论文,财政论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
20世纪80年代初，随着我国财政体制的改革，高等教育财政拨款制度也有了相应的改革。中央财政只负责中央部属高等院校的经费，地方所属院校的经费主要由地方供给。
1994年1月1日，我国实行分税制，这标志着中央和地方政府事权和财权的划分。由于市场经济发展的非均衡性，事权相同的地方政府未必能获得等量的财权。因此，不同地区的政府对所属高校的财政供给及其供给的能力已经出现相当的差距（见表1）
表1：2000年各省教育投入占本级财政支出比例及省高校事业性生均经费中政府财政承担比例（即生均公用经费比例）、各省人均财力
数据来源：《2000年中国教育经费统计年鉴》，教育部财务司、国家统计局社会与科技统计司编，中国统计出版社2001年5月第1版；《2000年中国税务年鉴》，《中国税务年鉴》编辑委员会，中国税务出版社，2001年10月
1998年高校毕业生分配制度的改革，使越来越多的大学毕业生前往经济较为发达的地区就业。虽然大学已实行成本分担，但大多数省属高校60%以上的生均经费由各地财政支付。也就是说，相当一部分省的高等教育投入由于大学毕业生的就业已无偿转移到发达省份或地区。
由于历史的原因，高等院校特别是部分各部委所属高校，在经济不发达省份占有相当的比例，这部分高校在20世纪90年代末我国高等教育管理体制改革过程中，已基本上划转给所在的省或地区，虽暂时实行中央和地方共建，但过渡期满后，人事和财政均归地方负责。因此，部分不发达省份的高等教育财政将更加艰难。
综上所述，中央政府必须对下实施高等教育财政转移支付政策。
二、实施高等教育财政转移支付政策的理论依据
首先，公共经济理论认为由于地方公共或准公共产品具有溢出效应，因此，在地方财政职能中，通常很难做到把公共或准公共产品的受益范围只限定在边界之内，也就是说，收益会跨出边界，从而使本地区以外的一部分人受益。如果仅仅根据地方居民得到的利益征税，这部分外溢的公共产品资金来源就会不足，因为地方政府会把资源配置减少到最佳受益状态的水平，而这一举措易使地方政府对公共或准公共产品的策略发生某种程度的扭曲和偏差，这种扭曲性政策的存在，影响着区域性公共或准公共产品的提供和地区及相关地区居民的利益。对此，理论上的解决办法是由上级提供补助（财政转移支付），即对具有外溢性的公共或准公共产品提供进行内在的适应调节，这是一种较为有效的干预方式。
众所周知，高等教育是准公共产品，每年大多数毕业生都流向经济发达地区就业，不仅使发达地区节省了大量各类人才培养的财政开支，而且推动了这些地区的经济发展，国家从这些人力资本转移后对发达地区所产生的经济效益中获得了比以前更多的财政收入。但长期以往，若生源流出省得不到适当的成本补偿，这些地方政府对高等教育投入的积极性及投资的能力将会受到某种程度的挫伤，地方高等教育的发展和高等教育质量将难以从教育财政投入得到根本的保证。
其次，从财政学角度看，政府对高等教育财政实施转移支付，有助于实现不同地区间高等教育的均衡发展。市场经济的非均衡发育，决定不同地区的税基有差距。而地方政府要发展，至少提供与原来水平和规模等同的公共或准公共产品，依靠原来的财政收入显然不可能。因此，若地方政府得不到上级政府的补助，就必然提高地方主要税源即财产税的税率或增设更多的行政收费项目，以此来扩大政府财政收入。然而，由于制度原因以及地方税率的刚性，个人所得税和流通税会与通货膨胀率同时攀升。所以，在经济落后和税源有限的情况下，地方政府通过增税提高高等教育财政投入，显然不是筹资的理想和可行的渠道，因为加重企业和居民负担的背后易引起通货膨胀，导致经济衰退进而造成社会动荡。而与落后地区相比，发达地区财政资金的边际效用却是递减的。实际上，发达地区更易得到其它地区高等教育准公共产品的溢出效应，因为发达地区凭借工资待遇和工作环境吸引来自其它地区的许多大学毕业生，他们帮助推动和促进了发达地区的经济发展，而中央财政也从这些经济发达地区获得了更大的收益。但是，发达和落后地区之间无法自动形成高等教育财政转移支付政策。因此，“中央政府有必要利用财政再分配手段，把来源于经济发达地区的一定量的财力横向转移到比较贫困和落后的地区”，这一策略既有利于不同地区共享公共或准公共产品的溢出效应，实现利益共享，又有利于减轻地方财政负担，防止地方税率发生恶性膨胀，稳定地方经济，起到“一石二鸟”的功效。
三、国际高等教育财政转移支付
高等教育财政转移支付受国家的政治、经济、财政及高等教育管理制度的影响。
1.美国高等教育财政转移支付政策
美国是一个分权制国家，政府对高等教育的管理权主要在州一级，联邦政府主要通过财政资助和教育立法对美国高等教育的发展施加影响。在长期的实践中，联邦政府对高等教育的财政转移支付主要通过各种形式的资助方式予以实现。从1995年美国高等教育年报来看，转移支付给公立高校的总量占高校经费来源的10.7%左右，私立学校占14.9%左右。
2.日本高等教育财政转移支付政策
日本大学有国立、公立和私立之别。国立大学经费由文部省拨付，公立大学经费由地方政府拨款，国家给予补助，私立大学经费由学校法人提供，国家和地方政府给予补助。公立大学经费主要靠地方政府财政拨款，“但由于各地经济发展水平不同，也会产生教育机会和教育条件的不均衡。为了消除地区差别和教育不平等现象以及减轻地方财政负担，日本政府制定了国家负担财政补助和地方交付税金制度，即从地方交付税金中提取一定比例的经费用于高等教育，这是保证公立大学财源的有效措施之一”，其实质是日本政府对下实施教育财政转移支付政策。
总之，日、美两国对高等教育财政都实施转移支付政策，实施转移支付的目的相同，转移支付形式各异，取决于各国的具体情况。
四、高等教育财政转移支付方案的设计
1.方案设计的目的
高等教育财政转移支付政策的目标主要是使那些经过自己努力的地区，但因经济发展水平及财力所限，影响了对其所属高校的财政投入，通过中央政府的补助，使其高等教育的财政投入达到生均公用经费最低标准，以便充分利用各地高等教育的资源，使不同地区的居民享受高等教育的机会和所受高等教育的质量大致相等，同时，又要有利于引导和调动地方政府投资高等教育的积极性。
2.方案设计的原则
(1)效率优先，兼顾公平原则
中央财政对地方高等教育财政转移时，应在公平考虑各地政府财政努力程度均等的情况下，确因财力有限，其财政实际投入能力不能达到最低标准时才能得到补助，教育财政转移支付不是使全国高等教育财政水平均等。此外，高等教育是准公共产品，至少目前具有选择性，即并非人人都能上大学，因而，确定转移时，应先考虑地方对转移支付资金的使用效率。
(2)缩小发展差距原则
转移支付主要是在中央和地方的共同努力下，以逐步缩小不同地区因高等教育财政投入差距产生高等教育发展差距为目标，使不同地区的居民上大学的机会和所享受到的高等教育的质量大致相等，而不是搞高等教育财政平均主义。
3.方案设计采用因素法求解调整系数，利用调整系数，选择合理的公式计算转移支付资金数量，以确保公平与公正，科学与规范。
限于篇幅，本文只讨论高等教育财政的一般均衡性转移，政策性转移或专项转移暂不讨论。
4.高等教育财政均衡性转移支付设计的基本思路
首先确定以全国地方高校生均公用经费作为最低标准，因各地经济发展不均衡，故应求解各地最低标准调整系数，以便换算出各地财政应承担的生均公用经费最低投入。该调整系数的确定应与地方政府教育投入的努力程度和地方经济发展水平相结合。考虑因素主要包括各省政府教育投入占本级财政支出比例，人均GDP，然后，用全国地方高校生均公用经费乘该调整系数即得该地政府承担的高校生均公用经费最低投入标准。
其次，确定在现有的财政能力下，地方政府财政投入是否有能力达到应承担的生均公用经费最低投入。政府间财力差异体现在成本差异，故可通过求解成本差异调整系数，来测算各地政府客观上是否有财力达到生均公用经费最低投入线。该差异系数考虑因素经回归分析后，主要选择：高校财政供养人口，高校教职工工资差异及地区性差异。用全国地方高校生均公用经费乘各地成本差异系数即得该地政府在教育财政投入全国平均努力程度以及现有财力下，实际所能支付的生均公用经费，与该省高等教育财政本应支付的生均公用经费最低标准相比较，确定转移支付对象和生均公用经费转移支付数量。
最后用生均转移支付数量乘该地在校大学生数即得应向该省转移的高等教育财政资金总量。
5.具体测算步骤与计算方式
(1)测算各地应承担的生均公用经费最低标准
记号注释：B＝生均公用经费最低标准；
＝全国地方高校生均公用经费；D＝最低标准调整系数；S[,GDP]＝某省人均GDP；Q[,GDP]＝全国人均GDP；T[,i]＝某省教育投入占本级财政支出比例；T＝全国教育投入均值；
计算公式：D=S[,GDP]/Q[,GDP]+T[,i]/T;B=·D
(2)测算各地财力客观能承担的生均公用经费
记号注释：Z＝能承担的实际公用生均经费；K＝高校财政供养人口系数；M＝高校教职工工资差异系数；J＝地区差异系数；N[,i]＝各省高校教师数；N＝全国高校教师数；P[,i]＝各省生师比；P＝全国平均生师比；F[,i]＝各省在校大学生数；G[,i]＝各省高校教职工人均工资；G＝全国高校教职工人均工资；C[,i]＝各省人均财力；C＝全国人均财力；Y＝成本差异调整系数。
计算公式：K=N[,i]·P[,i]/N·P;M=G[,i]/G;J=C[,i]/C;Y=K+M+J;Z=·Y;当Y-D＜0时，需转移支付人均支付量为：｜D-Y｜·
五、高等教育财政转移支付模拟与结果分析
采用《2000——中国税务年鉴》、《2000年中国教育经费统计年鉴》、《2000年中国教育年鉴》、《2000年中国统计年鉴》、《2000年中国人口统计年鉴》的相关数据进行模拟转移支付与结果分析。其中：=4786.65元／人；Q[,GDP]=6534元／人；T=11.6%；N=42.4万／人；G=11683.00元／人；C=521.17元／人；P=9.7:1。
模拟结果1.测算各省财政应承担的生均公用经费最低标准（见表2）
模拟结果2.测算在现有财力下，各地财政在全国平均努力程度时，实际能承担的生均公用经费，以确定转移支付对象及人均转移差额（见表3）：
表3
K
MJY
Z=Y·X
Y-D
（元）
北京
0.11
1.25
12.32
13.74
65768.57
9.68
天津
0.02
1.21
5.18
6.41
30682.43
2.82
河北
0.04
0.80
1.02
1.86
8093.17
0.14
山西
0.02
0.76
1.02
1.86
8615.97
-0.02
内蒙古
0.01
0.38
1.04
1.43
6844.91
0.12
辽宁
0.06
0.84
2.26
3.16
15125.81
0.69
吉林
0.03
0.91
1.21
2.15
10291.30
0.37
黑龙江
0.04
0.88
1.66
2.58
12349.56
0.73
上海
0.05
1.81
16.1
17.96
85968.23
12.24
江苏
0.08
1.03
1.73
2.84
13594.09
-0.09
浙江
0.03
1.54
2.22
3.79
18141.40
0.54
安徽
0.03
0.93
0.71
1.67
7993.71
0.37
福建
0.02
1.12
1.69
2.83
13546.22
0.16
江西
0.03
0.77
0.57
1.37
6557.71
-0.31
山东
0.05
1.17
1.38
2.6
12445.29
-0.53
河南
0.04
0.64
0.64
1.32
6318.38
-0.69
湖北
0.06
1.11
0.91
2.08
9956.23
-0.73
湖南
0.05
0.86
0.64
1.55
7419.31
0.07
广东
0.05
1.32
3.62
4.99
23885.38
2.66
广西
0.02
0.94
0.66
1.62
7754.37
0.07
海南
0.004 1.33
0.99
2.324
11124.37
0.684
重庆
0.02
0.97
0.82
1.81
8863.84
-0.71
四川
0.04
0.97
0.76
1.77
8472.37
0.46
贵州
0.01
0.77
0.76
1.41
6749.18
0.37
云南
0.02
0.75
1.99
2.76
13211.15
1.28
西藏
0.001 1.56
0.55
2.111
10104.62
-0.999
陕西
0.04
0.99
0.83
1.86
8903.17
0.02
甘肃
0.02
0.85
0.71
1.58
7562.91
0.43
青海
0.002 0.71
0.87
1.582
4572.48
0.372
宁夏
0.004 0.96
1.00
1.964
9400.98
0.604
新疆
0.02
0.87
1.34
2.23
10674.23
0.02
模拟结果3.2000年中央应向部分省高等教育财政转移支付的资金数量（见表4）：
模拟结果分析：高等教育财政转移支付总额为38.854亿元，受援省份为山西、江苏、江西、山东、河南、湖北、重庆、西藏。其中有些经济较好地区，如江苏、山东及直辖市重庆位于其中，可能有些意外。实际上，从他们的教育投入占本级财政投入比例看，均名列全国前矛（见表1），可见这些地区的政府投资教育的努力程度与积极性。而部分省份，教育投入占本级财政的开支较低，政府投资教育的努力程度尚有较大的潜力，因其财力尚能承受相应的教育投入故未获转移支付补助。由于目前我国高等教育具有选择性，故教育财政应以效率为先。若地方政府投资高等教育处于被动地位，即使对其已实施转移支付，资金未必有较高的使用效率，或许还会助长依赖心态。
依本文设置的转移支付方案，在现有的经济发展水平和财力下，内蒙古的教育投入只要从现有的5.62%增加到6.96%，安徽省由6.57%增加到11.02%，贵州由7.54%增加到11.83%，甘肃由6.69%增加到11.7%，青海由6.27%增加到10.4%均可获得均衡性转移支付资金资助。因此，本方案具有引导和鼓励地主政府投资高等教育的积极性，以便在自身努力为主的条件下，通过上级政府的适当资助，共同发展地方高等教育事业。
模拟结果显示：该方案基本能实现方案设计时所制定的高等教育财政转移支付目的。