如何开展代建制管理模式下的国家建设项目审计，本文主要内容关键词为：建设项目论文,国家论文,模式下论文,代建制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、代建制管理模式下审计监督的对象
代建制是公益性项目建设管理模式的制度安排，突破了自建制或临时机构（项目建设指挥部等）模式下“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理框架，变为“各环节彼此分离，互相制约”，有利于项目投资、建设、运营和监管分离。政府投资项目实施代建制，触及到项目建设管理相关责任主体权利义务的调整。政府部门、项目管理公司（代建单位）和项目使用人应当明确各方职责，政府部门负责投融资，代建单位负责建设管理，保证代建制顺利实施。在试点过程中，尽管有合同法、招投标法等法律法规的支撑，但代建单位作为项目法人地位仍未明确，同时也未改变政府有关部门依法实施外部监督的法律规定，如审计法赋予审计机关对国家建设项目的监督权。
首先，代建制是管理模式之争，不是工程性质之争，不影响外部监督的实施。目前，代建制的模式大致有三点：一是成立专门承担政府投资项目代建任务的事业性机构，如建筑工务局；二是有限选定代建单位；三是按项目公开招标选定代建单位。各模式的选定都是基于条件与控制目标统一的考量。随着环境与条件的改变，代建制的模式都在发展完善之中，但不论采取何种操作，都未改变财政性资金和工程性质，不改变相关部门的管理程序，也不能阻碍审计等相关部门的外部监督。
其次，《审计法实施条例》第二十一条规定“与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督”。虽然《审计法实施条例》限于当时历史条件，未明确代建单位作为国家建设项目审计监督的对象之一，但不排除代建单位与国家建设项目的直接相关性。此外，浙江省的暂行规定也规定财政、审计部门对代建制项目的财务活动实施财政管理和监督。代建单位代行项目建设的投资实施主体职责，控制项目投资、质量和工期，在政府投资项目建设中居于重要的地位，排除对代建单位的监督将造成政府投资项目监督的盲区。因此，代建单位也应纳入审计监督的对象中。
第三、代建制模式改变了项目建设的环节，扩大了审计监督的范围。在代建制模式下，合约方由投资方、项目使用单位和代建单位三方共同构成并签订代建合同，并赋予代建单位充当项目建设期的法人，在合同中载明代建单位有通过招标选择确定勘察、设计、监理、施工、采购、供货单位，并实施监督和管理的权利。因而，代建制模式下，审计的对象是代建单位，并延伸审计投资方、使用单位、勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位。
二、代建制管理模式下审计监督的重点
目前，代建管理模式主要有两种：一种是全过程代建。从项目建议书批复后开始到项目竣工验收合格之后；另一种模式是两阶段代建，即分为项目前期代建和实施阶段代建两个阶段。项目前期代建是编制项目建议书开始至项目施工总包、监理通过招标方式确定为止；实施阶段代建则一般从项目正式开工至项目竣工验收合格为止。两阶段代建模式适合于规模大、工期长的项目。因此，国家建设项目审计应根据不同的代建管理模式在常规审计基础上关注以下审计重点：
项目代建的审计。项目代建费应包括代建单位在项目前期，建设准备、实施、验收阶段发生的成本，应交的税费和合理的利润。由于代建收费迄今为止没有统一标准，一般地方都采取代建管理费和与代建内容、代建绩效挂钩的节余奖励作为代建单位的报酬。根据财政部提出项目代建单位的代建管理费标底的指导意见，由于现行取费标准较低，奖励资金按节余资金的10％到30％提取，审计的重点应在“节余奖励”上，审查与合同约定是否一致。
项目前期费用的审计。由委托代建单位完成前期工作的，前期费可直接安排给代建单位，并按基建财务制度规定计入建设成本。审计应审查审计前期费用的发生是否真实、合理、合法，重点审查安排给代建单位的前期费是否与代建合同约定的开支标准、范围和金额相一致。
资金拨付的审计。政府招标产生的代建单位，财政部门可根据项目代建单位的资金申请，向代建单位拨付资金。审计应通过对资金申请、账户管理、资金使用、财务报表等审查加强对代建单位资金管理使用的检查监督，其重点是代建单位是否按国家规定进行管理和核算，是否定期向财政部门报送相关材料，并按工程进度、年度计划、年度基建支出预算、施工合同请领资金。
工程变更事项的审计。代建单位可对不可抗力、国家重大政策调整、因使用单位要求而对内容和标准等设计方案作出的重大变更、以及因受地质等自然条件制约而对施工图设计的重大技术调整申请追加投资。审计应重点审核追加投资的依据、批准程序、变更的合理性以及核减核增的准确性，防止越权审批、虚增投资额和工程量等人为因素的干扰。
索赔事项的审计。代建单位未能完全履行代建合同，擅自变更扩大规模，提高标准，致使工期延长、投资额增加或工程质量不合格所造成的损失，应按合同规定依次从银行履约保函、代建费和代建单位自有资金扣除。因此，对索赔事项应列为审计重点，看其索赔事项是否存在、合理、依据是否充分，使用单位是否行使权利提出索赔主张，避免人为干扰导致投资和赔偿风险的转移。
投资绩效的审计。代建单位在建设期间代行项目建设的投资实施主体职责，投资绩效审计的重心应置于代建单位管理和效益上。重点审查项目建议书提出的依据与实际建成后的效果是否一致，审查环境保护设施的同步性及实施的有效性，分析影响投资效益的因素。还应审查代建合同，使用单位的职责和代建单位作为项目法人的权利和义务是否明确。赔偿办法、争议解决机制、责任追究、回避和免责条款等对代建单位的约束责任是否明确。审查代建单位的项目管理，如招标活动、征地拆迁是否合法合规，工程造价控制是否有效，财务支出中合同签订单位与付款单位是否一致，有无非法转包分包等问题，以及审查监理、设计、施工单位签证的合法性和真实性。
三、完善政府投资项目代建制的审计建议
1.完善相关法规制度。首先，应在审计法实施条例的修订中明确并细化国家建设项目审计中审计机关的监督对象，把与国家建设项目直接相关的代建单位的财务收支也纳入到审计监督范围内，使法律依据更充分，便于审计监督。其次，目前代建单位代行项目法人的制度设计与现行的法律环境还存在一定矛盾。因此应完善相关法规与我国现行的项目法人制、资本金制、招投标制、监理制、合同管理制等主要制度相衔接。
2.加快代建单位的市场培育与市场开放。目前，我省的代建单位虽然通过公开招标选定，形成了有效控制投资的刚性约束机制，但因市场不发育、竞争尚不充分，与有限选定代建单位无异，由此可能会引发激励与约束不力和由垄断带来的投资绩效不高现象，实际效果也不明显。因此应加大代建单位的市场培育与市场开放力度，使代建单位的招标更具竞争性，提高投资效益。
3.从完善投资控制角度出发，应主推两阶段代建模式。由于全程代建对代建人的专业能力和综合素质要求较高，故比较适宜规模适中、专业不很复杂的一般性项目。对于项目投资规模较大，或涉及的专业、技术较为复杂的大型项目，比较适宜采用两阶段代建模式。两阶段代建的优点在于可按不同阶段工作特点进行分工，使代建风险降低，而且从现行法律环境和行业现状上讲，可操作性强，且专业化管理的程度也比全过程代建模式要高，对投资控制更为有效，其中前期代建比较适宜咨询管理类背景的项目管理企业，实施阶段代建比较适宜有总包类背景的项目管理企业。此外，由于水利工程、交通工程等行业特点的不同，其政策处理工作不能由代建单位承担而更适合分阶段代建。
4.完善招标文件。招标确定代建单位是值得提倡的公开、公正、公平的委托方式。因代建单位为项目业主提供建设管理咨询，是一种软性的劳务活动，项目管理在内容量化、质量标准确定以及服务可控性等方面都较难找到客观的评价标准，同时也容易受到外部环境的影响，现实中代建单位、项目业主和监理之间的职责分工、管理权限也没有很好地界定清楚，很难起到应有的作用。为防范公共投资机构的预算软约束，防止竞标者故意压低（提高）报价，造成严重的非系统性投资风险，有必要完善招标文件，细化标准，代建项目的招标条件制订得越清晰越好，增加可控性。
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