我国各级政府税收范围划分存在的问题及建议，本文主要内容关键词为：税收论文,建议论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国各级政府税收范围划分现状及存在的问题
我国1994年实行的分税制改革，初步规划了中央、地方分税制关系。但当时的改革具有明显的渐进性、过渡性特征。政府职能界定不清楚，政府供给范围过大，管理上表现为“缺位”和“越位”现象并存。
（一）中央政府、地方政府事权、财权、税权相脱节
本不该由政府干的，政府替代承担了，资金运用效率很低。同时不同层级政府间职责交叉，界限划分不明，表现出某一级政府承担他级政府应承担职责的错位现象。从税收角度分析，税权划分仅限于征管权限与税收收入的划分，而对税收立法权的划分、税种的划分未做必要的整体考虑。
（二）税权过于集中，不利于充分调动各级政府积极性
分税制体制在设计上忽视了与我国现行政府分级体制的配套问题。世界上不论是联邦制分权国家，还是单一制集权国家，在政府及其财政体制上，绝大多数采用三级政府、三级分税，多数地方政府通过地方税和共享税收，可满足自身的基本支出需要。
目前我国的政府体制由中央政府、省级政府、地市级政府、县级政府以及乡镇政府五个级次组成。一级政府享有一级财权，五级政府照理要按五级分税。由于纳入中央税和共享税的若干主导税种占全部税收的90％以上，加之中央分享比例高，体制上只是初步理顺了中央政府和省级政府之间的税收关系，没有在省级以下政府之间确立一个较为合适的比例和税收分配模式，结果导致在省、地市、县和乡镇政府之间，一方面财权过分向上集中，使得基层政府无税可分，财力十分薄弱，而另一方面事权过分向下集中，造成基层政府承担事权过重。
鉴于市场经济体制尚在逐步建立健全中，现行分税制在实际生活中并未脱离传统经济体制的局限，中央税权过度集中的老路尚未消除，远远没有达到调动两个积极性的目标。税收权力向中央政府的倾斜，在某种程度上影响地方政府的积极性。税收法律的制定权、解释权、政策调整权、减免税权基本归中央所有，忽略了地方政府在处理地方事务时所应拥有的税收管理权限，造成各地方政府职能难以完全实现，制约了地方政府的积极性。
（三）省级以下政府缺乏稳定可靠的支柱税源
1994年的分税制改革并没有为地方政府建立起独立的地方税体系。目前地方各级政府都没有构成自己财力基础的特色税种，而是共享相同、有限的地方税源。结果导致地方财政的财力层层向上集中，使乡镇政府的事权和财权极不对称。这种不对称刺激乡镇政府巧立名目乱收费、乱集资和乱摊派，以摆脱财政困境，并盲目地大搞社会效益很差的所谓“政绩工程”。
在分税制下，地方政府可支配收入主要取决于其税收收入能力的增长程度，征税权力对其影响极大。目前我国地方税体系的构建使地方政府没有稳定充足的税源来确保其高效地履行其职能的需要。1994年分税制改革后，地方政府的税收收入取决于中央确定的税基、税率、税收征管办法、地方政府的收入任务和收入分享办法。中央政府直接控制税基和决定税率并划定共享税比例，地方政府不具备调整税基和税率的权力。
共享税原本指将一些税种的全部或部分收入划归某一级政府；把税种的管理权限划归各级政府；将确定税收种类和税基的权力划归各级政府。目前我国的地方税仅为地方政府负责征收并且收入归地方政府的税种。地方政府虽有一定收入来源和征收权，但地方政府完全不具有决定税基及选择税率的权力。
目前省以下分税制尚未建立，共享税收入在全部税收收入中的比重还相当高，约占60％左右。
（四）税制不够完善，结构不合理影响税收权限和税收范围的划分
1994年财税改革后形成的现行税制，虽然历经十年的整合，但仍呈现高税率、窄税基的特征。从某种意义上说以增值税为主的流转税为主体的税制结构，很大程度上限制了税收杠杆自动调节经济运行的稳定器功能。
税收制度设计上不够科学：一是某些税种不利于扩大需求。实行的生产型增值税不利于扩大投资，消费税也难以与经济发展的要求相适应。二是税制不统一。内资企业和外资企业实行两套税制，在农村还长期沿用计划经济体制下的农业税收制度。三是个人所得税调节收入分配的功能有限。分项课征所得税不科学，促进收入分配的有关税种尚未形成有效的体系。四是一些税种、税基交叉，存在重复征税问题。五是税收优惠政策过多过滥，且具有明显的所有制优惠和地区优惠倾向，不利于促进产业结构调整。六是税收收入结构与CDP分配结构不对称，税收负担结构不合理。
真正意义上的中央税税种仅为消费税与外商投资企业和外国企业所得税。而划为地方收入的税种有10多个，占我国已开征税种的70％，但收入规模却过小。个人所得税划分为地方税种，虽然适应了个人所得税征管难度较大，由地方征收效率更高的需要。但随着经济的发展，人口流动频繁，个人所得税归属中央是必然的。从许多国家情况看，个人所得税是中央财政的主要税种之一。
二、规范我国各级政府税收范围划分的建议
（一）借鉴国外经验，各级政府税权要合理集权与适度分权相结合
借鉴发达国家和经济转轨国家多级政府间税收权力和税收范围划分的演变过程和实践经验，需要科学地划分中央与地方之间的公共经济责权，对全国政权层级设置和各层级之间公共经济责权的纵向配置进行整体思考、整体谋划。应采取合理集权，适度分权做法，通过一定的税收集中法规，确保中央宏观调控的主动权。尤其是在我国市场经济转轨过程中，税收政策的统一，区域间的税负公平将会有助于消除地方之间的税收恶性竞争和攀比。
按照社会主义市场经济和分税制的要求，为调动中央和地方两个积极性，必须改变当前中央过度集权的趋势，实行适度的分权，这种做法，既有利于保持中央政府在税收调控中的主导地位，有利于宏观经济的协调稳定发展，同时也有利于发挥地方政府在税收调控方面的积极作用，使地方区域经济的发展充满活力。我国地方税立法权、政策调整权、征管权基本集中在中央，这种做法不符合我们的国情，需要选择时机，进行必要的调整。要适当下放给地方某些权力，使地方可以视本地具体情况决定开征或停征，并拥有相应的税目、税率调整权限，允许地方政府制定地方税的实施办法和减免税审批，对于某些区域性、有地方特色税源的个别税种，可以根据各地实际需要和可能，由各省区立法，并由各级地方政府自行确定开征或停征与否，税率的高低和税基的宽窄由地方调整，这样可以更好地发挥地方根据具体情况扩大财源，组织收入的积极性。
借鉴国际做法，根据我国经济发展水平和税制结构现状，可以考虑将个人所得税，营业税作为省级政府税收主体，县级政府以财产税（不动产税）为主要税源的地方税体系。通过适当下放税收权限，最终将中央与地方政府的税收关系纳入法制化轨道。
（二）完善税制，优化税制结构是合理划分税收范围的基础
税制结构是合理划分税权的基础。税制结构是国家依据国情和财政上的需要，由若干不同性质和作用的税种组成的有主有次、互相配合、结构严密的税收体系。
根据税收的中性原则，税制改革要促进资源的有效配置，逐步形成“低税率、宽税基”的税收制度，提高所得税在税收收入中的比重，增强税收调控功能，保证税收收入能够与国民经济增长同步。完善税制，形成税收稳定增长的机制，使各级政府都具有各自稳定持续增长的税源，以保证其职能的实现。随着我国生产力发展水平和税务人员素质的不断提高，税收征收手段的不断现代化，税制结构调整的条件已基本成熟。
从我国目前经济政策目标和发展的客观要求以及我国税收征收管理水平看，以流转税和所得税并重的“双主体”模式是比较符合我国实际的。借鉴国际做法，根据我国经济发展水平和税制结构现状，可以考虑将个人所得税，营业税作为省级政府税收主体，县级政府以财产税（不动产税）为主要税源的地方税体系。通过适当下放税收权限，最终将中央与地方政府的税收关系纳入法制化轨道。
另外，应开征一些适应市场经济发展的新税种，如社会保障税、遗产税、环境保护税、车辆购置税、燃油税等；扩大增值税的征收范围，实行消费型增值税；将内外企业所得税合并统一；可将城镇土地使用税并入资源税；适当调整消费税的课税范围，取消现行消费税目中的生产资料和一般生活品，如酒精、护肤护发品；增加对高档娱乐、高档消费行为的征税。
税制结构实现优化，才能使各级政府分别拥有明确的税收范围。多级政府框架下，蕴涵着不同级别政府间的竞争，分权下的各级政府税收竞争效应比较复杂。政府最优税收的实现，不仅仅包括最优税率，还包括最优税制问题。以往预先设定税收结构，而对各级政府自身应拥有的稳定税源及应征收的税种范围考虑不周。目前，迫切需要依据经济发展的实际状况，优化税制结构，分别构造各级政府自身的主体税源和多种税源，确定中央与地方的税权划分和税率设定等问题。
（三）稳定地方政府税收体系，逐步培育并确立以财产税为主体的地方政府稳定税源
在划分多级政府的税收权限上，就某一税种来说取决于确定征与不征、确定税基、选择税率、实施征管并获取税收收入。由此分析，确定税率税基的权力都在中央，而地方政府不能决定，因此我国真正意义上的地方税尚不具备。由于地方政府提供的公共物品和劳务的收益者主要是所辖区居民，当本地区税收需求增加时，地方政府职能要求有某些税的权力，通过操作提高税率来增加税收收入。地方税收范围上不应引起毗邻地区的竞争，只限于居住辖区的居民，收入弹性小的稳定收入。地方税主体税种的确定，是划分地方政府税收权限和税收范围的关键所在。
建立健全省级以下分税制。建立省级以下政府稳定的税源，使地方政府行使职能有可靠的收入保证。目前我国的地方税仅为地方政府负责征收并且收入归地方政府税种。地方政府虽有一些收入来源和征收权力，但完全不具有决定税基及选择税率的权力。
培植稳定增长的地方税税源，逐步建立财产税为主体的地方税制体系，是改革地方政府收支严重不平衡困境的有效途径。各国都将财产税作为地方税种是由财产税自身特点所决定的。财产税以公平收入分配为目标，从长期来看，国家地区间、行业间的财产税税率差异不会对资本所有者的投资行为产生明显影响。财产税作为地方税也不会因为地方的税收竞争导致资源的不合理配置。再者，财产税的征收需要健全财产评估制度作基础，才能实施税源监控。受税收征管能力、条件的制约，由中央统一来做是很难达到高效、公平的。
尽快完善我国财产税制，为省以下政府确立自身税源，明确其税收权力，规范其税收行为。我国财产税收入比重偏低，从近年来看，我国财产税收入约占当年总收入的6％左右，占地方总收入的18％左右。今后房地产税在逐步发展的过程中，也可以使地方政府具有长期稳定的税源。
（四）划清中央与地方税收收入归属权
在分税制下，地方政府可支配收入主要取决于其税收收入能力的增长程度，征税权力对其影响极大。目前我国地方税收体系的构建使地方政府没有稳定、充足的税源来确保其高效地履行其职能的需要。试分析1994年分税制改革后，地方政府的税收收入取决于中央确定的税基、税率、税收征管办法，地方政府的收入任务和收入分享办法。地方政府不具备调整税基和税率的权力。中央政府直接控制税基和决定税率并划定共享税比例。
共享税将一些税种的全部或部分收入划归其一级政府，把税种的管理权限制为各级政府；将确定税收种类和税基的权力划归各级政府。
因此，我们在确定中央财政收入占全部财政收入比重时，应基于我国国情，本着发挥中央与地方两个积极性的原则。在税种和税收收入的划分上，由于中央政府所承担的任务具有全局性和特殊重要性，地方政府主要承担与本地经济和社会发展密切相关的事务。所以，我们应该把收入比重高，税收负担分布广泛的税种划归中央，将那些与地方经济和社会事业发展关系密切、税源分散、适合地方征管的税种划为地方税收收入。同时，将某些与经济发展直接相关的主要税种作为中央与地方的共享税收收入。
伴随政府层级改革的步伐，应对省以下实体政府，建立独立税收收入体系。合理界定各级政府事权范围，提供公共产品和服务，按公共产品的受益范围以及提供公共产品效率进行合理分工。进一步调整中央、地方税收划分以及收入分享办法，划清税收管理权限，赋予地方政府一定的税收权。
（五）明确各级政府税收管理权限
税收征收管理制度是税收制度的重要组成部分，它是保证税收政策得以有效实施，进而保障税收收入及时、足额入库的关键。因而，税收征收管理权限划分的明确与否，直接关系到中央与地方各自的税收收入征收和入库质量。
根据党的十六届三中全会精神，结合我国国情，在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权。我国幅员广阔，各地发展程度不一，如果把税政权完全统一在中央，不给地方下放一定的管理权，对各地经济调节就缺乏一定的弹性，也不利于发挥地方积极性。由于地方一头权限卡死了，一些地方就滥开税收优惠政策的口子，既扰乱了税收秩序，又侵蚀了国家税收特别是中央税收的权益。因此，在合理划分中央和地方经济社会事务管理责权的情况下，应允许地方拥有一定的税政管理权。针对目前我国实行五级政府，存在的机构和人员臃肿、财力负担过重、财权分散等问题。要伴随行政管理体制改革步伐，减少行政级次，逐步取消计划单列市和市管县，淡化乡镇级次，使地方税权相对集中。在统一税政不影响中央税收宏观调控的前提下，应首先赋予省级地方政府一定的税收管理权限。可赋予省级政府一定的地方税税种的立法权、税种开停征权、税目税率调整权、减免税权等。在共享税中地方分享的范围内，也可赋予地方一定的减免税权力，以更好地调节各地区的经济发展。
今后中央政府和地方政府在税收征管权的划分上应进一步明晰。应在统一税制的前提下，向地方下放部分税收管理权，只有把握好这样一个大的前提，税收执法权才可能进一步理顺。
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