论行政诉讼管辖困境之形成及其突破，本文主要内容关键词为：行政诉讼论文,困境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自我国行政诉讼制度建立以来，作为诉讼中的三方主体即原告、被告和人民法院的处境可以用一个字来概括，那就是“难”。随着公民权利意识的提升和行政主体依法行政要求的强化，原告不敢告、不会告和不愿告的现象有所改变，被告亦从不愿出庭开始走向行政首长积极到庭应诉，这些变化体现了行政诉讼制度渐趋常态化的发展趋势，也是我国民主法治进步的标志之一。但是，在行政诉讼中，司法权和行政权之间的微妙关系似已成为行政审判自身难以逾越的沟坎。因此，最高人民法院对行政诉讼管辖多次作出解释，希望能够突破困境。本文以此为背景，在对行政诉讼管辖步入困境的原因进行分析的基础上，就实务界和理论界在管辖方面所进行的探索加以梳理和评析，并对相对集中管辖试点可能面临的问题和相应对策略述管见，以求教于方家。
一、行政诉讼管辖步入困境的成因分析
根据我国《行政诉讼法》第13—18条的规定，行政诉讼案件原则上由被告所在地的基层人民法院管辖。这种规定体现了便于当事人诉讼、使法院之间合理负担审判任务以及方便人民法院调查取证和执行等原则。但是，从诉讼实践反馈的信息来看，这样的制度设计往往难以保障行政审判的公正进行，而正是这一弊端，使得行政诉讼管辖由此步入了困境，本文试图从制度自身和外部机制两个方面来揭示个中缘由。
(一)制度设计自身的问题
我国《行政诉讼法》从起草到通过只经过两年时间，速度之快令人惊讶。分析该法的出台动因，可以说更多的是基于政治需要的考虑，党的“十三大”报告中就指出：“要制定行政诉讼法，加强对行政工作和行政人员的监察，追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法违纪行为。”以此为背景，也就诞生了《行政诉讼法》。这部带有浓厚政治色彩的法律，在运行过程中，制度设计各方面的缺陷逐渐凸显，管辖制度也不例外。
1.民事诉讼法的影响较重。学界普遍认为我国的行政诉讼制度脱胎于民事诉讼，可见二者关系的密切程度。①在解释《行政诉讼法》条文单薄的原因时往往也是以参照适用民事诉讼法的规定为理由。②根据民事诉讼“原告就被告”的管辖原则，《行政诉讼法》在一般地域管辖中规定，直接起诉和经过复议的案件，被告所在地之基层法院有管辖权，复议改变原具体行政行为的，原机关所在地法院也可以管辖。这种管辖理念体现了方便诉讼的原则，但却未能注意到行政诉讼的特殊性，公正保障的考虑严重不足。民事诉讼管辖所考虑的“重大影响”一般是诉讼标的额等，而行政诉讼却要考虑被告的级别、被告与受诉法院的关系等因素。因此，行政诉讼管辖法院的确定应当主要从保障案件公正审判的角度出发。在行政诉讼制度建立初期，民事诉讼的管辖规定无疑发挥了一定的积极作用，但随着行政诉讼制度的发展，继续简单套用民事诉讼管辖的确立原则，已经难以适应行政诉讼的客观需要。
2.忽视原告选择管辖法院的权利。行政诉讼制度的设立主要是为行政阶段处于弱势的行政相对人提供通过司法保障其合法权益的机会。如何使得从行政阶段一路走来的弱者与行政主体成为平等的诉讼当事人，在行政诉讼举证责任的承担方面已有所体现，但是，管辖的相关规定却缺乏这方面的考虑。行政诉讼的法定管辖以被告所在地为确立原则，裁定管辖的决定权则在上级法院，只有对限制人身自由的行政强制措施不服的，原告才可以选择管辖。行政争议发生后，起诉权是行政相对人专有的权利，行政诉讼中不适用反诉，根据行政诉讼的以上特征，行政诉讼理论认为，原告应享有选择管辖法院的权利，意即原告在起诉时可选择对自己有利的管辖法院。但是，仔细梳理《行政诉讼法》关于管辖的规定，法定的管辖法院一般却是被告所在地法院，不动产案件除外，裁定管辖以上级法院的决定为准，除了人身自由受到限制的强制措施案件之外，原告并不具有更大的选择空间。
3.管辖异议权尚待明晰。根据《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第10条的规定，“当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出。”由于对这一规定中的“当事人”、“应诉通知”等概念的认识存在分歧，故而导致学界对于原告管辖异议权存在争议。肯定说主要是以上条规定的“当事人”为突破口，认为当事人应当包括原告在内，否定说则认为应诉通知仅仅指被告而言，另外，由于行政诉讼的起诉权是专属于原告的，原告在起诉时已经选择了对自己有利的法院。由此可以看出，对于事关诉讼公正的管辖法院，行政诉讼的原告缺乏明确的发言权，这与该制度设立的宗旨明显不相吻合。
(二)外部机制对于管辖的影响
由于我国的行政诉讼制度承载着一定的政治目的而产生，因此，在对其制度运行中出现的问题进行分析时，不得不跳出制度自身来加以全面考量，其中造成行政诉讼管辖困境的外部因素同样值得关注。
1.赋予了行政诉讼过于理想化的监督权能。从党的“十三大”报告可以看出，制定《行政诉讼法》的背景乃是为了落实政治体制改革的任务，更具体地讲是为了加强对行政权的监督。《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”因此，我国的行政诉讼也被称为“合法性审查之诉”。这一立法定位，体现了司法权对行政权加以监督的权力制约理论，具有突出的民主法治色彩，迎合了政治体制改革的需求。但从我国的现实国情出发，这种并不切合实际的定位，恰恰在一定程度上阻滞了行政诉讼制度的发展。首先，先入为主的目的设计，使得行政主体对行政诉讼产生了天然的排斥。原因在于，既然是监督行政权的制度，人民法院就是监督者，行政主体则是被监督者，行政主体一旦被诉，往往就被“有罪推定”为不合法，这样也就加剧了行政诉讼中法院和被告的紧张关系。这种情形从被告缺席者众以及行政首长不出庭等现象可见一斑。其次，“合法性审查”这一浓厚的监督目的，阻碍了对行政诉讼受案范围和审查方式的推进。既为审查，当然是审查的范围越小越对被审查者有利，所以抽象行政行为的诉讼与合理性审查等问题迟迟不能有所进展。最后，监督与责任的必然关系，导致行政诉讼管辖成为行政主体博弈的王牌。过于强调监督与合法性审查，淡化了解决行政纠纷的功能，使得行政诉讼的结果与责任关系紧密，行政主体为了避免承担责任，就会在管辖法院方面做足功课。
2.低估了人民法院和政府之间的特殊关系。通过司法权来监督行政权，这是我国行政诉讼制度的良好初衷，但是权力制约的前提须是两种权力的势均力敌。理性审视我国的现实国情，司法权难以与行政权相抗衡应是不争的事实。我国建立行政诉讼制度，在一定意义上说，确实有高估人民法院作用之嫌。我国的法院在人事任免和财政供给等诸方面均要受同级权力机关和政府的控制，在实质性权力关系方面更要受地方党委的领导。在这种受制于人的司法体制下，还要求监督行政权，真可谓是强人所难。所以有学者认为，“封闭对抗型的行政审判模式遭遇挫折，一种新的以开放合作为内核的行政审判模式已经初现。”③如何在现有国情的基础上，寻求解决行政诉讼管辖问题的出路，正确地评估法院和政府的关系乃是前提和基础。
3.维稳背景下行政诉讼的不可承受之重。自2005年《信访条例》修订实施以来，随着社会转型期的到来，行政纠纷信访数量逐年增长，从而形成了“大信访、小复议、中诉讼”的行政争议解决格局。究其原因，乃是在维稳的压力下，法官从自身利益考虑，大多选择风险最小的解决对策。因此，基层人民法院对于行政诉讼案件或者抬高门槛不予受理，或者推诿管辖。行政诉讼撤诉率居高不下的事实生动地反映了人民法院两头做工作以息事宁人的案外协调做法。2008年2月1日施行的《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》(以下简称为《撤诉规定》)暗含了对于行政诉讼予以协调和解的原则，《撤诉规定》的实施，在一定程度上缓解了人民法院不愿受理、不敢判决的被动局面。2013年全国政法工作会议提出要改革信访制度，特别要改革涉诉涉法的信访制度，把涉诉涉法的信访从一般信访中分离出来，纳入法治的轨道。这就意味着以后的信访要按照法治化的轨道发展，值得欣慰。但是，如果不改变维稳观念，地方政府依然会对行政诉讼进行法外干预，管辖困局将难以解除。
二、对行政诉讼管辖理论探索的评析
为了缓解行政审判难的问题，学术界和实务部门对于行政诉讼管辖的研究和探索从未停止。学界在管辖方面的代表性观点主要有以下几种：建立独立的行政法院、建立三审终审制、提高审级、依法规制法院和政府的关系。④在理论界展开行政诉讼管辖问题之探讨和研究的同时，审判实践中原告胜诉率低、撤诉率高、上诉和信访居高不下等一系列问题的存在，也促使人民法院不断探索和尝试管辖制度的变革，如提级管辖、异地管辖、相对集中指定管辖等。⑤从以上学术界和实务部门的研究与探索来看，得到规则认可的主要是提级管辖和异地管辖，《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》(以下简称《管辖规定》)就是对此作出明确规定的司法解释。另外，主张设立行政法院的学者也较多。这种改革主张因受现有司法体制的影响，在《宪法》和《人民法院组织法》尚未修订的情形下，并不具有可行性，所以在此不作评析。考虑到集中管辖将在下文专门分析，因此，这里的评析主要是围绕《管辖规定》中的提级管辖和异地管辖来展开。
1.提级管辖不宜绝对化。关于提级管辖有两种观点，一是取消基层法院的管辖规定。在关于《行政诉讼法》修改的讨论中，有学者建议行政诉讼一审管辖法院应确定为中级以上的人民法院，取消基层法院的管辖权。⑥这种观点主要是从行政案件数量较少、中级人民法院审判力量较强、有利于公正审判等方面加以考虑的。二是主张保留少部分案件由基层法院管辖。这种观点以北京大学的湛中乐教授为代表，他认为，基层法院只管辖按简易程序审理的行政诉讼案件。我们认为，提级管辖不宜绝对化地搞一刀切。涉法涉诉信访案件逐渐回归法治轨道解决，这就意味着行政诉讼应当在解决行政争议中发挥重要作用，在中央和地方改善法治环境的共同努力下，行政诉讼案件的数量有可能会出现较大幅度的增长，故完全由中级法院管辖，不利于体现合理负担原则的要求；另外，结合2010年11月17日发布的《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》，简易程序已经在部分基层人民法院试点，为了保持各项试点工作的协调统一，应当保留基层人民法院的管辖权。
2.异地管辖急需法定化。虽然《管辖规定》肯定了异地管辖制度，但是，对于“异地管辖热”学界却有着不同的认识。从现有的规定来看，异地管辖主要是通过中级人民法院来指定管辖的，最高人民法院的解释也是以《行政诉讼法》第22条的规定为依据的。但是，仔细推敲行政审判中运动式的异地管辖，不难发现其中存在的问题。首先，异地管辖颠倒了管辖主次。按照《行政诉讼法》的规定，管辖制度以法定管辖为主，裁定管辖为辅。正如我国台湾地区学者陈新民教授在评价这一制度时所言：“本条规定应当作严格的限制方可实施。唯有在产生特殊情形，原有审判权的人民法院无法行使审判权，或无法期待其能公正行使审判权时，应先通过指定管辖的方式，来移转管辖权。且必须规定，当上级法院收取下级法院的管辖权时，应视之为第一审的法院。”⑦异地管辖以指定管辖的方式来实现，当然属于裁定管辖的范围，实践中大量案件的异地管辖，有违法律的精神，有颠倒本末之嫌。其次，异地管辖打破了现有的管辖秩序，造成基层人民法院之间推诿、争夺管辖权的不良竞争。在现有的法院考核机制下，办理案件的数量、影响程度等都成为法院考核、法官晋升的量化指标。异地管辖的决定权在中级人民法院，出于利益的考虑，对于影响力小的案件，基层法院推诿管辖，对法院和法官有好处的案件，基层法院之间可能为了争夺管辖而主动去要求指定管辖，这样显然会形成法院之间的不良竞争。最后，异地管辖破坏了现有的审级制度。表面看来，异地管辖并不违反《行政诉讼法》关于“四级法院，两审终审”的审级制度，但是，应当注意到，异地管辖剥夺了部分基层人民法院的管辖权，没有被指定管辖的法院就等于无案可管，出现了该地基层法院虚置的现象。
3.对非诉案件的管辖缺乏足够重视。根据《行政强制法》第54条的规定，行政机关申请人民法院强制执行的管辖法院一般是行政机关所在地有管辖权的人民法院，但其究竟是基层人民法院还是中级人民法院，该法对此并没有详细规定。《若干解释》第89条规定原则上由申请人所在地的基层人民法院受理，但认为执行确有困难的，可以报请上级人民法院决定执行法院。这一规定表面看来与《管辖规定》中的提级管辖相似，但是，仅从该规定尚无法看到有异地管辖的意思。值得注意的是，2011年全国法院行政非诉案件执行收案数169354件，结案数169912件。2011年全国法院审理行政一审案件情况为收案数136353件，结案数136361件。⑧由此可见，行政非诉案件的收案和结案数量都已经超过了行政一审案件。而且，《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第1条规定：“申请人民法院强制执行征收补偿决定案件，由房屋所在地基层人民法院管辖，高级人民法院可以根据本地实际情况决定管辖法院。”以此为据，征收补偿决定强制执行案件的管辖法院为基层法院，根据属地行政管理的特点，房屋所在地一般为作出征收补偿决定行政机关的所在地。就征收补偿决定执行的审查来看，这类案件是近年来社会影响较大的案件，也是涉及利益主体较多的案件，如果缺乏中立审查，这类案件中的人民法院便很有可能沦为政府的执行工具。因此，《管辖规定》忽略非诉案件的管辖，不论从案件数量，还是从非诉案件的影响力来说，都不符合借以实现诉讼公正的管辖原则。
三、相对集中管辖可能面对的具体问题和应对措施
在理论界和实务部门的共同推动下，行政诉讼管辖制度改革取得了一定的成绩。2013年1月4日，最高人民法院下发了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》(法[2013]3号，下文简称《管辖试点通知》)，标志着我国行政诉讼管辖制度改革的进一步深化。《管辖试点通知》强调了试点工作的重要性，并对集中管辖的方式、集中管辖案件的范围、管辖法院、集中管辖的原则以及保障工作做了较为详细的说明，明确了试点的时间表，体现出了高效、有序推进相对集中管辖工作的决心和信心。为了更好地保障改革的进行，达到改革的预期效果，从理论层面认真梳理相关的问题并积极应对无疑是当务之急。
1.立案审查不严格。根据《管辖试点通知》的精神，集中管辖后，起诉的途径包括两种：一是当事人直接起诉，二是受诉法院移送。笔者以为，这种规定考虑到了过渡期的现实情况，没有做一刀切的要求，故而具有合理性。但是，这种选择性的规定，可能带来执行中的不统一。一种表现就是没有集中管辖权的法院一律不受理，直接告知当事人到有管辖权的法院起诉，拒绝受理案件；另一种表现是对于当事人的起诉不做严格审查，草率立案，然后移送集中管辖法院。这两种做法都不违反《管辖试点通知》的要求，但可能带来不好的后果。前者将当事人拒之门外，导致当事人行使诉权受到影响。后者因为审查不严格造成不该受理的案件已经受理，既给集中管辖法院的后续工作带来不良影响，也容易给当事人造成法院之间不统一的印象，降低了司法的权威性。针对以上问题，我们认为，对于集中管辖的案件，应当通过广泛的宣传，使得当事人熟悉诉讼的流程，如果当事人确实不知道集中管辖的法院，则应由当地的基层法院立案庭告知当事人到集中管辖法院直接起诉。
2.人员调配有难度。《管辖试点通知》要求集中管辖法院行政审判庭设置不少于两个合议庭，这就需要充实集中管辖法院的审判力量。审判力量的调整涉及人事变动等体制性问题，从审判人员个人角度来说，工作区域的调整涉及家庭、住房、交通等一系列的现实困难，处理不好，可能会影响正常工作的开展。对于以上问题，我们考虑应分别情况以求应对。首先，集中管辖法院的选择应考虑地域的便利，如市辖区法院之间的集中，因为地处同一城市，工作调动影响不大，所以整合起来相对容易，可以将原有的行政审判人员有选择地集中到具体管辖法院。其次，地域跨度较大的地区，在充实审判力量时要适当考虑法官自身利益，不能强行集中，应尽可能从本院考虑人员安排，确实有困难的，可以从其他法院调动年龄较轻、尚未成家的审判人员。最后，可以考虑通过公务员考试，招录具有“宪行”专业背景的优秀毕业生，有条件的地方还可以通过从高等院校、行政机关吸引有志于行政审判工作的优秀人才来扩充审判队伍。
3.诉讼成本有所增加。集中管辖关涉诉讼成本，根据《行政诉讼法》确立管辖的原则，司法便民应是制度设计的出发点。因此，在《管辖试点通知》中一再强调：“试点工作应当坚持和体现以人为本、便民利民原则。”对于诉讼成本不能仅仅从当事人角度来分析，而是应当综合考量。首先，由于集中管辖确实会给当事人带来路途遥远所增加的额外支出，因此，可以考虑通过“当地调查取证、巡回审判等方式”来减轻当事人的诉讼负担。其次，集中管辖法院不能受理以当地行政机关为被告的案件，减少了非正常干预和地方保护，增强了司法的公正性，对于当事人来说，诉讼公正就是最大的便民。最后，集中管辖整合了现有的审判资源，形成了稳定、高效的行政审判队伍，改变了以前行政庭无案可办的涣散局面，节约了司法资源，从这个角度来说也是降低了成本。
4.审理与执行面临新挑战。根据《管辖试点通知》的要求，集中管辖法院不能受理以当地行政机关为被告的案件，这一要求体现了排除干扰、保障公正的改革目的。但是，在追求中立的过程中，集中管辖法院面临的新挑战也不容忽视：首先，调查取证难。虽然可以考虑采用到当地调查取证、巡回审判等形式来缓解这一困难，但这对习惯于由本地管辖的行政审判机关来说则要克服较多的困难。行政诉讼中的主要举证责任虽由被告承担，可是，根据《行政诉讼法》第34条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第23条，人民法院也有调查取证的具体情形。集中管辖法院到异地调查收集证据，既可能是向原告或其他组织调查收集，也可能是向本案的被告调查收集，不在同一辖区的法院向行政机关调查取证，理论上不存在障碍，但从我国的现实国情出发，法院的取证工作可能会因行政机关的不配合而增加成本。其次，协调处理有障碍。《撤诉规定》的发布实施，一定程度上缓解了法院审判难的问题，因为法院不必再拘泥于只能裁判的限制，而是可以通过协调来促使被告改变行政行为，最终形成原告撤诉结案的结局。《管辖试点通知》强调有效化解行政争议，要求非集中管辖法院的行政审判庭协助、配合集中管辖法院做好本地区行政案件的协调、处理工作。行政案件的协调处理需要地方党委及政府等机关的协作，而集中管辖法院在统合地方党委、政府的支持方面显然不及被告地法院方便，所以协调处理起来将增加难度，并会弱化行政审判的社会效果。最后，重审理轻裁判执行。综观《管辖试点通知》，仅仅排除了以本地行政机关为被告的案件和非诉讼执行案件，关于集中管辖法院审结后作出的裁定或判决的执行则没有规定。根据《行政诉讼法》第65条和《若干解释》第85条之规定，执行生效裁判的法院应当是第一审人民法院，也就是说，集中管辖法院享有对诉讼案件的执行权。但是，非诉行政执行案件仍保留由非集中管辖法院负责。而从行政干预的角度来看，非诉案件不亚于诉讼案件。并且，生效裁判由第一审法院执行的设计是与“原告就被告”的一般地域管辖原则相匹配的制度，现在地域管辖发生了变动，而执行仍然适用旧的规定，制度之间的衔接不甚合理。
四、走出管辖困境的几点思考
行政诉讼制度的建立，标志着我国三大诉讼体系的形成，但是，由于行政审判对象的特殊性，注定了行政诉讼之路不会一帆风顺。值得敬佩的是，不论是学术界还是实务部门始终都没有放弃对完善行政诉讼制度的研究和探索，二十多年来我国行政诉讼管辖制度的变革足以为证。值此《行政诉讼法》即将修改和最高人民法院新一轮改革试点启动之际，我们谨就管辖困境的突破提出几点个人见解，希望为改革提供理论借鉴。
1.突出保障相对人合法权益的诉讼目的。在《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》均已于2012年完成修改的背景下，《行政诉讼法》的修改再次成为各界热议的话题，而立法目的关系着行政诉讼制度自身的定位和后续制度的设计。长期以来关于立法目的的争议主要有单一目的、二重目的以及三目的说等观点，近来又有保障权益、解决争议、监督行政权的新三目的说。⑨解决争议是所有诉讼制度的共同目的，行政法教科书对于行政诉讼的通俗定义是“以诉讼方式解决行政争议的制度的总称。”⑩这是行政诉讼的表象功能，在解决行政争议的过程中，最终的目的是保障权益还是监督行政权，可以说二者具有统一性。但是，行政诉讼是一项保护弱者的制度，这应该是制度设计的出发点，从证据制度等都可以看到这样的考虑。正如前文所述，过多地强调监督行政权，既不现实，也可能会使得行政诉讼被消解和蚕食，比如我国行政复议制度与行政诉讼的紧张关系就是最好的证明。因此，我国《行政诉讼法》的立法目的应当突出权益保障，这是行政诉讼制度设计的根本所在。
2.提升行政首长的法治思维。行政诉讼管辖困境的形成与地方行政机关干预行政审判有很大的关联，理论界和实务部门在管辖方面所做的研究和探索，根本的目的亦在于减少干扰，营造良好的行政审判环境。提级管辖、异地审判、集中管辖等改革取得了一定的效果，但是，如果不从源头来解决问题，干扰就仍是难免的。比如在异地审判中，有的地方搞固定搭配，为此，最高人民法院在《关于认真贯彻执行〈最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定〉的通知》(法发[2008]7号)中特别强调，中级人民法院在指定管辖法院时应当尽量避免两个人民法院之间形成规律性的固定对应管辖，防止因此而产生负面效应，影响指定管辖作用的发挥。有的地方出现领导托关系打招呼、指使当地法院的行政审判庭庭长去异地说情等不正常行为。由此可见，如果行政首长对于行政诉讼胜败的观念不改变，行政首长长官意志作祟，即使由最高人民法院管辖，也还是会有干扰。天台“5%原则”便是一个典型的例子(所谓天台5%原则，是指以县级以上人民政府为被告的案子，尽量判政府赢，而此类案件每年大约占全部行政诉讼的5%，于是称为“5%原则”。)(11)党的十八大报告强调：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。”这里的法治思维是指“执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。”(12)提升行政首长的法治思维，有助于形成维护宪法和法律权威的意识、规则意识、程序意识和责任意识，自然就能主动地减少对行政诉讼的干扰，为行政审判创造良好的外部环境。
3.保障原告的管辖选择权。综观我国的行政诉讼管辖，法定管辖和指定管辖居多，选择管辖的规定则较少。目前选择管辖的规定主要有两个，即《行政诉讼法》第18条关于对限制人身自由的行政强制措施不服的诉讼，以及《若干解释》第9条关于既对人身又对财产施以处罚或强制而相对人不服所提起的诉讼，可以选择原告所在地或被告所在地法院管辖。行政诉讼是以保障相对人合法权益为根本目的的制度，为了扭转行政阶段行政相对人和行政主体不对等的法律地位，行政诉讼的制度设计便应当赋予原告更多的权利。选择管辖法院往往关系到行政审判的公正与否问题。如美国对于案件有管辖权的地区法院即有四种可能：被告行政机关所在地及其官员居住地、诉讼行为发生地、不动产所在地、原告居住地。在这四类法院中，除不动产所在地法院外，其余几处法院原告可以选择起诉。(13)再如，法国的行政法庭原则上实行属地管辖，但有许多例外，如关于行政合同的诉讼，除合同履行地、合同缔结地的行政法庭均可以管辖外，行政合同的当事人在不违反公共利益的限度内，在争议发生以前，可以约定有管辖权的法院。(14)从我国行政诉讼的发展趋势来看，行政诉讼类型逐渐丰富，行政合同诉讼、行政公益诉讼渐趋增多，如何更为充分地保障原告的诉权得以实现，是完善行政诉讼管辖制度的目标所在。因此，在借鉴域外经验的基础上，结合影响我国行政审判的因素，赋予原告广泛的管辖法院选择权即显得极为必要。一方面，应肯定现行立法中原告在地域管辖方面的选择权，逐步探索约定管辖等制度；另一方面，还须完善级别管辖选择权。《管辖规定》第2条关于当事人直接向中级人民法院起诉的规定固然体现了一定的选择自由，但由于中级人民法院后续的处理是原告不能左右的，所以这种选择也因此而大打折扣。完整的级别管辖选择权应当要求中级人民法院尊重原告的选择，并附具就指定管辖说明理由的义务。
4.明确当事人的管辖异议权。提级管辖和指定管辖都以上级法院的决定为准，在裁定管辖日益普遍化的情形下，对于《若干解释》第10条关于管辖异议的规定应作准确理解。首先，这里的“当事人”应当包括原告、被告和第三人。其次，不能纠结于“应诉通知”的磕绊。(15)应当认识到，《若干解释》是在《管辖规定》之前发布的，并且《若干解释》第10条主要是照搬《民事诉讼法》的规定，未能充分顾及到行政诉讼管辖的特殊性。民事诉讼的原告可以通过撤诉来间接实现选择管辖法院的目的，但行政诉讼中原告撤诉后以同一事实和理由起诉的，人民法院不予受理。这一规定显然阻断了原告通过撤诉来间接选择管辖法院之路。最后，在裁定管辖增多的趋势下，赋予原告和第三人以管辖异议权应是凸显《行政诉讼法》保障权益目的之体现。《管辖规定》第7条规定：“对指定管辖裁定有异议的，不适用管辖异议的规定”。这一规定表明，《若干解释》第10条所规定的管辖异议权和相应的救济权是不能适用于《管辖规定》中的。关于这一禁止性的规定，一般认为是出于效率的考虑，当然也有避免行政干预的考量。最高人民法院试图通过“法院说了算”的方式来斩断影响行政审判的各种不利因素，但这样的做法，恰恰因为缺乏权利的保障而使其正当性受到怀疑。随着《管辖规定》的普遍适用和集中管辖试点的逐步展开，当事人的管辖异议权不应继续残缺不全。
最高人民法院推出相对集中管辖试点改革，目的在于整合行政审判资源，集中力量解决行政争议，推进司法体制改革工作。但应当注意到，试点所面临的问题仍然不少，解决由旧问题所衍生的新问题同样很棘手。突破行政诉讼管辖困境，一方面需要就现有的管辖制度进行调整，吸收各地成功经验，将提级管辖、异地管辖、集中管辖等逐渐纳入法律制度的体系；另一方面，应从外部培养行政首长的法治思维，提升依法行政的意识和能力，减少诉讼干预，还法院以应有的独立审判权。当然，此次集中管辖试点之改革绝不是最高人民法院的草率决策，而是在广泛调研和吸收地方经验基础上的理性决定，而且这种试点也将为进一步深化行政审判体制改革积累宝贵的经验。但对于试点中可能出现的新情况无疑应当未雨绸缪，同时应注意改革不能仅限于解决问题，还应当保持制度之间的融洽和协调，尤其是应当与《行政诉讼法》的基本原则相一致。
近5年相关研究文献精选：
1.杨海涛，黄靖辉：论我国海事行政诉讼管辖权问题，《学术探索》，2013（3）
2.冯一文：管辖选择权:行政案件管辖制度改革之一剂良方——基于行政诉讼中“官官相护”滋生“告状难”现象的分析，《河北法学》，2012（4）
3.叶赞平，刘家库：行政诉讼集中管辖制度的实证研究，《浙江大学学报(人文社会科学版)》，2011（2）
4.沈福俊：行政诉讼视角下法院与行政机关关系的法律规制——以行政诉讼管辖制度的变革为分析起点，《法学》，2010（4）
5.张显伟：行政诉讼级别管辖制度之完善——基于行政诉讼目的的角度，《河北法学》，2009（6）
6.李荣珍，潘娜：论我国行政诉讼管辖制度的改革与完善，《海南大学学报(人文社会科学版)》，2009（2）
7.许福庆，张弘：完善行政诉讼管辖之我见，《人民司法》，2009（13）
本文作者转载记录：
（1978年以来《复印报刊资料》法学类刊）
1.黄学贤，郑哲：进退维谷中的行政强制催告制度——对《行政强制法》第35条的解读，《宪法学、行政法学》，2013（11）
2.黄学贤：行政首长出庭应诉的机理分析与机制构建，《诉讼法学、司法制度》，2013（1）
3.黄学贤：行政诉讼中被告改变具体行政行为研究的学术梳理，《诉讼法学、司法制度》，2011（5）
4.黄学贤：行政诉讼撤诉若干问题探讨，《诉讼法学、司法制度》，2011（3）
5.黄学贤，吴志红：建国以来我国农村的城镇化进程——兼论行政规划的发展，《宪法学、行政法学》，2010（11）
6.黄学贤，梁玥：政府信息公开诉讼受案范围研究，《诉讼法学、司法制度》，2010（7）
7.黄学贤，吴志红：行政协助程序研究，《宪法学、行政法学》，2010（5）
8.黄学贤：形式作为而实质不作为行政行为探讨——行政不作为的新视角，《宪法学、行政法学》，2010（2）
9.黄学贤，陈峰：试论实现给付行政任务的公私协力行为，《宪法学、行政法学》，2009（6）
10.黄学贤：行政诉讼中的暂时性法律保护制度探讨，《诉讼法学、司法制度》，2008（11）
11.黄学贤，陈峰：互联网管制背景下的网络人权保障体系探析，《宪法学、行政法学》，2008（8）
12.黄学贤：论现代公法中的程序，《宪法学、行政法学》，2006（7）
13.黄学贤：论行政行为中的第三人，《宪法学、行政法学》，2006（5）
14.黄学贤：行政诉讼与刑事诉讼之间的关系及其处理，《诉讼法学、司法制度》，2005（11）
15.黄学贤：公共利益界定的基本要素及应用，《宪法学、行政法学》，2005（1）
16.黄学贤：行政法中的比例原则简论，《宪法学、行政法学》，2001（3）
17.黄学贤：听证笔录在行政决定中的意义，《宪法学、行政法学》，2000（1）
18.杨海坤，黄学贤：违反行政程序法行为法律责任比较研究，《宪法学、行政法学》，1999（6）
19.黄学贤：行政程序法的目标模式及我国的选择，《宪法学、行政法学》，1997（3）
①1982年的《民事诉讼法(试行)》第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”，这是我国行政诉讼制度建立的标志。这一规定确立了我国的行政诉讼制度，初步解决了人民法院审理行政案件在程序上的法律依据问题。
②2000年3月10日起施行的《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”
③章志远：《开放合作型行政审判模式之建构》，载《法学研究》2013年第1期。
④主要观点可参见以下文章：陈有西：《我国行政法院设置及相关问题探讨》，载《中国法学》1995年第1期；薛刚凌、王霁霞：《论行政诉讼制度的完善与发展——〈行政诉讼法〉修订之构想》，载《政法论坛》2003年第1期；湛中乐：《论〈中华人民共和国行政诉讼法〉的修改》，载《苏州大学学报》(哲学社会科学版)2012年第1期；沈福俊：《行政诉讼视角下法院与行政机关关系的法律规制——以行政诉讼管辖制度的变革为分析起点》，载《法学》2010年第4期。
⑤具体的实践做法以下列人民法院为代表：海南省高级人民法院、浙江省台州市中级人民法院、浙江省丽水市中级人民法院。
⑥参见姜明安：《行政诉讼法修改六大难题待解》，载《法制日报》2011年11月30日第7版。
⑦陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第323页。
⑧中华人民共和国最高人民法院权威发布司法数据，http://www.court.gov.cn/qwfb/sfsj/index.html，浏览日期2013-03
⑨参见马怀德：《保护公民、法人和其他组织的权益应成为行政诉讼的根本目的》，载《行政法学研究》2012年第2期。
⑩翁岳生：《行政法》(下)，中国法制出版社2009年版，第1335页。
(11)参见王一波：《民告官难的浙江突破》，载《京华时报》2007年4月12日第A13版。
(12)姜明安：《法治、法治思维与法律手段——辩证关系及运用规则》，载《人民论坛》2012年第5期。
(13)参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社2005年版，第590页。
(14)参见王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第500页。
(15)参见黄学贤：《行政诉讼中原告的管辖异议权及其适用情形与程序》，载《甘肃行政学院学报》2012年第5期。
标签：行政诉讼法论文; 法律论文; 民事诉讼管辖论文; 行政监督论文; 级别管辖论文; 行政诉讼被告论文; 工作选择论文; 法院论文; 行政部论文; 行政诉讼法执行解释论文;