打破地方保护下的产品市场分割——过剩品市场“进入壁垒”的案例和对策，本文主要内容关键词为：市场论文,壁垒论文,对策论文,案例论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F045 文献标识码：B 文章编号：1000-8659(2001)01-0011-04
一、案例内容：贵州禁烟
2000年8月13日从贵阳市烟草专卖局获悉，前一段时间，贵州省外卷烟大量涌入贵州市场，很多从非法渠道而来的卷烟、假烟充斥其中。从14日开始，除了经省烟草部门审查批准的19种省外卷烟外，其他外省烟将禁止在贵州省出售。列入第一期审查合格目录的外省卷烟有礼盒熊猫、中华、红双喜、玉溪、红塔山、阿诗玛、恭贺新禧、极品云烟、茶花、红河（甲）、精品白沙、芙蓉王、娇子、中南海、雪莲等19种。在这种“审查批准”通知下达后，贵阳卷烟经营户紧张处理库存的外省烟，停止销售非审查批准的“外烟”。（资料来源：杨韬、周滔文，贵阳，2000年8月13日。）
二、案例分析
之一：本案例所述内容，名义上是“打假”、“限假”，实际上是有选择地“禁烟”，目的在于保护贵州本省的烟草和卷烟市场。贵州的这一作法，在全国不是一个单一的、孤立现象，而几乎是一个普遍现象，从某种意义上说，贵州的做法还是比较含蓄的、有选择的。考虑其代表性，我们将其作为一个案例来分析。
作为一个西部省份，贵州的经济发展水平比较低。1999年，它的人均GDP在全国是最少的，只有2500元，不足上海（2.76万元）的十分之一。和其它省市相比，贵州的市场相对比较开放。据本课题调研组8月到贵阳调查了解所得资料，目前，贵阳市场上80%以上的工业品来自外省，除烟酒外，其它商品特别是建材、家电等主要工业制造品来自江、浙、粤、鲁、沪等发达省市。即使是烟酒，如本省所产、享誉全国乃至全世界的茅台酒和黄果树烟，也曾受到外省烟酒的冲击。对于落后地区来说，在目前的体制和发展政策格局下，特别是在它的整体竞争力比较低的情况下，当地政府在一定程度上采取保护本地市场的举措，有其被迫性。
之二：目前，中国的烟草和卷烟实行专卖，市场准入受国家烟草专卖局的严格管制。烟草的生产和上市在一定程度上仍然采取计划配给方式，这种配给不再是给消费者发购买证，而是对各生产烟草和卷烟的地区，在生产和批量贸易上给以限制。但是，从市场供求状况来看，香烟不再是短缺品，而属于过剩品，其市场本可完全放开。但由于中国烟民多，香烟由于专卖定价高，所以，各地争相生产和买卖烟草和卷烟，即使是在市场上香烟名目繁多，交易量规模十分之大，商家还是有利可图。对于地方而言，烟税税率高，产量和销量大，其为财政创造的收益也就较大。因此，凡是有条件生产烟草和卷烟的地区，比如云南、贵州、湖南、山东等地，在面临各地烟草商家的市场冲击时，首先想到的是如何保护本地的市场。这样，既可以保护本地政府的税收来源，增加财政收入，又可以通过发展烟草和卷烟生产增加本地的就业，对本地的经济增长作出贡献。
所以，地方政府对实际上已经成为过剩品——香烟的进入实行限制，完全是出于地方利益的考虑。
之三：一般来讲，地方政府对外部经济资源的限制，主要有两种：
第一种是，对过剩品实行“流入限制”。在对过剩品构筑“进入壁垒”时，各地的方式、手段和途径多种多样。既包括公开的货物进入设卡、技术检测、质量审查、打假、限制大宗购买（如广东不要贵州的电）等直接手段，又包括对本地买者实行搭售、指定购买、发放优惠购物券等间接手段，既有区内发文、登报等公开性措施，又有内部约定、无纸化告示（如电话通知、会议上通知）等隐蔽性措施。各地之所以对过剩品实行“准入限制”，构筑“进入壁垒”，一方面是因为本地商家在销售这些过剩品时存在困难，本地产的东西卖不出去；另一方面是因为外地产同类商品在质量、价格、花样、款式等方面更能吸引消费者，本地商家和外地商家在竞争本地买者时处于相对不利的地位，本地商家原来占有的市场受到冲击。在本地商家自身的竞争力不足时，通常会向本地政府抱怨，要求运用地方政府的行政力量进行保护。在目前政企不分、地方政府利益（如财政、就业和发展业绩以及控制通货紧缩）与本地企业利益休戚相关的情况下，政府通常会满足本地企业的要求。
第二种是，对短缺品实行“流出限制”。在对短缺品构筑“流出壁垒”时，其方式、手段和途径也是多种多样的。一般的方式有货物流出设卡，发文限制资源流出，用电话通知和召开会议的方式规定本地货物只能在本地销售，等等。在短缺情况下，本地商家一般不是求助于本地政府要求保护，而是努力想将自己的产品在外地卖高价钱，因此，本地企业和政府的利益动机和行为有差别，而这时本地政府要保护的是本地消费者的利益，控制本地的通货膨胀。这种地方市场分割行为主要发生在短缺经济时期。
之四：本案例所述贵州的有选择禁烟行为属于第一种情形。在目前需求不足的经济背景下，各地地方政府进行市场分割的基本特征是，用各种“进入壁垒”限制过剩品的流入。这种进入限制的后果，不仅会提高被限制地货物过剩的程度，破坏市场秩序，妨碍全国各地市场统一协调发展，而且会抑制本地企业改善经营、扩大规模、降低成本、提高质量的努力，从而会限制本地企业竞争力的提高，因此不利于本地企业的长期发展。在竞争能力较高的外地商家冲击本地企业和市场时，有远见的地方政府政策措施不应是提供保护，而应是改善企业的经营环境，促使本地企业提高自身的竞争能力。当然，这要有宏观政策环境的配合，因为要求各地放开市场，取消各种形式的“壁垒”，应是全国的统一行动。而且，在这种内部互相开放的过程中，中央政府需要适当考虑增加对落后地区的支持（包括财政和金融等方面的支持）。
三、对策建议：总的设想
在“入世”后，中国的市场和企业将面临外商的巨大冲击。在国内企业的整体竞争力还不高（资本和经营规模不大、技术水平较低、管理方式不够先进、承担的制度性成本较大等）的情况下，一旦市场完全对外开放，各种交易行为按照国际惯例行事，中国的企业就有可能处于不利地位，结果会让外商占据着中国越来越大的市场。减少这种冲击的重要选择是，在“入世”准备期和“入世”后的初期，政府应当考虑在外商大举进入前对内完全开放市场，让国内所有企业自由地进入到各地市场，创造环境迫使国内企业自由竞争，培育优胜劣汰机制，以提高国内企业的竞争能力。尤其是对那些产品相对过剩的市场，要通过立法等方式规定各种经济资源在国内各区域之间自由流动，各地不得运用各种或明或暗的手段、方式和途径设置“进入壁垒”，不得阻碍资源的自由流动。因此，应当规范地方政府的行为。
四、具体的对策措施
1.从长期看，应当用《反垄断法》来限制地方政府的市场分割行为。一般来讲，在市场经济发达的国家，《反垄断法》主要针对的是滥用垄断地位的大企业，包括不允许大企业利用其在资本、技术等方面的绝对优势控制市场、阻碍其他企业进入，防止出现某个大企业对某一市场的一家独占。美国司法部对微软的限制，要求其一分为二，就是一个典型的例子。对中国这样一个市场经济发育还不充分，竞争机制还处于形成过程之中的大国经济而言，在将要出台的《反垄断法》中，应当有对地方政府行为进行规范的内容。这就是说，这个经济大法，不仅要限制大企业滥用垄断地位的行为，而且应当对地方政府的市场分割行为进行限制，规定各地的地方政府之间不能互为竞争对手，不能互相抗衡，而只能同样是维护统一市场秩序的“守夜人”。从长期意义上看，要彻底解决地方政府的市场分割问题，变目前的所谓“诸侯经济”为统一市场经济，最根本的途径是完善法制制度。
2.从短期看，可考虑运用中央行政规章抑制地方政府的市场分割行为。考虑出台《反垄断法》需要一些时日，而且即使有了《反垄断法》，完成了立法的程序，还有一个如何司法乃司法效果怎样的问题，同时考虑到我们的工业化任务还未完成，农业社会的封建意识还会在相当一段时期发生影响，法治成为一种普遍的国民行为习惯还要一个过程，所以，在短期内，还需要运用中央政府行政规章的直接威慑来约束地方政府的行为，通过政策措施的行政力量控制地方领导的地方保护主义倾向。这可以在一定程度上打破地方之间的封锁，使各地之间的贸易走向相对自由化。
3.在转变地方政府职能的同时，进一步改革财政体制，对分税制作适当的调整。在本课题“主题报告”、“财政专题”和“财政案例”的分析中，我们都从不同角度谈到了要在转变地方政府职能的同时，进一步改革财政体制。在本案例分析的“对策建议”中，我们仍需要强调这一思想。不过，在这里，我们更为关注的是进一步完善分税制。
根据实地调查，我们了解到，自实行分税制以来，各地企业的意见比较大，原因是企业承担的压力和负担大大增加。原来税务部门一块牌子就够了，国税和地税分开后，变成了“国税局”和“地税局”两块牌子，两个税务局各收各的税。这对企业来说，至少增加了五个成本：一是多了一批税务人员，假设原来企业接待税务人员一年一次，现在变成了两次，接待人员成本加倍；二是税务人员加倍了，工资、公车、办公用费以及其它经常性开支也就随着加倍；三是多了一个税务大楼，分税前税务部门的办公大楼只有一栋，现在有两栋了，税收硬件成本增加一倍，如果考虑到国税局大楼通常要比地税局大楼豪华，税收成本还要大一些；四是国税局和地税局分布在争取完成年度税收计划时，通常都会想方设法先给企业打招呼，给企业或大或小的压力；五是前面几项成本增加最终主要是由企业来承担，这种分摊税收成本的增加，并不会给国家带来可以用来增加公共投入和社会福利的收入来源。企业对国、地两税分开有意见，怎么办？办法不是完全否定分税制。从市场经济法制的趋势和要求来看，中央政府和地方政府的经济职能定位是有区别的，有分工的，“事权”是不同的。这从西方发达国家的中央政府和地方政府分工可以看出（注：国家行政学院行政管理教研部编，国外政府机构改革综述，国家行政学院教学参考资料，1998年。）。既然职能有别，“事权”不同，那么“财权”也就应当有不同范围的划分，所以，用作中央政府开支的国税和作用地方政府开支的地税分开是必要的、合理的。但是，“分税”不一定“分人”、“分资”、“分车”、“分楼”、“分经费”。实际上，在办公信息化进程加快的今天，我们的财政也应当考虑提高自身的办公信息化、现代化水平，基于这个考虑，现行两个税务局基本具备了“一元化办公”或“合署办公”的条件。按照“两税合署办公”的思路，可以在“国家税务局”这样一块牌子下，一栋大楼，一班人马，对企业和所有其它纳税人立一个收税口子，“分税”表现在“分帐”（国税和地税有两本帐）上面即可。这样，既可以减轻企业的接待压力和成本负担，又可以减轻财政在收税上的成本，提高财政行为的效率。据我们的调查了解，“两税合署办公”的思路，是企业和其它纳税人所欢迎的。
其原则，一是重新界定地方政府的“事权”，促使地方政府从地方竞争性生产领域中退出来，减少地方政府的“事权”范围，将地方政府的经济职能界定为提供“满足本地公共需要”的服务；二是在重新界定地方政府的“事权”范围后，确定其“财权”范围，在“事”少、“人”少的前提下，相对缩小地方财政的支出范围，以减轻地方政府的财政压力；三是在重新界定地方政府的“财权”范围后，对地方税的种类、项目、用途等作重新确定，原则是种税要少，税收的用途要清。这既便于地方居民和企业监督本地政府的收税和用税，又可以避免地方政府为了保税而保护企业，为了保护企业而进行地方市场分割。
4.就本案例的具体对策而言，可以考虑放开国内烟草和卷烟市场，“国家烟草专卖局”可以改制为“国家烟草管理局。进行专门管理，不是中国一国的选择。但是，随着国内烟草和卷烟从过去的“卖方市场”转变成了现在的“买方市场”，当前和今后的问题不再是短缺问题，而主要是需求不足问题，过去起到过积极作用的“国家专卖”体制应当随之改变，其途径是放开市场，自由交易。政府对烟草生产和贸易的影响，不再是直接参与，更不是在“专卖”的条件下独家经营，而是实行规则、秩序和安全管理。主要是在维持烟草和卷烟经营收入实行高税率的前提下，从消费者安全出发，对生产、营销者资格、行为规范进行管理。这样，现行的“国家烟草专卖局”可以考虑改制为“国家烟草管理局”。中国的烟草和卷烟市场也需要竞争，需要通过竞争改变目前到处铺摊子，生产、经营规模散、乱、小的局面，形成规模化经营，但是，这种规模化经营应当由市场来决定。
5.在建立和维护统一市场的过程中，对落后地区给以适当的支持。从现实情况看，目前的烟草和卷烟生产大户主要分布在经济比较落后的地区，如云南、贵州、湖南等省。在烟草和卷烟自由化经营后，这些地区应会得到一些实惠。但是，在其它产品生产领域，落后地区往往处于相对弱势。为了补偿由市场对内完全放开和国内贸易自由化给这些落后地区带来的损失，中央政府可以考虑从金融服务等方面给他们适当的支持。这种补偿性支持，在国外也是常见的，它可以为缩小地区差别作出贡献。
（这是香港《中国经济学术基金》资助课题“在市场体系建设中打破地方市场分割”的研究成果）