繁文缛节：现代性视角的理解与反思
刘文
摘要： 繁文缛节作为当前公共管理研究的一个前沿领域方兴未艾。繁文缛节作为以政府为主体的现代治理视域下的一种现象，可以从概念、生成和消解三个方面对其作出理解和反思。首先，通过考察关于繁文缛节概念的代表性观点，对繁文缛节的概念作出现代性视域下的理解和反思，进而对繁文缛节的概念作出发展。然后，在对繁文缛节的主观性研究进行反思批判的基础上，进一步分析理性官僚制与繁文缛节的内在关联，并就繁文缛节作为一种综合的系统性现象，提出了“中心—边缘”结构与规则主义（制度主义）支撑下的概要的解释框架。最后，对繁文缛节的消解进行理解，认为繁文缛节的消解不是纯粹的工具性和技术性问题，并对繁文缛节的最终消解进行展望。
关键词： 繁文缛节；概念；生成；消解
繁文缛节是从“red tape”翻译过来的，red tape是一种比喻。据考察起源于英国，当时英国政府发布的政策文件都要用red tape来装束，后来文件泛滥，就用red tape来形容这种现象和问题。〔1〕繁文缛节的字面意思也主要体现在这一方面，因此，繁文缛节似乎就与人们日常的直观感受联系起来了。从表面来看，繁文缛节似乎没有什么奇特之处，就是人们在与政府打交道的过程中感受到的那种繁琐、拖延、机械等等。但是考察西方学界对繁文缛节的研究，可以发现，繁文缛节是一个牵涉甚广的概念，围绕这一概念进行了广泛的研究和讨论，尤其是20世纪90年代以来，西方公共管理学界对这一问题进行了持续的关注和研究。像公共管理领域的许多概念一样，研究者们对繁文缛节这一概念本身并没有达成共识，对概念的理解和界定也存在着多种观点，围绕这一概念进行的研究也较为繁杂，这也使得对繁文缛节的理解与研究成为公共管理的一个前沿领域。
（6）存在深水相生物化石。该套地层在砂砾岩所夹泥岩中保存有较完整的华北介、惠东华北介等深水化石，砂砾岩中见有异地带入的植物炭屑定向排列，形成平行纹层。
一、繁文缛节的概念考究与发展
按照斯科特等人（Pandey，Scott）的考察，〔2〕在美国最早对繁文缛节进行探讨的是布坎南（Buchanan 1975）。布坎南并没有对繁文缛节作明确的概念界定，主要还是一种形象化的表达，用来批评美国政府尤其是联邦政府过于强调规则、程序，繁文缛节就象征政府官僚制，一种笨重呆板缺乏效率的行政样式。显然，布坎南是在一种消极意义上使用繁文缛节一词的，关注的重点是官僚制组织，从组织内部运行的角度审视官僚制，用繁文缛节来形容官僚制组织的运行图景。在这一意义上，官僚制就意味着繁文缛节，而不仅仅是将繁文缛节看作是官僚制组织的一种病态形态。另外，布坎南对繁文缛节的探讨也主要是在封闭的组织系统内部进行的，也就是说是以提高组织的运行效率为目的的，与外部公众的感知没有直接的关联。我们知道，官僚制组织运行的最重要依靠就是规则，在很大程度上官僚制组织就是由明确的规则编织起来的等级分工系统。韦伯说的官僚制的效率优势也有赖于此。的确，官僚制组织的运行存在许多问题，但是工业社会的历史实践证明官僚制组织本身是一种有效的组织模式。因此，用繁文缛节形容官僚制是一种过于极端的表达。由于这种对繁文缛节，的过于宽泛和极端的理解与运用，形成了一种在繁文缛节的名义下冲击一切规则与束缚的偏激。
考夫曼（Kaufman 1977）最先就这一问题发声，他说，当人们抱怨繁文缛节时，主要是指他们遭受了太多的束缚和限制，而这些约束限制大多又是没有意义的，这些机构似乎需要很长时间才能采取行动。但是繁文缛节似乎并不总是坏的，有些时候它可以产生社会效益。而且，繁文缛节在有些情况下是不可缺少的，比如在美国的联邦政治体制之下，要实现权力的分立与制衡也就意味着需要一些相关的规则制度的约束。另外，由于利益的多元分化，不同主体对某些规则的理解和认识也是不同的，对一个主体来说是繁文缛节对另一个主体可能意味着是一种安全保障。〔3〕可以看到，考夫曼的观点有两个显著特征，第一，打破了对繁文缛节的完全否定；第二，认为繁文缛节受到主观性的影响。考夫曼的观点对后来关于繁文缛节的讨论和研究产生了重要影响。我们认为，考夫曼的观点并不能够使繁文缛节作为一个概念清晰地呈现出来。当然，他也没有试图对这一概念进行明确的理解和界定，而是试图通过对繁文缛节的一种比较模糊和含混的理解来消解作为一种批判工具的繁文缛节。按照人们的日常经验以及布坎南的批判，繁文缛节承担着批判官僚制的功能，是一个虽然模糊但却比较激进的概念。而到了考夫曼这里，繁文缛节变成了虽然令人厌烦但却是不可缺少甚至是有益的一种现象了。可能考夫曼是出于对繁文缛节过度滥用的抵制，但他却在这种抵制中将繁文缛节瓦解了，使得繁文缛节成为一个无关紧要的现象和问题。在现代主义的框架内，正式化的规则是必不可少的，繁文缛节也是以规则的形式展现的，但是这绝不是说规则的不可或缺就意味着繁文缛节的不可避免甚至是不应避免。民主的不可或缺，以及民主制度下相对复杂的规则，并不是一般意义上的繁文缛节；组织之间尽管由于各种关系需要建构规则，但这并不意味着繁文缛节就是规则的应然形态。任何规则体系都需要不断进化，新的不断的规则生成空间的演进，也就意味着一个繁文缛节的可能性生成空间的出现，需要不断地进化以实现超越而不是默认某种状态，更不能使其成为对繁文缛节的一种辩解。即便是站在主观性的角度，繁文缛节也不能够在所谓的“一个人的繁文缛节是另一个人的安全程序”的辩解之下而无动于衷，就像我们不能在所谓的“大多数人意见”的幌子下无视少数人的正当合法权利。而且在很多情况下，规则所针对的群体是特定的，并不存在所谓的多元分化的利益群体，对于是不是存在繁文缛节也并不存在那种极度夸大的主观性。可见，考夫曼的辩解更多的是对规则本身而不是对繁文缛节的辩解，他对繁文缛节的辩解是不成功的。
繁文缛节的研究在20世纪80年代几乎处于沉寂状态，这可能与考夫曼关于繁文缛节的研究存在关联。但是到了20世纪90年代，对繁文缛节的关注和研究又重新抬头并一直持续至今。繁文缛节重新受到关注在某种程度上是20世纪80年代以来兴起的全球改革浪潮的一种必然结果。我们知道，这场改革浪潮发展到20世纪90年代被胡德概括为“新公共管理”。这场运动重要的追求在于关注结果、提高绩效。“在西方‘新公共管理’运动中，有两类对称的词语是尤为值得瞩目的：一类是‘新公共管理’运动所倡导和宣扬的价值理念，即结果、效率、质量、绩效、改进等，可以统称为‘结果’；另一类是‘新公共管理’运动所摒弃和批判的，如规则、程序、过程、繁文缛节、被动等，可以统称为‘过程’。”〔1〕在这种大的改革背景下，对繁文缛节的再关注和研究也是从属其中的，这一点可以从这一时期对繁文缛节的理解中得到验证。比如鲍德温（Baldwin 1990）区分了正式与非正式两类繁文缛节，从其对繁文缛节的具体界定来看，主要是从属于管理导向的，以提高管理绩效和管理独立水平为主要依据。〔2〕波兹曼等人（Bozeman，Reed，Scott 1992）将繁文缛节理解为一种拖延，也主要是从组织内部管理过程的角度来对繁文缛节进行考察的。〔2〕应该说，从属于“新公共管理”的这些关于繁文缛节的探讨较之于以前的研究更加具有针对性和具体性，似乎使得繁文缛节从一种模糊漂浮的状态落到了实处，有了切实可靠的抓手，可以对其进行明确的理解与把握了。但实际上，对繁文缛节的这样一种理解是不全面的，它忽视了一些重要的方面，比如公共政策意义上的繁文缛节。而且就把繁文缛节理解为一种拖延来说也存在问题，在单纯的以效率为追求的管理学意义上，拖延的确在很大程度上代表了繁文缛节，但是在公共管理领域中在一些关涉重大价值和决策的问题上，拖延在某些情况下是一种合理的选择，表现在一些程序上的繁琐以及伴随的时间的冗长等。因此，繁文缛节可能表现为拖延，但拖延不一定意味着繁文缛节。
实际上，基于ICT的远程学习的强烈支持者们也认识到媒体在传递各种类型学习上的局限性，认为ICT只是可以为学习提供不同的背景，而不必要被视为能提供超越一切形式的更好的教育背景。只有当ICT创建了教育过程的独特性，并将它在线传递时，学习才会发生根本的转变，那将是集创造性、伦理性、道德性和美学相融合的学习［14］。
波兹曼在《一个关于政府“繁文缛节”的理论》的论文中以及2000年出版的专著《官僚制与繁文缛节》中，对繁文缛节的生成进行了系统性的论述。波兹曼首先将繁文缛节划分为“先天性”和“后天性”两类，先天性繁文缛节是指那些从一开始就是繁文缛节的规则；后天性繁文缛节是指那些在开始时并不是繁文缛节后来由于各种原因而转变成了繁文缛节的规则。然后，波兹曼对这两类繁文缛节可能的生成机理做了分析，虽然是在《官僚制与繁文缛节》的题下展开分析，但波兹曼明确指出官僚制本身并不意味着繁文缛节，繁文缛节是作为官僚制的一种病态形态而存在的，而且繁文缛节并不仅仅是官僚制的产物，它受到多种因素的影响，尤其是受到外部政治因素的影响，并就美国的特殊的政治体制可能对繁文缛节的生成产生的影响进行了分析。〔1〕在此基础之上，波兹曼构建了关于繁文缛节生成的系统解释框架，并指出这些对生成繁文缛节有影响的因素之间可能存在多种关联，从而使我们认识到繁文缛节是一种系统的综合的产物。
按照波兹曼的说法，上述对繁文缛节的理解和界定对于满足大多数情形和目的是足够的，但是对于另外一种重要情形是缺乏解释力的，那就是在功能目标需求多样化的情况下，某一套规则对于满足目标是有功效的。这一目标对于某一群体而言是至关紧要的，但对另外的某些群体却毫无吸引力。因此，这套规则对后者来说无疑就是繁文缛节。因此，波兹曼又提出了利益相关者的繁文缛节，也就是“对某一给定利益相关群体没有价值但却有效力且须付出服从成本的组织规则、条例和程序”。〔3〕需要指出，波兹曼关于繁文缛节的两个定义之间并不是替代性的，而是相互补充的。而且虽然这一定义考虑了考夫曼论述的主观性，但是出发点是不同的，波兹曼对繁文缛节的理解和定义是旨在消解繁文缛节而不是对其进行辩护。其实，波兹曼的这个定义还是在考虑了主观性的基础上对繁文缛节的客观性界定。这里的主观性主要是指在考虑到不同情境和某种变化的前提下，对繁文缛节的理解可能会有所不同，而不是说在同一情境没有变化的条件下对繁文缛节有不同的主观认识和理解。既然是一种考虑变化的主观性，波兹曼（2012）就更进一步，对上面的利益相关者的繁文缛节进行了改进，即“对于给定利益相关者仍然有效且须服从成本的规则、条例和程序，但它们对于利益相关者的目标或者价值的贡献低于花在遵从和执行这些规则上的成本”。〔4〕显然，这个定义具有更加充分的主观性，或者更准确地说考虑到了更为复杂和变化的情形，不但不同的利益相关者可能会对某一规则体系作出不同的理解和认识，就是相同的利益相关者对某一规则体系的理解和感知也是变化的，这其中要考虑时间因素以及多元价值目标的组合等等。我们认为，虽然波兹曼关于利益相关者的繁文缛节的第二定义更加具体和动态，但也使得这个概念包含了意料之外的可能性。比如认为规则所能产生的价值大于服从规则所需的成本，则规则就不被感知为繁文缛节。我们在面对很多情况时之所以抱怨繁文缛节，当然，抱怨也是一种主观感知，就是因为不得不服从某些规则。这些规则对我们有价值且显然大于所谓的服从成本。而且有些情况下成本是不可比较的。当然，在绝对意义上成本总是可以换算从而是可以比较的，但是很多时候这种换算早已超出了正常情况下在同一单位内的合理水平了。从总体上看，波兹曼对繁文缛节的理解和界定还是从属于客观性范畴的，是一种包含了有机性的客观性。
繁文缛节与现代组织紧密相连，无论公共组织、私人组织还是非盈利组织可能都会存在繁文缛节，同时繁文缛节又受到大的环境和系统的影响。因此，就公共部门的繁文缛节而言，我们认为繁文缛节是以政府为主体的现代治理视域下的一种现象，本文对繁文缛节生成的考察也将在这一视域内展开。不能够准确地将繁文缛节限定在现代性视域内，将使得对繁文缛节的考察陷入许多误区，难以呈现出清晰的图景。主观性的观点将繁文缛节视为一种主观感知，也可以说是一种感觉，而感知的生成过程是难以描述的，它受到多元复杂因素的综合影响，而且其本身也是处在变化过程中的。这就导致了主观感知的多样性与不确定性，主要表现为对繁文缛节的高感知与低感知两个方向。对繁文缛节的感知研究能够获得更多的关于繁文缛节影响因素的信息，但是对繁文缛节进行没有边界的主观性研究将使这一概念本身失去内涵和外延。
在对繁文缛节的再次探讨和研究中，一个基本的方向呈现出来了，就是将繁文缛节作为一种需要克服和解决的现象与问题来对待，而不再是对其做一种模糊的处理了。但是我们也看到，对繁文缛节的新的理解与界定还是存在很大的不足。从文献来看，将对繁文缛节的理解继续向前推进的是波兹曼，他在1993年发表的一篇名为《一个关于政府“繁文缛节”的理论》论文中，将繁文缛节理解为“对组织仍然有效力且需要服从成本但是对实现规则的功能性目标没有功效的规则、条例和程序”。〔3〕对繁文缛节的这样一种理解和界定虽然还存在问题，但却为理解繁文缛节提供了新的思路。以往对繁文缛节的理解更多地集中在形式层面，比如关注数量的多寡，时间的长短等。还有的将繁文缛节理解为某种限制，当然繁文缛节会造成某些限制，但是繁文缛节更多的是指造成限制的规则。波兹曼的定义将矛头直接对准作为规则的繁文缛节，而且明确地指出是对实现目标没有功效的规则，也就是一种“病态的规则”，这样就很好地避免了从形式上来理解和界定繁文缛节可能会出现的挂一漏万的可能，也使得繁文缛节这个概念更具有包容性和解释力。但是波兹曼的这种界定也并不是完美的，它的一个缺陷就在于对“实现规则的功能性目标没有功效”的设定，显然这是一个绝对的断裂性的设定。这样就排除了一种可能性，即某套规则体系对实现某个既定目标有效但需要付出超出一般合理承受水平的代价或者说这套规则虽然能够最终达至某一目标，但却存在明显的问题。进一步说，繁文缛节作为规则的一种特殊形态呈现出来，任何一套规则都有可能演变为繁文缛节，规则系统需要不断地进化以实现自我超越来避免成为繁文缛节。对于处在向繁文缛节转变过程中的那些规则体系，也就是说已经局部发生“病变”，但总体上还是有功效的。对于这一类规则，按照波兹曼的这个定义是不能很好地解释的。
我们认为，繁文缛节是指那些仍然有效力且须服从成本，但不能“满意”地达成目标的规则、条例和程序。按照这个定义，首先，最不能令人满意的就是波兹曼对繁文缛节的第一个定义所描述的状况，即那些对达成目标毫无功效且须付出服从成本的规则、条例和程序。然后，遵循任何规则都要付出一些代价和成本，重要的是什么样的代价和成本是相对合理的。我们认为成本和代价难以用数值来衡量和比较，要看所遵循的规则是否是在“满意”原则的基础上形成的。所谓“满意”原则是指在有限理性基础上充分考虑开放性与包容性的规则制定原则。遵循“满意”原则的规则能够有效避免利益相关者的繁文缛节，能够在特定条件下最大可能地降低服从成本，使得对代价成本的考量更多地从规则合理性而不单是价值与成本比较的方面来展开。“满意”原则背后的基本假定是包含人类个体、组织和复杂环境在内的社会治理与组织管理既是科学也是艺术，是科学意味着基于人类理性和智慧的积极的无尽探索，是艺术意味着开放包容尊重基础上的平衡和共赢，因此，“满意”原则摒弃那些消极个人主义基础上的主观性。在上述意义上，不能够“满意”地达成目标的规则、条例和程序都是繁文缛节。
对繁文缛节另外一种具有较大影响的理解是属于纯粹主观性的。这种观点认为繁文缛节就是管理者对组织规则和程序的感知，〔5〕也就是说没有相对客观的繁文缛节，只有主观感知的繁文缛节。不同的人、不同的领域对繁文缛节的体验和感知是存在差异的。〔6〕对于主观性，我们认为主观性本身就是一种综合的产物，是与环境、经历以及具体的生活实践紧密关联的。因此，对于繁文缛节的主观性理解，从积极的角度看，可以探究在什么样的情境之下容易形成对繁文缛节的感知，可以通过比较研究获得一些对形成繁文缛节的感知有影响的地域性因素等，这对于理解繁文缛节大有助益。但是从消极的角度来看，对繁文缛节的主观性视角的理解具有很大局限性，主观性看似一种独立自主的判断，从而就人而言获得了某种自主性，实际上，一般意义上的主观性并不能为自身确立根据，更多的是一种自以为“是”，主观性自身受到诸多因素的影响和控制，就像西方民谚说的“没有人为了恶而行恶”。因此，在主观性意义上理解的繁文缛节并不具有较强的说服力，主观性认为没有繁文缛节可能繁文缛节是真实存在的，主观性认为存在繁文缛节也可能是一种过度夸大，因为主观性极有可能从消极个人主义的立场出发表达某种强烈的意愿和观点。比如对于那些谋求自身利益最大化的官僚机构的成员来说，一般意义上的繁文缛节对他们而言可能意味着某种权力和掠取利益的工具，他们也就不会感知到所谓的繁文缛节。更进一步说，人的主观性在很多时候就表现为某种判断，而判断的依据可能是建立在一些并不可靠的基础之上，因而极易为某些表象所迷惑，从而轻易作出判断。对于繁文缛节而言更是如此，因为规则制度本身对人就具有塑造性。而且需要指出的一点是，繁文缛节的影响是通过多种形式展现的，而不仅仅是通过主观性感知的形式，而且即便是主观性感知也是多维度的而不仅是组织内部成员的感知。
二、繁文缛节的生成：一种新的解释
(4) 第四层时间服务：连接信号子网的网关A和网关B作为NTP服务的服务器端来提供时间服务，信号子网内的所有主机(包括ATC车载设备、ATC其它轨旁设备和DCS设备)作为NTP服务的客户端来同步两个网关的时间。
任何理论都具有主观性，但是主观性也意味着一种边界，只有在边界之内才能进行有效的思考与诠释。当然，边界之间也会发生碰撞，这可能就意味着思想的革命，但随后又会出现新的边界。那种没有任何边界设定的主观任意性考察，可能会发现一些似乎是非常有趣的也是有意义的现象和因素，但是这将对理论与思考的方向性造成极大的威胁。对繁文缛节的主观性研究也存在这种可能性，认为繁文缛节就是一种主观感知，而没有对这种主观感知进行任何限定，就容易走向混乱。比如可能认为人的主观感知受到文化习俗等因素的影响，进而影响到对繁文缛节的感知。应该承认，文化可能的确会影响人对繁文缛节的感知，某些文化下人对繁文缛节可能是低感知的，因而按照对繁文缛节进行主观性理解的观点，就意味着不存在所谓的繁文缛节。但是那种文化可能是在完全不同于现代性思维与环境的状况下生成的，就像中国传统文化习俗中有很多关于礼仪规范的规定，但是这些文化礼俗主要是在福柯说的相似性思维中生成的，每一项礼仪的背后都有建立在相似性理解基础之上的价值内涵，在这一意义上说那些繁琐的礼仪规范当然不是繁文缛节了。也就是说，虽然是在探讨繁文缛节，但却是在两种不同的边界内部或者说是在两个不同的平台上进行理解，不具有沟通对话的基础，而那种主观性的理解却试图在无视这一差别的基础上来理解繁文缛节。对于那些持有后现代思想以及其他较为偏激思想的人而言，主观性意义上的繁文缛节恐怕与我们在现代性视域下探讨的繁文缛节也不具有太多相通之处。同样，对于纯粹基于主观感性认识，尤其是这些主观感性认识又受到制度规则形塑以及其他并不可靠的基础的左右，这样一种情境下对繁文缛节的主观性理解显然是存在很大局限的。因此，我们认为在上述意义上的对繁文缛节的主观性探讨对于考察繁文缛节的生成可能不具有积极作用甚至使得这项工作难以进行。
（4）患者原因：由于疾病的影响，患者的情绪不稳定，可能一件小事就会让其大发雷霆，不理解不信任护士，使得护士不敢也不愿意走近患者，护患之间缺乏有效沟通，也让护理人员减少对患者的人文关怀与心理疏导，从而加剧护患关系的紧张。
我们认为，繁文缛节虽然与韦伯的理性官僚制设计有所背离，表相出一种所谓的“病态”官僚制，但是理性官僚制设计本身就蕴含着生成繁文缛节的基因，或者说是包含着走向“病态”的趋势。当然，这并不是否认理性官僚制可能具有的效率优势以及它与繁文缛节存在的区别。我们在上文中认为，繁文缛节是以政府为主体的现代性治理视域中的一种现象，在这种现代性治理视域中的一条最为重要的原则或者说是理念，就是马克斯·韦伯所说的对价值的“祛魅”，进而谋求以工具理性为内核的规则导向下的控制，从而实现对社会的有效管理，而这一目标最基础也是最重要的载体就是理性官僚制。工具理性、规则导向、控制导向是理性官僚制的基本元素，也是我们理解理性官僚制的主要抓手。我们认为，这三大元素基本决定了理性官僚制具有生成繁文缛节的巨大潜力。工具理性的基本设定使得人成为像机器零部件一样的工具，或者说在工具理性的导向之下人将被最大可能地朝着工具性方向“打磨”。而要将工具理性的理想真正贯彻落实，就需要确立规则导向的运行机制，工具性规则就如同机器的“传送带”，使得工具理性打磨的零碎分散的工具联接起来成为一个系统的整体。而之所以要构建这样一个“机器”，是为了实现有效的控制。控制导向是工具理性支撑下的现代性治理的基本导向，这也是一种必然。因为对于工具只能谋求对其有效的使用，而前提就是要对其实现有效的控制。将人看作工具，并力图用规则实现控制，在极端的意义上这些规则本身就是繁文缛节。当然，也不能排除所谓的恰如其分的控制，但这种可能性基本上是不存在的，且不考虑来自外部政治因素的不正常控制的压力。就官僚制自身来说，伴随着规模的不断扩大繁文缛节的生成也就难以避免，一架机器越是复杂精密可能意味着它的功能越是强大，但是官僚制组织的膨胀则意味着许多不必要的规则、条例的生成。当然，这些规则在理性官僚制自身看来可能都是必要的。就理性官僚制的效率优势而言，更多地表现为一种系统性优势，也就是说与没有形成系统性作业的运作方式相比较它具有先天的效率优势。但这并不意味着它能够避免繁文缛节的生成，而是相反，它能够在繁文缛节的包裹中继续运行。因为理性官僚制在工具理性导向下可以形塑组织成员的“工具性人格”，按照主观性的观点就意味着降低对繁文缛节的感知，从而帮助庞大的官僚机器维持运转。在某种意义上，也恰是这种工具理性及其塑造的“工具性人格”使得某些先天性繁文缛节得以顺利实施，造成极大的灾难。而且由于理性官僚制的规则导向和控制导向，使得标准化成为其几乎是唯一的作业模式，这也为繁文缛节的生成提供了肥沃的土壤。
波兹曼指出，过度的外部控制是导致繁文缛节的重要原因，并就美国追求权力分立与制衡的政治体制对繁文缛节生成的影响进行了分析。谋求控制与确定性是所有现代政治制度设计共同追求的，只不过不同类型的政治体制谋求控制的机制有所不同，从而使得这一因素对繁文缛节生成的影响表现出差异性。除了这种具有差异性的外部控制因素之外，我们认为对繁文缛节的生成具有更为普遍解释力的一个框架是无所不在的“中心—边缘”结构与普遍的规则主义（制度主义）。“中心—边缘”结构不但存在于国家之间、区域之间也存在于组织和利益相关者之间，广泛存在并深深地嵌入到文化、资本、生产等各个方面的“中心—边缘”结构是繁文缛节生成的广沃土壤。这其中既包括对边缘群体不必要的繁文缛节，也包括政策规则执行中的“中心”对规则的变通从而可能形成对“边缘”的繁文缛节，还包括由于“中心”固守既有规则而无视情势的变化进而造成对“边缘”的繁文缛节等等。规则主义（制度主义）追求规则和制度的绝对优先性，但是我们不能否认制度和规则在带来确定性和稳定预期的同时所具有的固化倾向，以及规则与制度变迁过程中难以克服的“路径依赖”。如此一来，“中心—边缘”结构下的规则生成、执行与固守在规则主义（制度主义）的固化倾向和“路径依赖”的支撑下，共同形成了繁文缛节的不断强化的生成与再生机制。
三、繁文缛节的消解
繁文缛节可以被粗略地概括为某种“坏”规则，但通过对繁文缛节的概念考察和生成分析，可以发现，繁文缛节作为一种以政府为主体的现代性治理视域中的现象，所展现出来的是现代性治理中存在的一些矛盾和问题。从表面来看，繁文缛节是规则的一种特殊形态，因此，对繁文缛节的消解也就意味着对那些“坏”规则的剪除，或者说通过改进规则制定的步骤和方法使制定出来的规则都成为“好”规则。有学者称之为“有效规则”（登哈特·戴维斯2009），〔7〕从而直接实现所谓的“超越繁文缛节”。的确，有许多繁文缛节可以通过某些技术性改进或者通过就繁文缛节表现出来的表象进行“对症下药”来实现一定程度上的抑制。但问题并不是如此简单，也就是说繁文缛节不是纯粹的技术和方法问题，它与工具理性和规则主义密切相关，具体表现为规则层面的某种现象和问题。但对它的克服不应局限于工具性和技术性层面，而是应该充分考虑到繁文缛节背后所展现的现代性治理困境和价值冲突。企图通过在规则主义和技术理性层面的改良来克服繁文缛节的尝试，就繁文缛节的理解与研究而言无疑是走向了歧途。
如同波兹曼所说，繁文缛节是一种“系统性缺陷”，他在《官僚制与繁文缛节》中就繁文缛节的剪除进行了较为系统的阐述，提出了一些富有建设性和针对性的主张和举措，比如提出官僚制“平衡模型”强调官僚制组织的多元价值追求；主张广泛的目标沟通，敢于挑战权威；重视非正式规则打破规则迷信；利益相关者的适当参与；建立繁文缛节审计系统对其进行动态管理等等。波兹曼关于剪除繁文缛节的论述是在以政府为主体的现代性治理框架内进行的积极建树，是在既有条件下所能进行的有效改良，但仍然难以触及繁文缛节背后的深层矛盾与困境。可见，繁文缛节的真正消解是一项极为艰巨和困难的任务，需要一个极为漫长曲折的过程。我们认为，繁文缛节的真正消解或者说走向真正消解繁文缛节的道路可能需要“中心—边缘”结构的不断消解，去中心化进程的持续推进，他在性的张扬，组织理论和模式的革新，规则主义（制度主义）的解构与超越等等，所有这些工作的推进无疑都是极为艰难的，但是我们也看到无论是在理论还是实践领域，所有这些方面都在进行着不断的尝试和探索并取得了一些积极的进展。因此，虽然繁文缛节的最终消解还有漫长的道路要走，但是伴随着人类治理文明不断地向前迈进，作为一种以政府为主体的现代性治理视域中的现象的繁文缛节终将被消解。
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Red Tape：Understanding and Ref lection of the Perspective of Modernity
Liu Wen
Abstract： Red tape as a frontier in the current public management research is in the ascendant.As a phenomenon under the modern governance perspective of government as the main body，red tape can be understood from three aspects：concept，generation and resolution.First of all，by examining the representative views on the concept of red tape，the concept of red tape is understood and reflected in the perspective of modernity，and then the concept of red tape is developed.Then，based on the reflection and criticism of the subjective study of red tape，further analyze the internal relationship between rational bureaucracy and red tape，and put forward an interpretation framework from the perspective of“center-edge”structure and regularism in terms of red tape as a comprehensive systematic phenomenon.Finally，I understand the disintegration of red tape and think that the disintegration of red tape is not a purely instrumental and technical issue，and it looks forward to the final resolution of red tape.
Key words： red tape，concept，generation，digestion
中图分类号 C93文献标识码A文章编号1003-6547（2019）01-0094-08
基金项目： 本文系国家社科基金研究专项项目“服务型政府理论与实践研究”（项目批准号：17VZL016）的研究成果。
［作者简介］ 刘文，中国人民大学公共管理学院博士研究生，研究方向：公共行政理论。
责任编辑：白沙
标签：繁文缛节论文; 概念论文; 生成论文; 消解论文; 中国人民大学公共管理学院论文;