台湾经济结构及问题，本文主要内容关键词为：台湾论文,经济结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
这里所谓“经济结构”一词，系指一经济体中所含经济成份相互之间的质量比重关系，以及各种成份在生产结构中所占的相对位置关系而言。根据前述定义，本文首先从台湾经济的主要组成分析着手，了解其相对比例及产业配置关系，并借用加尔布雷思(J.K.Galbraith)“二元体系”概念，比较描述台湾经济结构的特征及其存在的问题。
一、经济成份与称谓
和一般国家及地区相同，台湾经济（外商经济除外）可分为公有与私有两大部分。以企业经营主体为区分标准，公有经济包括“公营事业”及“一般政府事业”两类；民间私有经济则以“民营企业”为主体。这二种经济成分依照台湾的国民所得会计帐编制定义，公营事业包括两个部分，一为公营公司，一为非公司组织之公营事业。前者为依公司法办理登记而经营之企业，其股份或出资金额51%以上属于政府所有（未满51%者则归属于民营企业）；后者为依据事业组织特别法之规定经营的事业，且其管辖权和行政层级隶属关系，又可区分为：“国营事业”、“国省合营事业”、省营事业、县市营事业及乡镇营事业。
台湾的“民营企业”范畴广泛，门类繁多，组织规模大小相差悬殊。包括：1.民营公司组织企业，2.民营非公司组织企业，3.农会事业及合作组织，4.对企业及对家庭服务之私人非营利机构，如各类同业工会等，后者如慈善、宗教团体，5.自由职业及技艺服务者如律师、医师、会计师、建筑师、画家、艺人等，6.家庭产业，系指以家庭为生产场所从事的，如缝纫、手工艺及其它生产活动。
二元经济列图如下：
至于“一般政府”则包括一般行政、军务机构办理之非营利事业如学校、医院等，及专为政府服务并由政府所经营之小型事业如印刷所、试验场等，其收支按照政府会计制度处理。
台湾公营事业的形成依照时间先后有三个来源：(1)源自台湾光复后国民党政府依据“收复区敌伪产业处理办法”接收日本在台湾的企业经过重组形成，包括金融保险、交通运输、农林工矿、通讯、工业原料、金属冶炼、矿业、机械工业、肥料、水泥、纸业、水力与电力，以及农业中的糖、盐、烟草与酒、林务等重要产业，如台机、台泥、台铁、公卖局等。这些企业体经由国民党政府接收和兼并组合后，形成了数个大中型公营企业体；(2)1949年国民党政府迁台，少数公营企业跟随移转来台，包括纺织、渔业、钢铁、化工等产业，如招商局、中油公司、中纺与中华机械等；(3)70年代为调整产业结构、发展重工业之需而新建的，如中钢公司、中船公司、中磷公司等。这些产业几乎涵盖了最重要的经济部门，建构了台湾公营事业体系的骨干。
公营事业是国民党政府迁台后经济发展的重要基石，在对外贸易、财政调节、稳定物价、增加就业、平衡地区发展等事项，扮演者十分重要的角色。但是由于台湾自50年代确立“计划性自由经济”政策后，民间产业得到持续发展，并部分公营事业移转为民营，公营事业生产产值占台湾地区经济比例逐渐下降，如表1所示。
表1 各经济成分生产产值占国内生产金额的比重 单位：%
年 1951
1961
1971
1981
1986
1991
1995
一般政府
10.58 11.30 11.48 10.39 9.42
11.06 10.51
公营事业
17.28 16.67 16.67 16.01 14.33 12.50 10.84
民营事业
71.87 72.04 71.76 73.60 76.25 76.44 78.65
资料来源：“经济部”。
就整体而言，台湾民营经济的比重已经大大超过公营经济。但是在电力、交通运输、金融等行业，公营经济仍保持着相当大的比重。以1996年为例，电力、煤气、供水等公共事业100%是公营，企业金融业则有66%以上仍为公营。
二、二元经济结构的特征与问题
［经济结构］不是经济成份简单地加总，而是经由它们的结构性地位、产生相互作用和折冲联系的动态互动过程，去体现有机整体的特性。每一社会总隐含着某种资源配置与利用的特定模式(pattern)，并建构各式各样相对应的［经济结构］，进而对于个人、企业、甚至于国家的经济行为有所制约；因此，其类型与特征就必须从其特定相关的社会与历史背景中去了解。
美国著名经济学者加尔布雷思认为，现代资本主义经济不是单一模式，它包括既有区别又有联系的两部分：一部分是有组织的经济，即由大企业所组成的计划体系(planning system)；另一部分是分散的经济，即中小企业和个体生产者所组成的市场体系(market system)。计划体系具有“生产者主权”的优势，注重价格的稳定性，对需求采取“计划管理”。市场体系中的企业仍然是以追逐最大利润为目标，“消费者主权”仍然有重要地位。计划体系与市场体系是两个不同的经济模式，而现代美国经济就包括这两种模式，所以被称为“二元体系”。“二元体系”中，市场体系受计划体系的制约，因为它必须按计划体系所制定的价格来购买和出售自己的产品。这种交换关系，双方的地位并不平等。而这种不平等交换关系必然导致收入的不平等。加尔布雷思更进一步指出，大企业具有强大的实力和相当高的社会地位能对国家施加影响，利用政府的力量达到自己的目的。所以政府始终是偏袒大企业，纵容或默许大企业，把自己的损失和各种经济困难转嫁给中小企业和个体小生产者，使他们的处境更加恶化。
如果将美国社会中的大企业置换成台湾的公营事业，笔者认为“二元体系”概念一方面可以用来解释台湾经济结构的梗概，另一方面也可凸显台湾公／民营二元结构经济不同于美国经济的特征：
第一，加尔布雷思认为政府是计划体系的一个工具，但相对于美国而言，至少在50-80年代期间，台湾的“国家机构”对于大型公营企事业或民营大企业集团，赋有高度的自主性与主导性，事实上，台湾公／民营二元结构经济让政府得以通过市场干预经济。研究台湾政治发展的学者一般也认为，透过掌控庞大公营事业与党营事业的大量资源，加上管制经济的权力，是国民党政府迁台后能长期成功统治台湾的经济基础。
第二，公营事业、准公营公司（公营事业的股份超过51%门槛后，官股仍可实际主导民营化公司）以及极少数民营大企业集团，它们占全部台湾企业总数不到2%的比例，却控制了绝大多数的重工业企业与上游基本工业企业。超过企业总数98%以上的民营中小企业则只能经营轻工业。形成公营大企业与民营中小企业，上游基本（重）工业与下游卫星（轻）工业垂直分工的二元产业结构体系。
第三，以公营大企业为核心，少数民营大企业为扈从，构成“计划体系”。它们可以获得银行体系尤其是公营行库的大量贷款，经营“技术密集型”与“资本密集型”产业，同时依赖政府的保护及政策限制竞争，遂行其独占或垄断性的经济活动。并以公定或协议方式商定产品价格，进行需求的“计划管理”。相对于“计划体系”，民营中小企业无论产业类别，规模大小，都须面临市场竞争的考验。其资本大都依赖自有财力，大部分从事传统“劳力密集型”产业，市场分散，同业竞争激烈，进口原料深受大企业及进口商控制，外销产品则常受贸易商左右，是经济体制中的弱势团体。所以，“市场体系”的企业，被“计划体系”的企业剥削。二元经济，苦乐不均。
台湾经济的二元结构模式有其独特的历史时空背景，同时也是施行计划性的自由市场制度（一种既非走自由放任的资本主义，亦非主张政府集中统治的管制经济的混合型经济制度）下的必然产物。它在台湾经济发展过程中有许多正面贡献。例如：在经济起飞阶段前期(1950-1960)的资本快速积累与有效率的资源分配；以公营事业培养民营经济发展空间，提升工业水准等方面发挥很大的功能。但是，在长期保护政策，特殊的政治文化与社会环境制约下，二元体系结构也产生了若干负面影响：
首先，公营事业经营绩效低落。公营事业由于政府干预，缺乏经营自由权，缺乏完善的考核方法，贪污舞弊事件层出不穷。加上长期依赖银行政策性低利率贷款周转，成本控制不当，固定资产利用率很低，盲目投资导致资源浪费时有所闻。公营事业经营绩效，无论是营业获利率、净值获利率、资产获利率都远不如民营企业。公营事业的获利通常与其绩效好坏无关，而与其低廉的资金成本加上独占或寡占地位有密不可分之关联，主要是通过法律垄断价格，令中下游厂商和消费者付出不合经经济效益的高价而赚取超额利润。公营事业如此依附政府保护，不需努力即能生存的经营环境，久而久之效率当然日趋败坏。
其次，民营大企业依赖保护缺乏竞争力。台湾民营大企业集团并非由市场力量自然发展而成。它们的崛起主要是与执政党形成一种“扈从”(patron client)关系而来，亦即执政党通过政府运用各种行政手段如特许（金融保险业）、高关税保护（汽车工业）、贸易配额（纺织业）等，设置人为市场障碍，让特定企业经营某类产业并获得独占的超额利润。而这些特定企业转而回馈动员支持执政党，以利其政权稳固。这些民营大企业的创始与茁壮主要是依赖政府的保护，在公司内部治理结构机制方面并不力求其完备。研究方面的经费投注非常少，“R&D经费占营收比例”远低于美、日民营大企业，也不及新加坡、韩国等新兴工业化国家，缺乏创新的能力。在经济全球化与信息革命的作用下，企业和产业竞争力的增强直接依靠创新。这些依整保护，缺乏创新的能力的台湾民营大企业，自然无法在国际上进行竞争，无形间拖住了台湾经济向上发展的步伐。
最后，在政府偏重公营事业及民营大企业并默许其垄断独占的政策下，中小企业生存空间十分狭隘。根据台湾官方的定义（1982年），中小企业是指制造业实收资本额低于新台币四千万元，总资产低于一亿二千万元，商业方面则以年营业额低于新台币四千万元为标准；矿业则以实收资本额低于新台币四千万元为中小企业。中小企业对台湾的经济发展有非常大的贡献，尤其自60年代中期开始，横跨70年代到80年代，台湾中小企业实践扮演着出口扩大政策的前锋角色，让台湾经济顺利迈向起飞阶段。统计资料显示台湾产商中，中小企业占98.5%，产出占47.6%(1984)，从业人口所占比例是62%(1981)，内外销比例从1972年的56%到1985年达71%。因此，台湾中小企业不仅对于贸易贡献很大，而且创造了许多就业机会，间接帮助了社会的稳定。
面对公营企业与民营大企业因靠保护垄断而获取高额利润，并压迫中小企业在岛内市场竞争的空间的状况，台湾中小企业转而利用国际代工发展型态，努力开拓经营国外市场。但是在二元结构模式限制下，一般台湾中小企业普遍具有以下弱点：1.设备差，技术落后，自有资金不足，缺乏适当资金管理，加上财务结构不健全，很难向银行融资，无法扩充经营规模。2.经营未具市场导向，常常一窝蜂投资相同的趋势产品，加上同业间的恶性竞争，常导致公司因周转不灵而倒闭。3.进口原料深受大企业及进口商控制，又无力自行开拓外销市场，常受贸易商左右。
这些弱点在国际景气繁荣及贸易条件符合比较利益的基础上，并不会构成致命伤害。一旦国际景气循环步入衰退或国内生产条件急遽恶化，台湾中小企业所受到的打击就会相当严重。例如80年代中期开始，新台币大幅度升值，环保意识提高与劳资关系冲突所导致劳动成本提高，使得中小企业面临生存经营困境，无法与公营企业与民营大企业竞争，不是结束营业，就得将产业外移转往境外发展。
三、环境压力与结构调整
自80年代以来，台湾因内外经济环境变化面临许多压力。其主要来源有下列四点：（一）对美贸易顺差扩大所带来新台币升值，与市场被迫开放的压力；（二）单位劳动成本提高，导致劳动密集产业丧失竞争优势；（三）能源成本提高；（四）环保意识提高与劳资关系调整。在上述四项环境变迁压力下，台湾经济面临重大冲击，公营事业因市场开放失去政府保护伞，亏损累累，需要政府编列大量预算补贴才能免于倒闭，结果形成严重的财政负担与资金排挤问题。出口导向的制造业，因新台币大幅升值与劳动成本提高而失去竞争力，以致倒闭、改行、或外移，若欲再投资之生产事业，因土地取得不易与劳资纠纷频传而观望不前。
除了上述四项不利因素以外，对目前台湾经济发展影响最关键也最深远的因素，莫过于中国大陆经济改革开放所引起的台商对大陆投资的热潮。其中，由于制造业大规模不断持续外移到大陆，更引发了台湾内部对“产业空洞化”与资金外流的忧虑。
为缓解这些环境压力，因应配合加入世界贸易组织与台湾两岸经贸发展趋势，台湾当局不得不实施自由化政策，放宽各种管制与保护，进一步开放市场。1989年成立了“公营事业移转民营推动小组”，加速推动公营事业民营化政策，限期将公营事业移转民营；公布新的“促进产业升级条例”，用租税奖励及提供开发基金等措施，来鼓励产业之“研究发展”、“人才培训”、“建立国际品牌”与防治污染有关之设备购置和技术研发，冀能往“高技术”、“高附加价值”、“高资本密集度”之三高产业结构升级；为改善服务业之发展环境，加快经济自由化与全球化的步伐，提出亚太营运中心计划，结合内外企业之科技人力，资金与管理之优势，善用大陆充沛之劳动力与廉价之土地，以大陆之广大市场为腹地，使台湾成为亚太地区企业营运之枢纽。
内外环境变迁的冲击，及政府的各项政策因应措施，必然导致台湾经济内在成分比重的调理与企业资源配置结构改变。究其方向大体不出：一、公营事业占全体国民经济比例持续缩小，而民营企业投资与一般政府支出比重已愈来愈大。如表2列出台湾在1970年至1996年之间“一般政府事业”、“公营事业”、“民营企业”之资本形成毛额，占资本总额百分比之历年变动状态。
表2 台湾各经济成分资本形成毛额之组成(1970-1996)
资料来源：台湾主计处、《国民所得年刊》。
二、第二产业之产值结构比逐渐下降，第三产业之产值结构比逐渐上升，由1970年的47.71%上升到1997年的61.06%，其中又以金融服务业爬升最快。三、资本密集度高与技术密集度高之货品取代劳力密集度高之出口货品之比重逐渐上升，由1970年的47.71%上升到1997年的61.06%等趋势，参见表3。而这些变化趋向未来如何影响台湾经济结构的调整与总体经济发展，值得持续观察研究。
表3 台湾地区出口货品投入要求密集分类结构
资源来源：台湾地区进出口贸易统计月报，“财政部”统计处。