西部大开发投融资战略研究，本文主要内容关键词为：大开发论文,投融资论文,战略研究论文,西部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F832.48
文献标识码：A
文章编号：1003-4161(2001)04-0021-04
实施西部大开发是关系到我国现代化建设第三步战略目标能否最终实现的一项全国性重大战略。在当前市场经济不断发育、投资渠道日趋多元化的情况下，国家实施西部大开发战略，最为关键的就是投资问题。在任何经济领域内，投资都起着双重的作用。在短期内，投资主要被看作是总需求的组成部分。当其增长时，它具有刺激经济的效果；而且，通过乘数效应，能够显著地提高国民收入水平。在长期内，投资也会影响经济的供给方，可以提高其生产潜力，进而使生产可能性边界向外扩展。一个社会，只有当其投资规模能够保持在国内生产总值中占有一个相当比例时，才能在长时期内维持适当而又强劲的收入增长率。如果没有一定的投资保障，西部大开发将成为一句空话。从投资需求来看，无论是中央各部门还是西部各省区，目前提出的投资计划规模都相当庞大；从投资供给来看，由于目前国家控制的只能是财政投资和政策性银行贷款，而外资和国内民间资本的投向取决于投资回报率，因此，实际能够参与西部开发的投资数量有一定限度。为了弥补这一资金缺口，一方面需要提高国家财政在西部地区的投资比重；另一方面又需要制定相应的政策措施，积极引导外商投资和国内民间资本参与西部开发。
一、有关国家和地区区域开发投资政策及经验分析
1.美国西部开发的投资政策。美国的西部开发，史称“西进运动”，其最盛时期大约在1860～1890年之间。它最初始于规模的群众性拓荒运动，完全是一个自由开放、投资多元化、充满投机性的过程。这一过程也是美国领土和经济扩张定型的全过程。它以农牧业的大规模开发为契机，通过第一产业全面推动第二产业的发展，而超前发展的运输业又与农牧业和工商业的发展形成良性互动。西部大开发的成功宣告了美国工业现代化历史使命的完成。随着经济重心逐步西移，美国东西部经济发展逐渐趋于平衡。尽管美国的西部大开发自始至终奉行自由市场的原则，美国联邦政府的投资鼓励措施仍然发挥了不可替代的作用。
(1)实行联邦“公共土地”政策，鼓励开垦，大力支持农业。为了鼓励拓殖，1862年美国联邦政府通过了《宅地法》。该法规定每个年满21岁的美国公民或宣布愿意成为美国公民的人，只须交纳10美元手续费就可以免费获得无人居住的政府所有土地160英亩。只要定居和开垦5年，土地就永远归其所有，并且可以出售。1873年通过的《鼓励西部草原植树法》规定，只要在自己的地产上种植40英亩树木并保持10年以上，就可获得160英亩联邦土地。1877年颁布的《沙漠土地法》规定，政府向那些愿意在干旱土地上修筑部分灌溉沟渠的人，以每英亩25美分的低价出售640英亩土地，而且可以在3年内付清。
(2)联邦政府对铁路开发的援助。随着1830年美国第一铁路——巴尔第摩—俄亥俄铁路的投入运营，美国迎来了“铁路时代”。大规模的铁路建设得到美国政府的大力扶持。19世纪末，美国建成的铁路总里程达到30万英里。铁路的兴起，不仅促进了美国全国性市场的形成，而且在西部催生了众多的“铁路城镇”，使西部铁路沿线及附近地区步入了早期繁荣。
联邦政府对铁路开发的支持包括技术援助和财政援助两种形式。在铁路建筑初期，联邦政府提供了大量的技术援助。在巴尔第摩—俄亥俄铁路建设期间，联邦政府曾根据《综合勘测法》授权陆军部派出三支勘测队伍协助勘测、设计线路。到1838年《综合勘测法》废除时，军事工程人员帮助修建的铁路线长达1879英里，而1840年全美铁路的营运里程不超过2818英里。
联邦政府对铁路建筑的财政援助主要采取土地赠予的形式。从1850年，联邦政府开始将联邦公共土地无偿赠与各铁路公司，支持其修筑铁路。这些土地既可以被铁路公司用来支持其发行债券，又可以作为获得私人贷款的抵押担保，还可以由铁路公司出售。州政府和地方政府还为铁路债券提供各种担保，甚至直接进行投资。据统计，美国全国铁路建设总投资中，州政府和地方政府的投资占了25%～30%。
2.日本的区域开发政策。第二次世界大战之后，日本倾尽全力进行大规模的经济重建，一跃而为世界第二大经济强国。在日本经济高速发展的过程中，也曾出现过区域经济发展相当不平衡的现象。但是，日本政府从一开始就非常关注区域开发问题，并长期坚持不懈地制定和推行积极的区域开发战略和政策。60年代，为了缓解原工业发达地区（京滨、中京、阪神和北九州）的开发过密问题，日本政府选择了日本周边的“三湾一海（东京湾、伊势湾、大阪湾和濑户内海）”地区作为开发的重点。60年代末，日本又将区域政策转向“项目开发”、“地方居住区开发”和“网络开发”，将开发的重点逐步向落后地区推移。
在长期的区域开发实践中，日本政府连续实施了一种称为“财政投融资”的计划。具体作法是建立地区开发金融体制，以振兴特定地区的产业。除了政府直接投资政策和税收政策之外，财政转移支付制度也成为日本政府区域开发政策的重要内容。为了保证财政政策措施的实施效率及其针对性，日本政府将财政转移支付划分为两种不同的类别：无条件转移支付和有条件转移支付。无条件转移支付的做法是：根据一定的指标将各省区与全国平均水平加以比较，由此得出一综合指数，综合指数的大小将决定无条件转移支付的额度。有条件支付则主要用来为落后省区提供补助，以支持当地的基础设施建设，其中包括一般性补助、特殊因素补助、临时性特殊补助和项目专项补助等等。
为了加快后进地区的经济开发，日本政府在资金使用上实行相当程度的政策倾斜。以北海道开发为例，在1995年的政府补贴中，中央政府给予北海道的开发项目补贴比重明显高于其他地区。为了更加有效地管理和使用开发资金，日本最近还将以前的政策银行［包括北海道（东北）开发公库］合并，设立了日本政策投资银行。
3.欧洲联盟的区域政策。随着《统一欧洲法案》于1993年1月变为法律，欧洲共同体发展成为欧洲联盟。拥有15个成员国。欧洲联盟人均收入的地区差异很大，一些贫困地区的人均收入只相当于欧洲联盟平均水平的30%，而一些富裕地区则超过平均水平的200%以上。如果东欧国家加入联盟，人均地区收入将拉得更大。在这样的背景下，就有必要实行合理的区域政策以改善欧洲联盟内较穷地区的经济状况。为此，欧洲联盟于 1993年创立了聚合基金(Cohesion Fund)，旨在帮助某些国家达到经济货币联盟所必需的聚合标准。其中有四个国家从基金中得到好处，因为它们的人均GDP低于共同体平均水平的90%，这四个国家是：西班牙(75%)、爱尔兰(68%)、葡萄牙(56%)和希腊(47%)。在1993～1999年间，约有150亿欧洲货币单位用于聚合基金。
二、我国西部地区固定资产投资和资本市场发展现状
1.西部地区固定资产投资现状。区域发展速度一般都要受到生产要素条件，尤其是可获得的资本条件的制约。经济越不发达的区域资本就越是短缺，而资本越是短缺，经济就会越不发达。因此，西部开发的一项关键任务是要找出打破资本短缺与不发达之间的恶性循环，并设计出最有效率和最优的资本积累率的最佳途径。由于历史原因，西部固定资产投资总量基数一直处于较低水平，西部、东部和中部在投资总量方面存在相当大的差距。由于投资乘数的作用，这一差距进一步扩大了我国经济发展的地区性差异。这已经引起政府的高度重视。在最近四、五年的时间里，西部投资已有所增加，但增加幅度较小，西部投资占全国比重即使在最高的1998年也只有14.5%，投资总量只相当于东部的24.3%，中部的37.4%。西部固定资产投资大大低于该地区占全国人口的比重；投资增长远远不能满足经济快速增长的需要。
2.西部地区金融环境和资本市场发展现状。西部地区与东部沿海地区相比，金融业发展相对滞后，积极实施特殊的政策支持，特别是特殊的货币金融政策支持，对西部经济社会发展具有重要的意义。西部地区目前的金融环境不容乐观，金融资产在全国占有份额还很小，以西北五省为例，1998年以来，其金融资产总量仅占全国的5.23%。另一方面，西部地区资金来源相当紧缺，西北五省金融机构1998年以来各项存、贷款额分别只相当于东部粤、苏、浙三省的19.75%和26.68%。相对来说，西部的资本市场发育也比较缓慢，规模比较狭小，投资方式和品种都相当有限；证券市场不发达，对民间资本的吸纳能力不足。1997年以来，西部的上市公司总数仅占全国的15.56%，投资于A股的开户数仅占全国的14.76%。由于金融市场和资本市场容量有限，融资手段有限，投资供给不足，远远不能满足经济发展的要求。
3.西部地区外商投资现状。近年来，虽然国家制定了一系列的优惠政策措施将外商投资引向西部地区，但由于多方面的原因，目前西部地区所吸引的外商直接投资数额仍然较少。截至1998年底，西部地区累计利用外商直接投资项目16243个，占全国各地区的5.0%；合同利用外资 216.93亿美元，仅占全国的3.8%；实际利用外资87.65亿美元，仅占全国的3.3%。相反，在这期间，沿海地区实际利用外资总额却占全国的87.8%。即使包括对外借款在内，在1985至1997年间，西部地区实际利用外资总额也仅有100.56亿美元，只占全国各地区实际利用外资总额的4.1%；而同期沿海地区实际利用外资额却高达2 123.61亿美元，占全国各地区的86.4%。由于外资流入量较少，在1998年西部地区全社会固定资产投资中，利用外资所占的比重仅有3.6%，而同期沿海地区该比重为13.8%，全国平均为10.4%。
三、我国西部大开发投融资战略
1.明确国家开发银行统筹管理西部的一切政策性投资。西部大开发既是一项耗资巨大的长期战略，又是一项政策性强、涉及面广的复杂系统工程。在整个开发过程中，项目的选择、优先次序的考虑、资金的配置、期限的匹配等等投融资问题，有必要由一个专门的机构进行统筹管理。日本在开发北海道期间设立了北海道（东北）开发公库，最近，日本又把以前的政策银行［包括北海道（东北）开发公库］合并，设立了日本政策投资银行。中国国家开发银行是我国的政策性投资银行，为了确保西部大开发战略在长期内顺利实施，建议明确国家开发银行在实施与协调西部大开发投融资政策方面的主导地位，由该行具体设立专门机构，统一管理国家在西部的一切政策性投资。
为加大国家开发银行对西部开发的支持力度，为项目建立提供直接的金融服务，有必要在贵阳、银川、西宁和拉萨等地补设开发银行分行。为保证资金的使用效率，开发银行需要制定西部开发投融资分阶段实施战略。开发之初，资金紧缺，百业待兴，投资重点应放在具有战略意义的基础设施建设以及西部地区具有竞争优势的产业，保证对跨省区的铁路、公路、民航、交通基础设施、大型水利水电项目及一部分环保项目的投入，以实现投资的规模经济和投资项目的长期推进作用；开发中期，以提高西部产业的总体综合竞争能力为目标，加大对主导产业的扶持力度，对主导产业在资金额度、利率和期限方面适当放宽条件，特别要注重对其创新能力的培育，可参照世界银行、亚洲开发银行的模式，向西部地区提供技术援助资金，支持西部地区主导产业的研究与开发，使西部的竞争优势从资源禀赋优势跃升为在研究开发领域表现出来的知识创新优势，培育、扶持和壮大西部地区的主导产业；随着新建项目获利与还贷能力的增加和资金来源的扩大，可逐步加大普通贷款的放款范围与放款额度，加大对地方特色经济和工农业产品项目的投入，培育和发展地区产业群。这就需要开发银行与当地商业银行密切合作，在严格挑选项目的基础上，由开发银行向商业银行批发贷款，商业银行则具体负责贷款的落实到位，并承担还贷责任。采取这样的运作方式，既能体现政策导向，又能体现市场导向，保证资金在使用上的有效性。
2.设立“西部可持续发展基金”。资金短缺是长期以来影响和困扰西部地区经济发展的瓶颈。在西部大开发战略实施过程中，国家财力支持是必不可少的。但相对于西部开发的庞大资金需求，国家财力毕竟是有限的。国外政府为促进落后地区的发展大都设立专门的基金支待，如意大利的南方发展基金、巴西的亚马逊投资基金、欧洲联盟的聚合基金等。为加快西部地区经济发展，可借鉴国际上的一些成功经验，结合我国的具体国情，以中央财政作为主要支持设立“西部可持续发展基金”。建立作为政策调控工具和经济杠杆的“西部可持续发展基金”，旨在全国提高西部地区经济与生态环境的可持续发展能力，这是由西部地区在国家经济发展中的重要地位所决定的。所以称之为“西部可持续发展基金”，表明该政策不是只具有短期效果的权宜之计，而是致力于提高整个西部地区长时期可持续发展能力的长远行为。
西部地区的可持续发展关乎国家和民族的整体利益，考虑由中央和地方共同提供“西部可持续发展基金”的资金来源应是无可争议的。首先，国家可将消费税的一定比例或消费税的增加部分作为“西部可持续发展”的来源。征收消费税本身就包含有向消费水平低的地区和人口补偿的含义，直接划出一定比例作为欠发达地区发展基金，变间接补偿为直接补偿，为西部发展“造血”，具有“授人以渔”的功效；其次，可对因西部生态建设与保护而受益的东部沿海省市征收“生态补偿费”，以之作为“西部可持续发展”的又一来源：西部地区从全国的大局出发，实施“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的战略方案，这一行动的受益者是全国人民，而西部地区人民在这一战略启动初期无疑要作出一些生产与生活上的重大调整，并为之牺牲一些重大的局部利益。为创造良好环境而付出的成本不应该单独由西部地区来承担，作为环境保护战略的受益者，东部地区支付“生态补偿费”以向西部提供经济上的支持，应属责无旁贷；第三，可将现有的“支持不发达地区发展基金”、“少数民族贫困地区温饱基金”和各种财政扶贫资金集中起来作为“西部可持续发展基金”的来源。此外，社会各界的捐赠、国际开发援助机构及各国政府的援助捐款也应并入“西部可持续发展基金”统筹使用。
3.制定《西部投资鼓励法》，促进民间投产投资向西部地区转移。西部大开发需要巨额资金作为投资基础，由于国家财力有限，单靠政府投融资是不可能完成西部大开发的历史使命的。这就需要充分发挥民间的投资积极性，调动民间财力来为西部大开发服务。目前民间投资呼之不出的主要原因之一，是对私人投资缺乏法律保障，实际经济运作过程中存在诸多负面因素影响投资决策，民间投资者对政策的信心不足。西部大开发是一项长期战略，要使投资者对在西部进行长期投资持有信心，有必要制定《西部投资鼓励法》，用立法的形式保障投资者的投资利益，鼓励民间企业家到西部投资兴办企业，实现开发模式由政府主导型向企业主导型的转换。西部大开发投资鼓励可以采取以下几种形式：
(1)对西部地区基础设施建设和重点产业开发实行“投资补贴”：“投资补贴”是国外常用的一种政策工具，一般是按照对落后地区项目投资总额的一定比例予以补贴或奖励。一些发达国家的中央政府对落后地区的援助大多采取投资补贴的形式，这与我国直接投入资金创办经济实体的做法相比，具有杠杆作用明显的优点。如东、西德统一后，德国按照人均收入的5%征收特别税，作为德国统一基金的来源对到东部地区投资的企业提供50%的联邦投资补贴。美国联邦政府为支持落后地区的经济发展，对经济开发符合条件的项目提供大约三分之一的投资补助。日本政府在北海道开发过程中，对其中的开发项目补贴比重大大高于其他地区。为引导东中部地区企业和外商投资企业到西部地区投资，特别是投资于那里的农业、水利、交通、电力、高科技产业，可通过“投资补贴”形式对其投资行为加以鼓励。
(2)对商业银行对西部地区的贷款予以贴息，近年来，金融系统对西部地区信贷支持力度不断加大。根据中国人民银行提供的数据，1999年底，银行贷款余额为1.57万亿元，较上年同比增长16.1%，较全国平均增幅高出1.5个百分点。配合国家加大对西部地区基础设施财政投入的政策，中国人民银行将积极督促商业银行认购国债并适时发放相应的配套贷款；支持国家开发银行等政策性金融机构发行专项金融债券，增加西部大开发的基础设施建设贷款；支持和鼓励国外资本、中长期信贷银行参与西部地区的开发和建设；改进贷款考核办法，适当增加国有商业银行的中长期贷款比例。同时，还将发挥地方中小金融机构的作用，支持西部地区生态环境的保护和建设。商业银行对西部地区贷款客观上存在着比发达地区更大的风险，为鼓励和引导商业银行增加对西部地区企业的贷款，防范和化解信贷风险，可按照贷款数额给予一定比例的利息补贴或风险补贴。
(3)设立鼓励创造城镇就业的“就业补贴”：“就业补贴”也是国外为缩小地区失业差异而采用的一种区域性政策工具，通常是根据企业在不发达地区创造的就业机会给予企业一定数额的补贴，以降低企业的工资成本，鼓励企业多雇用地方工人。实施“就业补贴”比进行失业救济的效果要好。促进西部地区的发展要把解决就业问题放在一个重要位置，更多地鼓励投资者在西部创造更多的就业机会。
4.加大西部资本市场建设力度，提高直接投融资比重。我国商业银行受不良贷款问题的困扰，贷款增量一直不能满足企业的需要。因此，仅仅依靠间接融资是无法保证对西部大开发的资金供应的。加大西部资本市场建设力度，提高直接投融资比重，已经成为西部大开发的当务之急。由于历史原因，西部地区资本市场的发展相对滞后，表现在市场容量偏小，市场参与者数量有限，成交数目和金额不高。小规模市场运作效率低，交易成本高，抗风险能力不强，不能有效地吸引投资者。这在客观上要求西部地区资本市场在市场容量、运作效率、市场透明度和抗风险能力等方面有一个大的改观。首先，必须借鉴发达国家的成功经验，严格和完善证券投资市场的法律法规体系，加大对证券市场的监管力度，杜绝一切不公平竞争的根源，依法办事，取信于民，保证市场的有序运作；其次，要努力提高证券市场从业人员的业务素质和道德水准，把好用人质量关，防止不规范操作的发生，全面提高工作效率和服务质量；第三，要大力培育和开发投资品种，通过资本运营和资产重组优化企业资产结构，促成一批有竞争优势的西部企业早日上市，使之成为西部开发中的龙头企业，促进整个区域的经济起飞；第四，设立二板市场和风险投资基金，为大批具有发展潜力的风险型高成长中小企业、高新技术产业提供低成本直接融资渠道，以促进高新技术的商品化；第五，放宽对西部地区企业发行债券的限制，扩大地方企业债券发行的规模，通过提供担保支持鼓励西部企业直接融资。
5.实施适度倾斜的金融举措，迅速提升西部金融市场的融资能力。西部地区金融资产基数小，西部金融业必须采取有效措施把“蛋糕”做大，才能跟上西部大开发的前进步伐。为扩大西部地区金融资产的来源，中央银行要在基础货币投入上向西部倾斜，允许其货币供应量的增长速度超过其他地区的增长水平；同时，要适当降低西部地区各商业银行的存贷款比率，以加大商业银行对西部开发的信贷支持力度。为了增强金融机构的筹资能力，也可以适当提高西部地区存款利率或适当降低利息所得税税率，以引导更多社会闲散资金转化为西部开发建设资金。
西部金融市场要扩大融资能力，还要下大气力广开融资渠道。政府有必要降低外资银行在落后地区设立分支机构的准入条件，鼓励外资银行在西部设立分支机构。同时，要加强国内东西部地区的跨区域金融合作，鼓励股份制商业银行和城市商业银行跨地区经营，特别要鼓励东部商业银行在西部增设分支机构，使之成为沟通东西部资金需求与供给的桥粱，为西部大开发提供源源不断的资金支持。
此外，政府要大力支持和鼓励在西部地区实施金融创新工程，鼓励在西部大胆启用诸如融资租赁、项目融资、期货、期权、资产证券化等一系列金融工具或金融创新举措，大力发展西部地区票据市场，增加金融服务产品和中间业务品类，扩大和提升西部地区金融市场的规模和等级，为西部大开发提供多层次、全方位的金融服务。”
6.设立多种形式的产权制度安排，创造优胜劣汰机制，鼓励跨地区、跨行业的企业兼并。一个国家或地区的经济要实现可持续的快速发展，就必须稳步扩大其产业规模并发展新的产业。企业在发展过程中除了通过间接和直接投融资来扩大生产经营规模外，另一个行之有效的方法就是通过兼并收购活动来实现资产重组和资本结构的优化，从而进一步提高生产经营效率和赢利能力。由于历史原因，西部地区的改革开放起步相对较晚，大批国有企业因为经营机制上的缺陷、投资不足以及技术更新改造不到位而失去活力。目前对西部的直接与间接投融资大致上相当于一种“输血”作为，而要从根本上增强西部企业的活动力，还需要促进其自身的“造血”功能。这就要在产权制度安排和经营机制方面进行一场大的革命。为此，西部地区应该创造有利于企业生长发展的制度环境，扩大企业选择不同产权制度安排和经营机制的自由，允许和鼓励私营、个体和国有企业之间的并购，通过市场行为建立优胜劣汰机制，提高企业的竞争力。跨地区、跨行业和跨部门的并购活动可以有效地促进其它地区人力、物力、财力向西部地区流动。和直接与间接投融资相比，收购兼并现有企业除了具有财务上的杠杆效率之外，还可以充分利用企业的现有设备、固定资产、人力资本和市场份额扩大地方的就业机会，减少企业的学习成本，实现企业与企业之间的优势互补，取得更大程度的规模经济。西部地区要抓住大开发的大好机遇，制定相关的政策措施，对国有资产实行资本运营。对于负债累累、扭亏乏术的企业，要当机立断地进行破产清算，或整体出售，或分拆拍卖；对于目前仍然运作良好的优质资产，也要从其长远发展考虑，进行产权或股权多元化的尝试，向其它非公有制经济成份开放产权或股权，允许其参资、参股甚至控股，通过规范的产权制度安排来完善企业的监督机制和激励机制，最大限度地提高企业的运作效率。按照这一思路进行操作，既可以极大地激发民间资本的投资热情，又可以使相当一部分国有资产变现，盘活现有国有资产，实现国有资产的保值与增值。
7.加大对外开放力度，进一步改善投资环境，大力引进外资。东部地区在对外开放中先行一步，为外资的进入创造了良好的政策和法制环境。过去的二十年，来华投资的外商大多在东部选址以投资设厂，为东部输入了大量的资金、技术和先进的管理方法，同时也创造了大量的就业机会，在东部经济高速发展过程中起到了极大的推动作用。实施西部大开发战略为引导外资流向西部地区提供了很好的机会，西部地区也应该抓住机遇，实行更大程度的开放。西部地区资源丰富，工资水平低，这对吸引外资无疑会起到一定作用。但是，一个地区对资本的吸收能力不仅受自然资源和劳动力供应的影响，而且还受税收政策、劳动力技术水平、企业家能力、公共管理的效率、人口对技术的重视程度等等其它因素的制约。和东部相比，西部在这几个方面恰恰不具备优势。
为此，需要政府在政策上采取有力举措，改善西部地区的政策和法制环境，使西部各省在对外开放、设立边境自由贸易区、引进外资等方面具有更大的自主权，使外商在西部享有比在其它地区更大的政策优惠，并以地方法规的形式将这类优惠从税收、土地使用、企业开办、项目审批、进出口配额等方面加以具体化。对于外商较为敏感的产业领域开放问题，政府可以对东西部地区采取差别性做法。比方说，东部地区在某些产业已具有独立开发的初步基础和经济实力，政府对这类产业理应予以保护；但在西部，由于受资金瓶颈限制，要发展这类产业也许还得等待一段时间，政府完全可以鼓励外资进入。如信息、网络、旅游、服务、健康医疗、生态环保等产业都是西部急需大力发展的产业，将其中一些投资机会让给外商，以赢得西部发展的速度和缩小东西部差距，这与西部大开发的战略目标是相一致的。除了直接吸引外商到西部地区投资外，有条件的西部企业也可以大胆地走出去，利用国际资本市场的资金来源和具有竞争性的服务，通过直接上市或发行债券等手段募集国外资金，进一步拓宽融资渠道，这也不失为一项引进外资的重要举措。
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