改革农地制度，增加农民收入，本文主要内容关键词为：农地论文,农民收入论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在连续数年农民收入增速下降的背景下，增加农民收入成为近几年国家宏观经济政策的重要目标和农村经济政策的首要任务。要从根本解决中国农民收入增长问题，就必须深化农村土地制度改革，为农民收入稳定增长提供最基础的制度保障。
一、土地制度对农民收入的一般影响分析
威廉·配弟所说的“土地是财富之母，劳动是财富之父”这一经济学的传统名言，已经生动形象地说明了土地对农民收入具有决定性的影响作用。但是只是从一般意义来说，从传统农业社会中得出的结论。实际上，真正决定农民收入的不是土地本身，而是决定土地价值及其价值实现形式的土地制度。（注：严格地说，城乡土地制度对农民收入都有重要影响，尤其是我国这样的城乡二元土地制度，但是本文仅从农村土地制度角度分析其对农民收入的影响。）
土地制度是一种以土地占有、开发、利用和管理为对象的复杂的制度体系，它一般包括土地所有制度、土地经营使用制度、土地流转制度和土地税赋制度四方面内容，而通常所说的土地制度主要是指土地所有制度，即土地产权制度。从世界范围来看，土地制度是多种多样的。世界银行曾在1975年将全世界的土地制度分为封建亚洲型、封建拉美型、传统公社型、市场经济型、社会主义型和种植园大农场型等六种类型。（注：世界银行：《土地改革（1975）》第16～18页。）
撇开所处的社会经济制度不谈，土地制度对农民收入的影响，主要通过以下三条渠道来实现：一是农民对土地的直接占有，实现财产性收入。土地是一种最基本的生产经营资料和生活保障手段，其本身就是一种财产存在的形式。二是农民对土地的经营，包括纯粹的土地本身经营和对土地产出物的经营，实现经营性收入；三是农民将自身劳动力作为一种生产要素，与土地这一生产要素结合，实现工资性收入。这是土地制度对农民收入所能产生的直接影响通道。实际上，土地制度对农民收入还存在广泛的间接影响，如土地制度对农民离开农村、离开农业的影响，从而影响到留在农村、留在农业中农民的收入。
土地制度对农民收入的一般影响可以用巴西和印度两国的农民收入状况来加以说明。巴西是发展中国家农民收入水平较高的国家之一，而印度则是发展中国家农民收入水平较低的国家之一，形成这种差异的一个重要因素就是两国农村土地制度的不同。
巴西作为拉美的第一大国，其土地制度属于封建拉美型，由早先葡萄牙殖民当局建立起来的。后来，虽然废除了授地制度和奴隶制度，但是大地主土地所有制并没有改变其统治地位，直到现在这种土地制度仍然保留着。与这种土地高度集中的制度相对应，巴西农业大规模广泛采用机械化生产。这种土地占有的严重不平等和农业生产的资本密集化，使农村土地能够较为顺利地转化为城市用地并对农业劳动力离开农村进入城市形成了较强的“推力”。据1975年巴西的农业调查材料，面积在1000公顷以上的大地产户有4.1万多户，占有地产农户总数的0.84％，其占有的注册耕地却占注册耕地总数的42.65％，而占农户总数52.26％的10公顷以下的农户，只占有耕地面积的27.9％。另一组数字则是，10万个大庄园主拥有全国80％以上的耕地，200 多万农民拥有的可耕地只占5％，近3000万农民根本没有土地。1985年， 巴西政府宣布并实施土地改革法，准备逐步取消大地主所有制，然而遭到了庄园主们的强烈反对，成效甚微。（注：刘运梓著：《资本主义国家农业经济概论》第210～211页，中国计划出版社，1991年。）
印度作为南亚的第一大国，其土地制度属于封建亚洲型，是由早先英国殖民当局建立的。印度独立后，对土地制度进行了一定程度的改革，使拥有上万英亩以上土地的大地主和层层转租土地者（中间人地主）已不复存在，相应地产生了一批中小地主。据印度普查资料，1976～1977年印度农村土地“耕作者”共有8150万户，他们经营的土地总面积为16330万公顷。其中占“耕作者”总数的59.2％的小农（经营土地2公顷以下）和边际农（经营土地1公顷以下）占有23.5％。由此可见，印度的土地占有也是不均等的，但其集中程度要比巴西低得多。正因为如此，印度农民的收入没有巴西高，其土地流向城市没有巴西那样顺利，农业劳动力离农的“推力”也没有巴西那样大。正因为土地制度与农民收入有如此密切的内在关系，许多发达国家原来旨在影响农业土地集中程度的土地制度改革，都客观上影响了农民收入的变化。
新中国成立后，农村土地制度经历了四次较大演变：第一次是建国初期的土地改革，实行的均田私有制。第二次是农业合作化，实行的仍然是土地私有制，但所有权与使用权分离，所有权属于农户，使用权则属于合作社。第三次是人民公社化，实行的是高度集中的土地集体所有制，即土地所有权与使用权都属于集体（注：严格地说，目前我国农村土地所有制受法律认可的类型有两种，即全民所有制（如国营农林场的土地）和劳动群众集体所有制。）。第四是20世纪70年代末开始的农业改革，通过这一轮改革逐步形成了我国农村现行的土地制度。我国农村土地制度的演变史，充分说明这样的一条规律：土地与农民结合得越紧密，农民的生产积极性就越高，农民收入就越有保障，农民收入增加也越快。
家庭联产承包责任制的建立与推广，是这一轮农村改革的核心，其实质是一场对以集体所有与集体统一经营为主要标志的农村土地制度进行历史性重大变革。通过家庭联产承包责任制的普遍建立，集体经济组织在保留原有土地所有权的前提下，按严格的人地比例和土地质量等级比例将土地分包到每个农户，从而使土地所有权与土地经营权（使用权）相分离，重新确立了农民家庭经营的主体地位，形成了一种新的土地经营方式，建立了一种集体所有、集体统一经营与农户分散经营相结合双层经营的新型土地制度。这种土地制度的建立，使土地使用权回归到了农户，在相当大程度上满足了中国农民世代渴望均等占有土地的心理，农民获得到自20世纪50年代初土地改革以来的又一次财产和和人身的双重解放，长期被压抑着的生产积极性一时大为高涨。在其他一系列因素的共同作用下，农业生产和农村经济因此获得了巨大发展，农民收入实现了前所未有高速增长，长期困扰中国领导人的全国人民温饱问题由此而得到基本解决。1978～1985年，全国农村居民家庭人均纯收入从133.6元，迅速增加到397.6元，增长了2.59倍，年平均增长达到前所未有的43.8％。而在1957～1978年间，农民人均纯收入只增加了60.6元，平均每年仅增长2.9％。尽管农业改革初期农业生产发展、 农村经济繁荣和农民收入增加，是在一系列有利因素共同作用下形成的，但是国内外大量的实证分析研究已经充分证明，土地制度的变革是其中最主要、最积极的因素。
二、当前农村土地制度存在的主要问题
为什么在国民经济实现持续快速增长的同时，占我国人口60％以上的农民的收入增长速度却逐年下降，在中西部地区尤其是粮食主产区甚至出现农民收入水平绝对下降局面，值得人们从制度层面进行深入分析。20世纪80年代我国农民人均纯收入年均增长9％左右，90年代下降到不足5％。1996年农民人均收入比上年增长9％，但从1997年起， 农民收长增长幅度连续四年逐年下降，1997～2000年分别为4.6％、4.3％、3.8％和2.1％，预计2001年农民人均纯收入增长4％左右，但这也只是出现小幅恢复性增长，而且其基础相当不稳定。可以说，改革开放以来农民收入增长率从来没有遇到目前这样严峻的局面。造成当前我国农民收入增长出现这种局面的原因无疑是相当多的，正如有学者指出的那样“农民收入是一连串事件”，但是农村土地制度上存在的问题却是其中最主要因素。面对农民收入这一难题，人们基本形成了这样的共识：第一，不能离开财富（资本）来解释收入；第二，财富的产权界定影响产品市值，进而影响财富本身的价值。这也就是费舍尔为什么说：“收入是经济学的第一字母和最后一个字母”的基本原因（注：参见周其仁：《农民收入是一连串事件》，古典自由主义思想网站www.sinoliberal.com）。正是从这个角度，我们在下面分析当前农村土地制度在影响农民收入方面存在的主要问题。
（一）当前农村土地制度是公平有余而效率不足，严重削弱了农业劳动力向农外转移的“推力”，进而大大制约了农业经营规模的扩大和农业生产效率的提高
家庭联产承包责任制是在不准许私人合法拥有生产资料的环境中，通过一个承包合同而界定农户经营土地的权利，较好地解决了在人民公社体制下普遍存在的集体成员“搭便车”问题，带来农业生产率的巨大提高。但是，今天人们已经越来越清楚地发现，当初农村土地制度变革是在缺乏成熟的理论指导和完备的政策设计的情况下进行的，在这种情况下，对土地使用权的占有只能采取古老的、也是最容易为农民自己接受的“均田制”方式实现“农地普占”，严格按家庭人口或劳动力与土地的比例来平均承包土地。由此产生的一种最具中国特色的后果就是，中国农业经济表现为一种超小型农户经济。根据农业部全国农村固定观察点办公室的资料，即使是在1997年，在观察点系统的317个村中， 按人口或劳动力均分承包地的，仍占70.7％，其余29.3％实行所谓的“两田制”，即口粮田按人均分，责任田按劳动力均分（注：全国农村固定观察点办公室：《当前农村土地承包经营管理的现状及问题》，《中国农村观察》1998年第5期第57页。）。到2000年， 全国农村平均每个农户经营的耕地面积只有8.33亩，大概分布在9～10块地上。这种超小型农户经济，使得中国农业发展得不到规模经济效益，农业劳动生产率长期得不到有效提高。1978年，全国农村劳均粮食产量为1.076吨，22 年之后的2000年也仍然只有1.299吨。 如此之低的生产率根本不可能形成较大的农业剩余，农民收入提高更是无从谈起，广大农民只能在十分有限的土地上以求温饱问题的基本解决。
（二）当前农村土地产权制度既很模糊又不完整，产权关系紊乱，农民的土地权益得不到切实有效保护
我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《农业法》等重要法律都明确规定我国农村的土地属于农民集体所有，从这一点来说，农村土地产权是明确的。但是，“集体”是指哪一级，法律规定却又很不确定。如在《宪法》中，被笼统规定为“集体所有”；在《民法通则》中被界定为乡（镇）、村两级集体；而在《农业法》和《土地管理法》中则是乡（镇）、村或村内农业集体经济组织。大量的调查也表明，多数农民对土地所有权的归属是模糊不清，相当多农民甚至认为农村土地属于国家所有（注：参见韩俊：《中国农村土地制度建设三题》，《管理世界》1999年第3期，第185页。）。多元化的所有权主体使得农村土地关系极为混乱，农民对土地使用权存在很强的不稳定感，进而对土地长期投入预期不足，直接影响着农民对土地的经营热情和农业生产的发展。农村土地产权在归属主体不明确的同时，也很不完整，其中最有实质意义的是处分权集体不能行使。国务院在《关于发展房地产若干问题的通知》中规定：“集体所有的土地必须先行征用转为国有土地后才能出让。”在这种征用过程中，存在着大量的“寻租”现象，农民的利益被大量掠夺。根据有关资料，目前在城市建设征用农用地过程中，征地收入的分配比例大致为：农民得5～10％，集体得25～30％， 政府及其机构得60～70％，农民所得很少，甚至失去了最基本的土地生存保障。（注：张正河、武晋：《论农村生产要素的准城市化》，《农业经济问题》2001年第7期第22页。）
（三）农村土地使用制度与流转制度市场化程度很低，封闭性很强，市场对土地资源的配置还未能起基础性作用，这就使得农民通过土地取得经营性收入和财产性收入的机会大大下降
目前，我国农产品的市场化程度已经相当高了，但是土地的市场化程度却还相当低。现行的《土地管理法》是针对当时乱占滥用耕地的严重情况而制定的，偏重于土地使用的审批管理，对土地的经营和流转的管理以及土地有偿有期限出让转让和抵押等缺乏必要的规定。《土地管理法》虽然规定：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”但到目前为止，国务院只对城镇国有土地如何依法进入市场问题制定了条例，即《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，但对农村集体所有的土地使用权如何进入市场，至今尚未制定出相关的法规。这样，在现行土地制度下，除了国家低价征用集体土地（这实质上是对农民的一种经济剥夺，是对集体使用权的一种侵犯）以外，集体所有权开矿的土地是不能通过市场而流动的。农户的土地使用权只能通过两种政策方式，即农户转包和集体调整来实现有限的流动。缺乏市场化的土地流转机制，其结果是不能有效实现土地集中和农业经营规模的扩大。尽管近些年来，各地通过股田制、两田制、反租倒包、拍卖等形式，对农地使用权流转进行探索，但是由于缺乏明确的以市场化为导向的法律规定，在这种流转过程中农民利益并不能得到切实尊重和充分体现，出现了大量的合同纠纷和侵权行为（注：参见刘守英：《农地流转重在积极稳妥》，《经济参考报》2001年11月21日；王小映：《土地股份合作制要慎行》，《经济学消息报》2002年1月4日。）。在低市场化的同时，农村土地表现出很强的封闭性，这种封闭性既表现在农村内部，也表现在城乡之间。农村居民不能占有不是本集体的土地，也不能无偿获得不是本集体的土地使用权，城市居民更是不可能在农村无偿占有土地或获得土地使用权。在一些城乡结合部，农村居民不愿意转为城镇居民，主要就是因为保留农村居民身份就可以获得土地的收益，而一旦成为城镇居民则立即失去了原来的土地福利。
（四）当前农村土地制度缺乏规范化的法律保障，在法律制度上制约了农民通过经营土地提高收入的能力
当前农村土地产权制度的不完整与不明晰，土地使用权流转的低市场化，都与缺乏必要的法律规定有关。当前农民对土地制度的一大突出反映，就是土地使用权没有一定的法律规范，土地使用权的主体、地位、界限、获取与转让的法律程序、法律形式及法律保护手段都没有明确的法律规定。家庭联产承包责任制推行以来，土地使用权一直作为一种政策规定在运行，而不是作为一种法律规定在操作。土地使用权稳定的基础是不断的政策规定和国家领导人讲话。土地承包期的延长，从15年不变延长到30年不变，或者长期不变，都主要是一种政策规定。1984年1月中央1号文件规定：“土地承包期限一般定在十五年以上， 生产周期长的和开发性项目，如树木、林木、荒山、荒地等，承包期应更长一些”；1993年11月中央11号文件规定：“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”；1998年8 月九届人大四次会议修订并通过的新的《土地管理法》第十四章将此项政策上升为法律，规定“土地承包经营期限为三十年”。1998年9 月中共十五届三中全会做出决定：“要坚定不移地贯彻土地承包期延长三十年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。”1998年9月25日，江泽民总书记在安徽考察工作时的讲话强调：“承包期再延长三十年不变，而且三十年以后也没有必要再变。”至此，农民的土地承包权30年期限才得到政策和法律的承认。比较农村土地使用权“期限”而言，土地使用权“保障”一直没有得到很好解决，并已经成为影响农民收入增加最主要阻碍的因素。从延长土地承包期的实践看，具体的土地制度安排与成文的政策法律规定存在较大的偏离和变异。地方干部随意调整农民承包的土地，缩短承包期限，中止承包合同，收回农户承包地高价发包，以规模经营为借口“归大堆”统一经营，非法征用农地等侵害农民土地使用权的事件仍在经常发生，严重影响了农民对现行的“土地承包期三十年不变”的信赖程度。
（五）现行农村土地税赋制度严重不合理，税轻费重，农村分配关系不利于土地经营者，农民负担沉重
农村土地税赋是农民因经营土地而向国家和集体缴纳的劳动剩余产品的总称。目前我国农村土地税赋的主要表现有：（1 ）按国家税法缴纳的农业税。由于农业税是根据土地的常年产量计征的，因而具有土地税的性质。（2）按土地承包合同缴纳的“三提五统费”。 “三提”是指向村缴纳的三项提留，包括公积金、公益金和管理费，“五统”是指向乡镇政府缴纳的五项统筹费，包括乡镇办学、计划生育、优抚、民兵训练和修建道路费。（3 ）在土地承包合同外负担的以土地为依据的各种摊派与集资。现行农村分配关系是在“交够国家的、留足集体的、剩余全是自己的”这一大包干原则下形成的，它曾使农民在短时间内获得了对部分剩余产品的支配权，极大地调动了农民的生产积极性，刺激了农民收入快速增长。但是，时至今日，这一原则的不规范性也日益暴露。由于农村人口流动性的日益增强，应以人头为征收对象的农村各种税赋在实际征收中存在较大困难，于是目前出现了越来越以土地面积为征收对象的倾向，单位承包地上承担的税赋越来越重，在本已十分不景气的农产品市场环境里，农民通过经营土地取得经营性收入的困难越来越大。而总量偏大的同时，农村税赋结构也严重不合理，突出表现在税轻费重，费大于税。我国的农业税条例是1958年实行的，40多年一直未作实质性调整。由于实际耕地面积的扩大和粮食产量的提高，目前农业税负担已经很低。由于农村事权与财权的严重不对称、农村基层组织冗员过多和一定的腐败现象，在低农业税收的同时出现了名目繁多的各种收费。尽管农民负担重问题已经引起了中央的高度重视，并在各地探索改革现行农村税费制度的有效途径，但从总体上看，这一问题还没有实现根本性改善，国家、集体和农民三者之间的关系还没有得到恰当的处理。
三、深化农村土地制度改革、促进农民收入增加的对策建议
针对农村土地制度存在的上述诸多问题，在中央政策层面和地方基础实践层面都作出了积极的反应和探索，并形成了转型中的农村土地制度。从中央政策层面上看，这一转型中的农村土地制度的要点可以概括为以下五个方面：一是明确农村土地集体所有制长期不变；二是明确集体土地承包到农民家庭经营是农村要长期坚持的一项基本经济制度；三是允许农户在承包期内依法、自愿、有偿转让土地的经营使用权；四是允许农村集体经济组织拍卖荒地、荒坡、荒滩的开发经营使用权；五是在具备条件的地方可以通过转让、集中土地的使用权来实行各种形式的耕地适度规模经营。这五个方面，前三条是基本的，是现行农村土地制度的主要内容，后两条目前还没有真正上升到制度层面上，只是一种政策手段，但它们是20世纪90年代以来农村土地制度改革的新内容。应该说，从总体上看，目前这种土地制度安排是有利于农民收入提高的。
从各地的实践探索来看，转型中的农村土地制度具有以下五个方面的变化趋势：一是集体土地将逐步由乡（镇）、村、村民小组三级所有演变为“村集体所有”为主的产权主体格局，产权主体单位越来越小；二是土地承包期限将越来越长，由15年延长到30年，甚至更长的期限；三是农户对承包的土地由单纯的田面耕作权逐步扩大到占有、使用、收益和部分处置权等四权统一的承包权；四是“明确所有权、稳定承包权、放活使用权”的土地基本政策逐渐培育出“三权分离”的土地流转机制，保护利益权、尊重处分权和赋予谈判权也将越来越受到重视；五是非耕地的制度安排将会比耕地具有更长的承包期限和更稳定的承包权（注：参见王景新著：《中国农村土地制度的世纪变革》第14～15页、第55页，中国经济出版社，2001年。）。因此，必须重新构造农村土地制度及其法律框架，建立农地归属、经营使用等不同层面在利益分配格局上的新秩序，从而真正为农民收入的稳定增长提供良好的基本制度支持。
从增加农民收入角度看，今后深化农村土地制度改革的关键是要盘活农村土地资产，实现农民财富的大增长。而要做到这一点，就必须按照市场经济运行的内在要求， 通过制度变革的力量将农村土地资产（asset）尽快转化为土地资本（capital）。费雪（I.Fisher）认为，资本是构成未来收入流的资产（注：周其仁还认为，还要在“未来收入流”之前加上“独立的”限制词，只有可独立提供与本人劳动无关的权利租金的资产，方才为资本。）。也就是说，要将农民拥有长期土地承包权及其集体拥有的土地所有权转化为可以源源不断地产出租金收入流的资本。要实现这种转化，需要的条件相当多，要做的工作也十分繁杂，当前重点应当做好以下几方面的工作：
（一）进一步规范农村土地关系，明确地租范畴
农村改革的最大成就就是重新普遍确立了农户的经营主体地位，并使之成为纳税人，而与此同时绝大部分原来的集体经济组织作为独立的经济实体和纳税人却越来越难以见到。时至今日，我们应该清醒地认识到转型中的农村土地制度演变的基本趋势，在明确界定农村土地的集体属性的同时，切实使农户拥有长期而有保障的土地使用权，将土地产权具体量化到农户，从而事实上使现在的承包制转化为永佃制，进而明确农村土地的地租范畴。地租是土地所有权在经济上的实现，只有形成地租市场，农村土地要素的资本化才有基础完成。农村土地资产的股份化、租佃化可以有效打破农户对土地经营权的封闭性，割断农村劳动力与土地的传统纽带，使农民真正可以从土地上获得与本人劳动无关的租金收益，按要素分配的市场经济机制由此才能建立起来，农村的社会分配关系也才有可能得到合理化。
（二）积极培育农村土地要素市场，实现农村土地权利的可交易化
改革以来，农民手中积累的资产总量有了相当大的提高，但是他们的资产缺乏转化为资本的条件和途径。事实上，目前我国农村并不缺资金，而是缺乏将资产转化为资本的机会。这方面一个长期被忽视的基础工作就是为农民所拥有的土地权利“核发证书”，建立产权契书。我国《土地管理法》一直要求：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”但是，自1988年至今，为农民集体所有的土地核发证书的工作却一直没有全面开展起来。在通过大量细致复杂的建契基础上，在明确基本农田保护面积的条件下，积极创造条件，放开农村土地租凭市场、土地股权市场，租、售都采取以经济效益为原则的企业行为，加速农村土地的市场化流转，促进农户分化，为农业企业化经营奠定制度基础。土地流转靠租率、租期调节租凭规模，土地资产实物不可买卖，土地资本市场只是一种股权市场。
（三）统一城乡土地制度，实现土地资本在城乡之间的市场化流动
市场经济的发展必然要求目前城乡二元的土地制度一元化，实现全国统一、开放的土地市场。只有这样，才能实现生产要素的自由流动与有效配置。持股农户如果要举家迁移，可以把其土地股权变现，也可以凭股权在原地分红。如果农民要进入城镇落户，条件是将其持有的农村土地股权变现转让，以现款的形式一次性存入落户城镇的社会保障基金帐户，专款专用，只能用于社会保障和租住政府廉租房支出。如果变现困难，可把土地股权转让给落户城镇政府，按现值计入社会保障基金帐户。今后城市建设征地，也必须先购买土地股权，安排土地上全部农户进城定居。购买土地股权的资金不必支付给农民，而是要直接进入城市社会保障基金帐户。这样，农民进城的门槛就大大降低了。进城农民因从事非农产业，收入会大大增加，留在农村的农民因劳均耕地面积增加，劳动生产率提高，其收入也会随之增加。
（四）深化农产品流通体制改革，充分尊重农民的土地经营使用权
在土地种什么和种多少的决定权与农产品的市场交易权都是农村土地产权的重要组成部分。这部分权利的实现程度，直接影响到农民农业经营性收入。目前我国绝大部分农产品已经基本放开，完全依靠市场供求与价格变动来调整其资源配置。粮食、棉花等大宗农产品改革，目前还没有完成，还需要加快市场化改革的进程，在加入WTO 的背景下，这一任务显得更为迫切。要根据变化的环境，按照市场化的要求，深化粮食流通体制改革，为粮食主销区加快农业结构调整、发展优质高效农业和外向型农业创造有利条件，也为具有粮食生产优势地区扩大生产、提高粮食市场竞争力提供条件。棉花流通体制也要按照国务院已经确定的“一放、二分、三加强”的思路，加快推进。
（五）改革农村土地税赋制度，切实减轻农民负担
农村土地税赋制度涉及到国家、集体、农民三者之间的利益分配关系。如何处理好这三者之间的关系，是当前我国经济、社会发展中的一个全局性问题。现行的农村土地税赋制度不能有效地保护农民的利益，不能切实提高农民经营的热情，更不能保障土地资产的保值增值。建立规范的农村土地税赋制度是农村改革中急需解决的一个重大现实问题。
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