行政垄断的形成机制及改革思路研究，本文主要内容关键词为：思路论文,机制论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F062.9 ［文献标识码］A ［文章编号］1674－8298（2011）03-0119-14
一 引言
《反垄断法》第一章第七条规定：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步”。这条规定主要包含两个要点：1.对部分国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护。这就意味国家认可并保障很大一部分垄断性行业企业的垄断地位，这些行业就是所谓的行政垄断行业；2.国家对行政垄断行业的经营行为以及商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，这意味国家有义务对豁免的垄断性行业进行有效的价格规制，保障消费者的利益。
对于政府来讲，第一点是很容易实现的，政府只需设置一个较高的行政性进入壁垒就可以了。对于第二点，即政府进行有效的价格规制，则由于信息不对称和政企同盟等原因而无法真正实现。丁启军（2009）认为，价格规制的有效影响只不过是促使垄断企业将垄断利润向内部员工转移，并没有真正消除企业的垄断高价。垄断高价导致巨大的社会福利净损失、内部生产效率损失以及寻租成本形式的资源浪费。据笔者估算，中国行政垄断行业总的效率损失约占国内生产总值的10％－20％。实际上，这还不是行业性行政垄断造成的全部负面影响，行业性行政垄断还会造成社会收入分配不公平、企业技术进步缓慢及重要企业缺乏国际竞争力等诸多不良后果。
行政垄断造成多且大的负面影响，可是改革迟迟无法获得重大进展。那么，什么原因导致了垄断，并且持续存在呢？作为转轨经济中特殊现象的行政垄断，其形成过程可以表述如下：在经济体制由传统计划经济向成熟市场经济的转变过程中，政府力量和市场力量长期并存，某些企业利用与政府部门的利益关系结成具有利益一致性的政企利益集团，借助政府公共权力排斥竞争，实现垄断定价以攫取高额垄断利润。这是一个复杂的过程，本文无意详尽阐述，而是在借鉴相关理论研究的基础上，试图建立一个行业行政垄断形成的一般模型，阐明行政垄断程度决定以及政企之间利益分配的一般决定过程。
二 文献综述
按照政府规制形成的政治原因的不同，规制理论一般可以分成两大类：公共利益规制理论和利益集团规制理论。公共利益规制理论的基础是市场失灵理论，该理论强调市场在自然垄断等领域的失灵状态，认为政府能矫正市场失灵；这种理论背后隐含这样的逻辑：政府是社会福利的最大化者，有着实现公共利益最大化的主观愿望和客观能力；此时，价格规制可以实现效果，不合意的行政垄断后果不会存在。然而，经验规律似乎表明规制并不必然与市场失灵正相关（波斯纳，1974），也不是必然体现为公共利益的实现（施蒂格勒，1962）。这种情况下，利益集团规制理论得以产生并迅速发展。
利益集团规制理论不把政府规制看作是以实现公共利益最大为目的，而是看作是各个利益集团的力量作用的均衡结果，显然，政府规制与公共利益的偏离程度由各个利益集团的相互作用决定。利益集团规制理论包含很多分支理论，有共同的范式——共同的基本假设是政府的强制权，能使社会福利在不同的人之间转移；规制的需求（利益集团）与供给方（规制者）都是理性经济人，可通过选择行为来谋求最大化的自身福利；基本观点是，利益集团通过寻求规制来增进他们的利益，从而在公共政策形成过程中发挥重要作用；共同的基本方法是标准的供求分析方法。早期的利益集团规制理论倾向于认为规制的供给是应产业对规制的需求（即规制者被规制需求者俘获），或者随着实践的推移，规制机构逐渐被产业控制。随着理论的发展，影响规制的各个方面的因素，尤其是消费者方面的因素，都被纳入到考虑当中，形成了比较成熟的规制决定的理论体系。
利益集团规制理论的模型主要包括施蒂格勒模型（1971）、佩尔兹曼的最优规制模型（1976）、贝克尔的政治均衡模型（1983）等。施蒂格勒认为，作为规制供给方的政治家和作为规制需求方的寻求保护的利益集团都是自我利益最大化者，他们相互交换效用函数，即选票、金钱与价格规制、进入规制；对于他们来说，最重要的是自己的福利最大，而不是社会福利的最大；生产者相比消费者具有组织上的优势，因此在寻求规制服务的竞争中，一般占据优势地位。佩尔兹曼的模型是对施蒂格勒模型的继承和发展，但更强调规制的政治均衡过程受各种利益集团的影响，并给出了政治均衡的边际条件——政治支持替代率等于由于生产者利润和消费者剩余相互专一的边际替代率；这里，生产者的组织优势不再被强调，模型也更具有一般性。和前二者相比，贝克尔的政治均衡模型不再是建立在规制者为了实现其自身利益最大化而选择最优规制政策的基础上，而是集中讨论利益集团之间的竞争及其所决定的再分配，更像是一个一般均衡模型。
这些模型开创了规制的供求分析先河，规制被视作一种普通“商品”，以企业或者消费者为需求方，以政府为供给方，采用新古典的均衡分析的方法，认为各方均追求其自身利益的最大化，从而形成最后的均衡的政府规制结果。这些思想为探求行政垄断的程度决定及影响因素提供了很好的借鉴。
在市场失灵的行业，政府有理论依据进行价格规制，限制和排斥竞争，但如果价格规制没有达到效果，则可认为政府规制造成了不合意的行政垄断后果。此时，价格规制偏离最优效果的程度可用来衡量行政垄断程度。本文据此来研究行政垄断模型。
三 基本模型
（一）行政垄断影响各方及其效用函数设定
参与者可简化为政府部门（供给方）、既有垄断企业（需求方）以及消费者（反需求方）；用am表示行政垄断程度的大小，一般来讲，越大，价格偏离真实成本的程度也就越大，并主要由此对各方造成影响。
（二）行政垄断产生的简单博弈过程
（1）首先假设行政垄断是一个离散的量——要么不存在，其值为0，要么存在，其值为1；在这个前提下，考察行政垄断会不会产生的问题。暂不考虑行政垄断程度在其它取值区间的变化的可能性。
（2）假定初始状态无行政垄断（假定初始存在行政垄断也可以），各方效用均为0；垄断企业作为行政垄断的需求方通过寻租影响政府，寻租数额和垄断利润保持一个固定的比例，总的垄断利润为R，企业分得为
，政府分得为
，比例不变，如何决定比例后文讨论。
在这些假定的前提下探究行政垄断产生的简单博弈过程。如图1所示，第一步，企业方如果不通过寻租来影响政府，则其收益为0，而如果寻租的话，则其收益为；此时，企业显然会通过寻租来谋求行政垄断地位。第二步，政府面对企业的寻租行为，如果不供给行政垄断，则其收益保持为0，而如果供给行政垄断的话，则其收益为；此时，政府显然会选择配合企业的寻租，而供给行政垄断。第三步，面对政府供给的行政垄断，消费者如果平静地接受，则其收益为－R＋DWL。－R＋DWL表示行政垄断造成的总的消费者福利损失，分为两部分，其中－R表示转为垄断利润的损失，DWL则表示社会福利净损失，这里为负值。而如果消费者选择反抗的话，则其收益为EU（EU表示消费者反抗时其预期的消费者福利损失）；此时，由于政府一般总会考虑消费者的反应，因此有EU≥－R＋DWL，所以消费者的理性决策是选择反抗行政垄断的供给（当然，消费者这个大集团人数众多，组织分散，由于搭便车的存在，反抗力度一般不会太强）。第四步，如果政府可以不在意消费者的反抗之声，则政府的收益支付不受消费者影响，博弈回到第二步；而如果政府在意消费者的声音，则表示消费者的反抗会给政府带来一个负的收益，这里用S表示其大小，此时政府的收益变为－S，博弈进入下一步。第五步，政府面临是否继续供给行政垄断的决策，如果继续供给行政垄断，其收益为－S，而如果不继续供给，则回到初始状态，其收益为0；此时，由于－S符号具有不确定性，政府是否继续供给行政垄断也具有不确定性。当－S＞0时，行政垄断就会产生；当－S＜0时，行政垄断就不会产生；－S＝0时则是临界状态。
由此可见，行政垄断是否产生，最终取决于政府的成本收益分析——当－S＞0，即政府供给行政垄断给自身带来的收益大于消费者反抗带来的负收益时，行政垄断就会存在。一般来讲，当政府完全为公共利益的代表时，政府不存在自身利益，自然不会产生行政垄断；当政府为理性人政府时，政府有了自身利益，就有机会产生行政垄断。
（三）“最优”行政垄断问题研究
在上面的简单博弈过程中，为了解释行政垄断为什么产生，我们假定行政垄断为一个既定的量，实际上，对政府来讲，行政垄断程度是一个可供选择的变量，在不同的am情况下，－S的值是不同的，政府最终选择继续供给还是不供给行政垄断与初始选择的am的大小有很大的关系。进一步的讲，对政府的目标效用函数来讲，理论上存在一个“最优”行政垄断，使得－S的数值为正且最大，这就是政府选择供给的“最优”行政垄断程度，之所以加引号，是因为这里的“最优”不是社会的最优。
由此可见，完全代表公共利益的政府，其自身效用函数和社会福利净损失的函数是一致的。显然，DLW＝0，即没有社会福利净损失时，政府效用最大，此时，相应的行政垄断程度为0，这同时也是对社会最优的行政垄断程度。
（2）理性人政府的决策
但是，事实上，政府往往不是完全代表公共利益的，这就是理性人的政府。此时，政府往往更看重其自身利益，其效用函数中三个是不相同的，沿用
此时解出的行政垄断程度即为政府最优决策时的行政垄断程度。
（3）具体函数的引入
为了加深对（2）中最优化时一般条件的理解，下面引入具体函数进行计算，并对具体结果进行分析。设p为价格；c为边际成本，同时也是平均成本；am仍然代表行政垄断程度。
公式左边为，右边即为简单博弈模型中表示消费者反对给政府带来的负效用S。由此可以得到一个重要结论：消费者给予政府的压力，不是与消费者总的福利损失成正比，而是与社会福利净损失成正比；这是因为消费者只能以社会福利净损失为限给予政府压力，而这种压力一方面来自消费者自身，另一方面可能主要是靠社会系统的呼吁——社会呼吁往往只是持中立立场，强调政府应该减少社会福利净损失，但是客观上却起到了为消费者呐喊的效果。
（四）分配比例决定的讨价还价模型
在上面的分析中，t被当作一个常量，并没有说明它是如何决定的。本质上讲，垄断利润就像一个大蛋糕，探讨t的决定其实就是探讨政府和企业之间如何来分配这块蛋糕的问题。借鉴鲁宾斯坦（1982）的讨价还价模型，我们尝试分析的决定过程。
这个结论的重要含义是：分配方案是双方参与者贴现因子的函数，无论是政府部门还是垄断企业，其贴现因子越大时，其分配的垄断利润份额也就越大。双方的贴现因子受到很多因素影响，比如垄断企业一般掌握着信息优势，这就有利于其提高其贴现因子以增加其分配份额；由于第四部分我们还将重点探讨影响和的众多因素，这里就不多单独赘述了。
四 供求模型及影响因素
上一部分探讨了am和t分别决定的情形，实际上，这二者是同时决定的关系。下面研究这二者是如何同时决定的。
（一）am与t同时决定的最优解模型
在第三部分中，t是不可变的量，是确定的系数。但实际上t值也可以由政府部分控制。此时，政府面临的就不单是一个最优am的问题了，而是同时确定am和t的问题。t值的决定，显然不是政府能单方面决定的，而是政府和垄断企业博弈的结果。对政府来讲，其在做最优化决策时，面临着同时决定t和am的问题；此时由于垄断企业的影响，t和am之间有某种关系，这种关系构成政府决策的
解此方程组，即可同时决定的am和t的值。
（二）供求模型构建
在以上模型中，行政垄断程度被看作是由政府最大化其自身效用的情况下而决定的。为了更全面的分析行政垄断的形成和决定因素，下面借鉴利益集团规制理论中的一般均衡思想，尝试构造了一个行政垄断程度以及寻租比例同时决定的一般供求模型。
行政垄断的需求方是垄断企业，企业之所以有对行政垄断的需求，是因为获取行政垄断的地位可以帮助企业获取垄断利润，而作为代价，其往往也要付出一定的寻租成本，只要可以获取的利润大于其付出的成本，企业就会一直选择增加行政垄断的需求。我们将“行政垄断”视为一种商品，进一步假定这种商品也符合边际效用规律，即随着行政垄断程度的提高，虽然企业总的可获得的垄断利润在增加，但是企业可以获取的边际垄断利润却在减少，相应的，企业愿意付出的代价也会变小，即需求曲线向右下方倾斜。以横轴表示行政垄断的程度，记为am，纵轴表示企业付出的寻租成本占总垄断利润的比例t（这实际上就是行政垄断这种特殊商品的价格），则二者的关系可表示为图3中的曲线D，即行政垄断的需求曲线。
图3 行政垄断形成的供求关系
行政垄断供给方是政府部门，政府部门之所以愿意供给行政垄断，是因为政府从来都不是完全的公共利益的代表，而总是抓住机会为自己谋取私人利益，行政垄断的供给恰恰提供了这样一个机会。政府为企业提供行政保护，使其在竞争中获得优势地位，获取垄断利润，但是政府不会无偿地来做这件事情，他们需要在获取的垄断利润当中分一杯羹，也即获得一定行政租金，这就是他们提供行政垄断供给的真正原因。政府供给行政垄断的同时同样会给自身带来一些负面的影响，比如自身公信力的下降等等，这里我们假定，随着政府供给行政垄断程度的增加，他们为此而要付出的种种代价越来越大，为此而要求的租金收益也就越来越大，也就是说其供给曲线向右上方倾斜。在图3中，S曲线表示供给曲线。
行政垄断的需求和供给曲线交与一点E，形成均衡价格t*。和均衡数量am*，这就既决定了政府行政垄断的程度，同时也决定了垄断利润在政企之间的利益分配。
（三）行政垄断需求、供给的影响因素
企业对行政垄断的需求和政府部门对行政垄断的供给，都是寻租成本比例的函数，但这不是行政垄断需求和供给的唯一决定因素。其它影响行政垄断需求和供给的因素还有很多，它们的改变可以导致图中的需求曲线和供给曲线的移动，从而形成新的均衡点。研究这些因素对行政垄断程度的决定作用是很重要的，鉴于此，下面我们对这些其它影响因素进行归类总结。
行政垄断需求因素分析：
（1）行政垄断的获利程度。行政垄断的获利程度，就是指企业获取一定的行政垄断的保护，其据此可以获取的垄断利润的多少。一般来讲，可获利程度越大，企业愿意为此而愿意付出的代价也就越大。具体到行政垄断的形成来讲，一定的行政垄断的保护下，企业可以获取的垄断利润越大，企业愿意提供的寻租成本比例就越大，也就是说行政垄断的需求曲线会向右方移动。在供给不变的情况下，这会导致行政垄断保护程度的增加，同时导致寻租成本的增加。
进一步来讲，行政垄断的获利程度主要由企业面临的需求曲线的形状和位置来决定。我们知道，垄断企业的
，其中MR表示边际收益、P表示价格、ed表示价格弹性，根据MR＝MC的决策原则，
。这样，在企业边际成本不变情况下，由需求曲线决定的价格弹性ed越小，P就越大，也即P－MC越大，可获利程度越大，这个行业对行政垄断保护的需求也就越大，行政垄断程度也就会越大，这与前面的分析结论一致。
（2）信息不对称程度。所谓信息不对称，这里主要是指政府和企业之间关于企业生产信息的不对称，企业可以凭借其比政府机构掌握更多的生产经营方面信息而获得信息租金，而且这种信息租金无法被政府机构察觉。一般来讲，信息不对称的程度越高，政府实现有效规制的难度就越大，企业愿意主动提供给政府部门的租金也就越少。这就导致在一定的行政垄断保护下，政企之间的信息越不对称，企业对政府提供的行政垄断需求越少，从而导致垄断利润向政府机构的分配减少，均衡行政垄断程度也降低。
值得指出的是，虽然信息不对称程度的提高会导致均衡行政垄断程度的降低，但是企业垄断定价的程度却丝毫不会受到影响。也就是说，虽然政府提供的行政垄断保护减少了，但是企业的垄断地位却丝毫没有受到影响，企业获得的垄断利润也没有减少，所受影响最大的其实是政府部门和垄断企业之间的分肥不公。
（3）企业内部效率环境。对于企业来讲，它们既可以寻求行政垄断的保护来谋求垄断利润，也可以通过提高自身生产效率，实现低成本扩张来获得高于一般水平的利润额。行政垄断保护需要企业付出寻租成本，更高生产效率的获得往往也需要企业加大技术创新等的投入，也就是说，这两种获得高于一般利润的方式都是要付出代价的，二者之间存在很大程度上的可替代性。一般来讲，企业面临资源投入在这两种方式之间进行选择配置时，根据单位投入产生的超额回报相等的原则来进行。当企业通过提高生产效率的方式更容易获得高额利润时，企业就会增加对技术创新等的投入，从而减少对寻租成本的投入，引起行政垄断需求曲线向左移动，减少行政垄断的程度。
行政垄断供给因素分析：
（4）政府的公正程度。行政垄断的供给首先受到政府的公正程度的影响。如果政府是完全的公共利益的代表，则政府部门就不会考虑通过提供行政垄断保护的方式来获取租金，而随着政府公正程度的减弱，政府部门越来越多的为自己的私人利益着想，其对行政垄断的供给就会逐步增加。
政府的公正程度受很多因素的影响。一般来讲，政府的民主程度越高，政府的公正程度就越高，这是因为民主政府决策时必须要考虑选民的反应，争取民众的支持，以争取更多的选票或者连任；政府所掌握的权力越大，政府就越容易进行权租交易，政府的公正度就越低，正是绝对的权力导致绝对的腐败，权力越大腐败越大；政府内部权力越均衡，政府的公正程度就越高；政府受到的监督力量越大、监督体制越完善、政府的公正程度就越高。
在社会主义市场经济体制逐步建立和完善的同时，中国的政治体制改革仍然存在大量的问题，导致政府的公正程度受到很大影响，这是行政垄断存在的最根本的原因。
（5）企业的产权结构。中国垄断性行业的企业往往具有很强的国有企业背景。与非国有企业相比，政府出于利益和政绩上的考虑，往往对国有企业提供更多更大程度上的行政垄断保护，这就导致：企业的国有经济成分越高，行政垄断的供给曲线就越向右移动，在需求曲线不变的情况下，行政垄断的程度就越大，企业付出的寻租成本越少。对非国有企业来讲，如果它们想获得同样的行政垄断保护程度，要付出的代价往往要高出很多。
（6）消费者力量和竞争厂商（包括潜在竞争厂商）力量。由于行政垄断直接影响着消费者和竞争厂商的利益，这二者往往会强烈要求降低行政垄断程度直至消除行政垄断，而政府规制机构显然不能够忽略这两股力量的存在。一般来讲，这两股力量越是强大，政府机构就越容易受到影响，行政垄断的供给就会越少。
五 如何破除行政垄断
近年来，行政垄断行业的改革取得了很大的进展，但是诸多问题仍然没有根本解决，从本文的角度看，这并不奇怪，因为行政垄断有其内在的形成和存在的机制，是相关利益各方相互博弈达到的一种均衡状态，在影响均衡的诸多因素没有变化的情况下，这种均衡就会持续下去。但是，垄断行业在国民经济中占有重要地位，改革成败事关重大。有鉴于此，下面进一步探讨如何破除行业行政垄断的问题。
（一）改革是如何推进的——电信业的启示
行政垄断程度是一种受各种因素综合影响的均衡状态，因此，要想降低行政垄断程度以至彻底破除必需改变这些因素。然而，这些因素中，哪些是可以控制的，谁又来控制这些因素以使行政垄断行业的改革得以继续？下面结合中国电信业的改革进程探讨这些问题。
（1）中国电信业的改革历程。一般认为，电信业是具有复杂技术要求的基础设施类产业，主要包括通信设备的制造和销售、借助本地网提供的市话服务、借助长话网的长话服务、基于无线网络的寻呼和移动通信服务以及其他增值业务等。电信业通常被认为是具有自然垄断特征的产业，因此政府的管制程度一直很高；但是随着技术的进步、市场需求的持续扩展，电信业的自然垄断特征变得不再那么明显，相应的，政府管制制度开始变革，放松管制、引入竞争成为主流。
从1950年邮电部成立，截止到80年代初期，全国电信业的生产和经营基本为统一管理体制，并主要由当时的邮电部进行严格控制。30年的发展，中国的电信事业取得了很大的进步，但是总体上看，当时的电信产业仍极度落后，据统计，当时中国的电话普及率甚至尚未达到非洲平均水平的一半。造成这种现象的主要原因是当时邮电部实行严格的价格管制，致使电信业长期处于微利甚至亏损经营状态，自身积累不足，无法形成较大规模的持续固定资产投资。
1980年以后，伴随着改革开放的进行，中国经济开始步入高速发展的新时期。电信基础设施及其服务是国民经济的基础性产业，其发展不足势必成为经济增长的瓶颈。为了解决电信业的落后状况，1980年到1993年，国家放松了电信价格管制，改变了传统的计费方法，以投资回收和扩大再投资作为资费定价原则，电信事业取得了飞速的发展；但是与此同时，电信服务价格却提高了，电信业成为盈利丰厚的行业，电信业职工的高工资、高福利更是受到广泛的指责。
由于电信业盈利丰厚，致使军队通信网、铁路通信网及电力通信网等专用网强力要求利用自身剩余通信能力为社会提供通信服务。经过电子部、电力部以及铁道部的联合攻关，国务院最终同意由以上三部共同组建中国联通，1994年7月，中国联通正式成立。中国联通的成立，破除了邮电部对电信业务的独家垄断经营，从此以后，电信业进入了可竞争时代。
中国联通的成立，虽然一定程度上促进了电信业的竞争，但是由于其自身市场份额过于狭小，而且同时还受到邮电部的行政限制，导致竞争效果并不明显，象征意义大于实际意义。为了解决这个问题，更大程度的在电信业引入竞争，国务院分别于1999年和2001年两次对原中国电信进行了拆分重组。
1999年2月，中国电信的寻呼、卫星和移动业务被剥离出去，原中国电信被分拆为新中国电信、中国移动和中国卫星通信公司等三家公司，寻呼业务并入中国联通；此外，政府还给吉通公司（1994年1月多家大型国有企业参股组成）、网通公司（1999年8月由中国社科院为主体，联合铁道部、广电总局、上海市政府四个股东共同投资成立）和铁通公司（2000年12月成立）颁发了电信运营许可证。
1999年的分拆是一种“竖切”方案，即按照业务种类进行拆分重组。在移动通信领域，此次分拆致使中国联通对中国移动的竞争力得以大幅度的提升，竞争效果明显；但是在固话领域，仍然基本是中国电信一家，促进竞争效果并不明显。为此，2001年国务院又出台了二次“横切”的改革方案，即将中国电信按地域分为南方公司和北方公司两部分，分别经营南方21个省、市、自治区和北方10个省、市、自治区的固定电信业务。北方公司和中国网通、吉通重组为新的中国网通；南方部分继续保留中国电信的名称。而且，方案规定二者相互之间可以在对方经营地域开展包括本地电话在内的所有固定电信业务，这就为日后固话领域的竞争夯实了基础。
两次拆分重组之后，中国电信业“5＋1”的竞争格局基本形成，即除了新的中国电信、中国网通外，中国移动、中国联通、中国铁通继续单独经营，这5家公司再加上一个中国卫星通信集团形成新的市场格局。新的市场格局基本保证了每个电信业务领域竞争的存在，但是在最重要的固话本地领域和移动通信领域，基本都是双寡头垄断格局——前者虽有中国联通和中国铁通的参与，但是新中国电信和中国网通占据了绝大部分市场份额，而后者则只有中国移动和中国联通两家进行竞争。
2008年5月24日，工业和信息化部、国家发改委以及财政部联合发布《关于深化电信体制改革的通告》，公告指出，鼓励中国电信收购联通CDMA业务，联通和网通合并，中国铁通并入中国移动，至此，中国电信业基本形成“三大巨头”相互竞争的市场格局。新的市场格局的形成，表面上造成了电信业行业集中度的提高，似乎不利于促进竞争，但是由于新的三家电信巨头公司都具备开展多项电信业务的资格和能力，从分业务领域来看，电信业的竞争只会更加激烈。由于此次重组将和3G牌照的发放相结合，可以预期，“三大巨头”的市场格局将会维持很长一段时间。
（2）电信业改革的启示。
首先，谁在力图破除行政垄断？改革开放以前，中国实行的是大一统的计划经济体制，这种体制下是无所谓行政垄断的，或者说是整个中央政府垄断了全国的经济运行的国家垄断。显然，这和我们现在通常所说的行政垄断是两个概念，现在行政垄断更多被认为是部门或地方政府追求其自身利益造成的，以和国家垄断区别。
1980年至1993年，电信业的市场结构基本未发生变化，但是价格管制却放开，导致电信价格上升，电信业成为暴利行业。按照传统的规制理论，价格规制的本意乃是为了消除垄断利润，维护社会总福利最大，那么这段时期中国电信业的价格规制简直就是一种规制机构有意识的失效行为，因为规制机构的目标明显偏向垄断企业；更为重要的是，其实这已经不是部门政府的行为，而是得到中央政府默许和支持的。怎么解释这种现象呢？我们认为，鉴于当时中国电信业基础相当薄弱，电信业的发展是第一位的；为了促进电信业的发展，中央政府采取了暂时牺牲消费者利益的做法，以获得电信投资的资金；本质上讲，这是一种产业政策和反垄断之间的冲突，当时的环境决定了产业政策的优先，也就只能暂时容忍行政垄断高价造成的损失。
十几年的垄断高价，为中国电信业的发展提供了充足的资金保证；与此同时，主要矛盾也开始转为消费者与电信高价之间的矛盾，电信业的行政垄断问题也成为需要解决的主要问题。此时，产业政策不再是第一考虑因素，中央政府开始着手解决破除行政垄断的问题——1994年中国联通的成立，标志着这种政策转型的开始，虽然原邮电部极力反对，但是在中央政府即国务院的支持下，电信业独家垄断的格局终于得以打破。电信业后来的改革进程，都是这一政策转型的继续，即中央政府力图破除电信业的行政垄断，以求得电信业生产效率和配置效率的提高。由此可见，政府部门不是铁板一块，部门政府往往是行政垄断的强烈偏好者，而中央政府则更代表公众利益——明白这一点，对进一步推进行政垄断行业改革是至关重要的。
其次，破除行政垄断的主要手段及效果。明确了谁在力图破除行政垄断之后，下面我们转向探讨中央政府是如何破除行政垄断的。
破除行政垄断主要可以采用两种手段——第一是市场结构政策，即中央政府可以通过降低电信业的行政进入壁垒，通过市场竞争达到合意的绩效结果；第二是有效规制政策，即中央政府可以通过提高价格规制等规制手段的效率来达到合意的绩效结果。截至目前为止，电信业的改革进程主要采取的是前一种破除手段；具体的，中央政府主要通过对原有垄断电信企业拆分为主、新企业进入为辅的手段构造电信业的市场结构的竞争格局，以达到提高生产效率，降低电信服务价格的目标。
竞争的市场结构，使得电信企业的生产效率有了很大幅度的提高；在生产效率提高的基础上，为了争夺消费者，电信服务价格也有了相应的下降。但是，电信业毕竟是一个特殊的行业，完全的市场竞争格局不可能达到，市场结构政策最终也只能使电信业由原来的独家垄断变为几家（目前看是三家）共存的寡头垄断。寡头垄断的市场结构比独家垄断更接近于合意的绩效目标，但是这种市场结构的价格竞争往往并不充分，如果再考虑价格合谋的可能性，有效规制政策应该成为未来破除行政垄断的主要手段。
（二）未来的改革思路
中国电信业破除行政垄断的改革已经取得了很大的进展，但是并未达到理想的合意结果，改革还需继续推进下去；同时，很多其他行政垄断行业的改革还刚起步甚至还没开始，整体的破除行业行政垄断的问题更加迫切。对于如何进一步破除行业行政垄断，我们提出“两层次、三加二”的改革思路以供参考。
两层次的第一层次就是假定中央政府即国务院是代表社会公众利益的，其效用函数代表着社会总福利的提高（从电信业破除行政垄断的改革进程来看，这个假定基本符合现实）。在这个假定层次下，我们认为中央政府主要可以从三点继续进行破除行政垄断的改革。
（1）市场结构政策。对于可竞争性行业或者业务，打破行政垄断主要宜采用市场结构政策，简言之就是“开放市场，引入竞争”。从电信业已经和正在进行的改革实践来看，其基本的途径是横向分解和纵向分解，但是这种方式由于只是把原有的一个大的国有垄断企业分成几个小的国有企业，并没有大的其他类型产权主体的进入，而且再加上分解后各企业之间相互可竞争的业务领域实际并不多，所以实际效果并不是很好。为此，我们认为下一步有效地开放市场、引入竞争的关键在于：第一，树立市场竞争不是人为可以设计的信念（人为地设计市场竞争存在很多问题，比如电信业3G牌照的发放为什么定为3家而不是更多等），在原来分解的基础之上，进一步放开更有活力的非公有资本的自由进入，并主要让市场自行发挥作用，最终形成有效的多元产权主体的市场竞争格局；第二，切断政府部门与国有企业的“血缘关系”，以防止市场发挥作用过程中可能发生的国有企业受“优待”的情形发生，这一方面需要实行政企分开和政资分开以切断二者的经济上的联系，同时也需要防止二者之间人事调动上的密切联系，即“旋转门”现象。
即使在一些市场是否失灵存在很大争议的领域，也可以考虑“先适度放开、后谨慎观效”的策略促进市场竞争。但是，随着改革的推进，目前仍然被判定为行政垄断的行业，基本都可认定为存在明显的市场失灵的行业，《反垄断法》第七条也对这些行业进行豁免；因此，尽管对于这些行业仍然存在的可竞争性领域要坚持放开进入的政策，但是不应该成为其进一步改革的重点。
（2）规制改革政策。对于部分市场失灵的行业或业务领域，由于存在由一个或少数几个企业生产的必要性，因此在引进投资主体多元化的同时，打破其行政垄断主要的着眼点应该放在提高政府机构的规制效率上。
实现政企分开是垄断行业政府机构改革的首要任务。目前在中国自然垄断行业中，只有铁路和邮政两个行业的企业还没有从原来的政府附属部门变成自负盈亏、独立经营的市场主体，而其它行业起码从形式基本已经实现政企分开。在政企分开的过程中，一定要注意政资分开的重要性，因为如果政资分开不实现，政府和企业即使形式上已经分离，但是政府仍然会作为出资人对企业的经营进行干预，同时也会提供各种行政性的保护。
在政企分开、政资分开的基础上，一般认为，实现政监分开、设立独立的监管机构是目前政府规制机构改革的主要任务，但是政监分开的主要目的是实现政府监管的权威性和专业性，而单纯的政监分开并不会解决政府规制机构存在的主要问题。我们认为，政府规制机构改革的主要任务是：在政监分开的基础上，第一，为了防止监管机构与被规制企业之间可能发生的规制俘获行为，一定要维持规制程序的公开性和透明性，而且在必要时成立专门机构以监管监管者（反垄断法虽然对大部分行政垄断行业豁免，但是中央政府可以考虑授予反垄断法执法机构监督规制机构的权力，从而实现部门政府的权力制衡）；第二，监管机构实现有效价格规制，最重要的就是能获得企业相关成本信息，当监管机构没有能力单独获得时，我们建议加大监管机构和第三方机构诸如国家审计署等的合作行为，以提高价格规制的有效性；第三，引入西方先进的激励性规制的思想和技术，从而破除政府规制难以同时兼顾生产效率和配置效率的难题。
（3）《反垄断法》出台实行。《反垄断法》的出台，为我们用法律手段解决行政垄断问题提供了可能性，但是影响其运作的因素有很多，因此其实际效果还有待检验。结合行政垄断的特点，我们认为，在遏制行政垄断企业的滥用市场势力行为上，《反垄断法》应该大有作为。这里有一条特别值得注意——千万不能单靠《反垄断法》执法机构的力量来进行反行政垄断工作，一定要加强消费者、其他竞争厂商（包括潜在进入者）等外部力量的作用，让他们的声音有一个常规的诉求通道，因为他们都是直接的利益相关者，对反行政垄断都抱有极大的热情。
两层次的第二个层次则假定中央政府也是理性人政府，并不总是代表社会公众的利益，为此，为了保证中央的政府的公正性，需要进行必要的监督以及权力制衡。在这个假定层次下，政治体制的改革不可避免，在保证中国社会稳定的基础的前提下，我们认为有两点短期内是可行的。
（1）完善人民代表大会制度，加强人大对中央政府的监督作用。在现有的人民代表大会制度下，人大代表的产生过程过于复杂，而且并不透明，致使人大代表的代表性以及参政能力并不理想；随着经济的发展，中国国民素质的提高，人民的参政意识和能力也正逐步提高，此时如将人大代表产生程序简化，让代表可以更直接面向民众、对话民众，则无疑更有利于提高人大代表的政治能力，使其可以更好地监督中央政府，使其全心全意为人民谋福利——在破除行政垄断问题上，增强其公正性，避免被垄断企业或部门政府俘获。
（2）加强普通民众的直接监督。除了通过人大代表监督政府以外，普通民众也可以通过舆论的力量加强对政府的监督，使其更好地为全体人民谋福利。具体的，政府政务不涉嫌机密的，应予以公开，保证人民的知情权；政府重大事项决策，必须事前征求公众意见，不可关门决策；充分发挥新闻媒体的力量，对政府部门违规或者丑恶现象进行揭露；加强司法机构独立性和权威性，使普通民众与政府之间的冲突可以通过正规司法渠道得以解决。
［收稿日期］2010－01－18
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